10Asan/11/2020

a) Rozhodnutie orgánu verejnej správy I. stupňa 1. Rozhodnutím Inšpektorátu práce Nitra (ďalej aj „OVS I. stupňa“), č. 411/18/práv., IPNR/ KHIP/ROZ/2018/2879, zo dňa 03.10.2018 (ďalej aj „rozhodnutie OVS I. stupňa“), OVS I. stupňa uložil sťažovateľovi pokutu vo výške 2000,- Eur podľa § 19 ods. 2 písm. a) bod 1 zákona č. 125/2006 Z. z. o inšpekcii práce (ďalej aj „Zákon o inšpekcii práce“) z dôvodu porušenia § 3 ods. 2 v spojení s § 2 ods. 2 písm. a) zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní (ďalej aj „Zákon o nelegálnej práci“) na tom skutkovom základe, že sťažovateľ ako zamestnávateľ porušil zákaz nelegálneho zamestnávania tým, že dňa 17.04.2018 v čase výkonu inšpekcie práce, t. j. 17:00 hod. využíval fyzickú prácu osoby K. R., nar. XX.XX.XXXX, trvale bytom R. C. X, ktorá pre zamestnávateľa (sťažovateľa) vykonávala závislú prácu spočívajúcu v zemných prácach, úprave terénu na pracovisku „dopravné ihrisko FREUS s. r. o.

u zamestnávateľa: FREUS s. r. o., Lučenecká 1053, 990 01 Veľký Krtíš, IČO: 47067977, na pracovisku „dopravné ihrisko FREUS s. r. o., Veľký Krtíš, Janka Kráľa“ (oproti penziónu u Vinára). 2.

C. N., že žiadnu formu pracovnej a ani obdobnej zmluvy nepodpisovala a na ďalšiu otázku ohľadne odmeny za prácu uviedla, že zatiaľ nemá dohodnutú žiadnu odmenu. 3. OVS I. stupňa súčasne konštatoval, že účastník konania nepredložil taký dôkaz, ktorým by spochybnil alebo vyvrátil zistený nedostatok, pre ktorý je pokuta ukladaná.

K námietke sťažovateľa ohľadne potreby uskutočnenia ústneho pojednávania OVS I. stupňa poznamenal, že takéto pojednávanie za účelom opätovného vypočutia kontrolovanej osoby nenariadil, pretože obstarané dôkazy vyhodnotil ako postačujúce. K povinnosti nariadiť ústne pojednávanie OVS I. stupňa tiež uviedol, že takáto povinnosť mu nie je uložená žiadnym osobitným predpisom, a preto použitie tohto inštitútu je plne na rozhodnutí správneho orgánu. Ohľadne dokazovania v priebehu administratívneho konania OVS I. stupňa poznamenal, že v rámci tohto konania je jeho povinnosťou zistiť úplný a presný stav veci. Z tejto povinnosti

4. OVS I. stupňa konštatoval, že v konaní boli preukázané všetky znaky závislej práce. K znakom závislej práce - nadriadenosť zamestnávateľa a podriadenosť zamestnanca a výkon práce podľa pokynu zamestnávateľa OVS I. stupňa uviedol, že kontrolovaná osoba sa dohodla so sťažovateľom ako zamestnávateľom o tom, akú prácu bude vykonávať, kde ju bude vykonávať, v aký deň a dokedy ju bude vykonávať. Tieto znaky závislej práce boli podľa OVS I. stupňa preukázané výpoveďou kontrolovanej osoby, ktorá bola zachytená v zápisnici. K námietke sťažovateľa, že miesto výkonu inšpekcie vo vlastníctve sťažovateľa bolo v čase jej výkonu v prenájme iného subjektu, OVS I. stupňa poznamenal, že táto je irelevantná k zistenému porušeniu zákonnej povinnosti zákazu nelegálneho zamestnávania. K uloženej

b) Rozhodnutie odvolacieho orgánu verejnej správy 5. Na základe podaného odvolania Národný inšpektorát práce ako odvolací orgán (ďalej aj „žalovaný“) svojim rozhodnutím č. PO/BEZ/2018/6075 zo dňa 27.11.2018 odvolanie sťažovateľa zamietol a rozhodnutie OVS I. stupňa potvrdil (ďalej aj „rozhodnutie žalovaného“). V odôvodnení žalovaný uviedol, že OVS I. stupňa jednoznačne preukázal, že zo strany účastníka konania došlo k porušeniu ustanovení § 3 ods. 2 v spojení s § 2 ods. 2 písm. a) Zákona o nelegálnej práci.

6. K námietke sťažovateľa ohľadne nenaplnenia znakov závislej práce žalovaný uviedol, že podľa § 9 ods. 1 Zákonníka práce pokyny vo vzťahu k práci nemusí vždy zadať konateľ osobne, pričom rôznym znakom závislej práce sa môže dať rôzna váha. Ak sa jedná o druh práce ako zemné práce a úprava terénu, ktoré kontrolovaná osoba vykonávala, ide o výkon závislej práce, ktorú kontrolovaná osoba vykonávala osobne, v mene sťažovateľa a skutočnosť, že nebola dohodnutá výška odmeny, nie je podľa žalovaného rozhodujúca vo vzťahu k určeniu závislej práce, pretože dojednanie mzdy nie je podľa Zákonníka práce znakom závislej práce. Čestné vyhlásenie K. N. považoval žalovaný za bezpredmetné, v snahe o manipuláciu zo strany sťažovateľa.

K výške uloženej sankcie žalovaný uviedol, že táto bola náležite zdôvodnená, javí sa ako primeraná a uložená v minimálnej sume 2000,- Eur.

8. Podľa sťažovateľa inšpektori práce uviedli nepravdivé tvrdenie o účasti konateľa sťažovateľa na obhliadke, ktorý sa o nej dozvedel až z písomnej výzvy OVS I. stupňa. Pri samotnom výkone inšpekcie bol podľa sťažovateľa synovec konateľa p. K. N., ktorý predložil čestné vyhlásenie o tom, že informoval inšpektorov o neprítomnosti konateľov a súčasne v tomto vyhlásení poukázal na pochybenia inšpektorov (ďalej aj „čestné vyhlásenie“). Inšpektori

10. Sťažovateľ namietal, že výkon inšpekcie vykazuje niekoľko pochybení, a to najmä, že jej závery vychádzajú z jedinej výpovede kontrolovanej osoby, ktorá podľa sťažovateľa odpovedala na ich otázky tak, ako to oni požadovali. V tejto súvislosti sťažovateľ uviedol, že inšpektori práce vyvíjali na kontrolovanú osobu nátlak a že táto osoba bola jednoduchým človekom, ktorá úplne nepochopila následky svojho konania. Sťažovateľ tiež uviedol, že inšpektori do zápisnice zasahovali a preto ju nie je možné považovať za prvotné, nefalšované a priame svedectvo. Podľa sťažovateľa tiež nie je možné tvrdiť, že tvrdenia v čestnom vyhlásení sú bezpredmetné, keďže čestné vyhlásenie podala osoba prítomná na vykonanej inšpekcii. Práve inšpektori práce podľa sťažovateľa spôsobili to, že pri výkone inšpekcie nemohli byť prítomní konatelia sťažovateľa, ktorí by spochybnili ich postup a konfrontovali výpoveď kontrolovanej osoby. Sťažovateľ uviedol, že výpoveď kontrolovanej osoby nespochybňuje jeho tvrdenia, pretože sám mal vedomosť o sociálnych pomeroch kontrolovanej osoby, ktorej

11. Sťažovateľ namietal, že dokazovanie v administratívnom konaní nebolo riadne vykonané, pretože existovalo veľa minimálne sporných skutočností a rozličných vyjadrení a je zrejmé, že zistenie skutkového stavu je sporné. Nariadenie ústneho pojednávania by prispelo k riadnemu zisteniu skutkového stavu.

13. Krajský súd rozsudkom č. k. 15S/15/2019-122, zo dňa 26.11.2019 (ďalej aj „rozsudok krajského súdu“) žalobu sťažovateľa zamietol a nárok na náhradu trov konania nepriznal. V odôvodnení uviedol, že OVS I. stupňa bol oprávnený vykonávať u sťažovateľa kontrolu dodržiavania právnych predpisov na úseku nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania, mohol vstupovať do priestorov sťažovateľa a požadovať potrebné informácie a vysvetlenia na preukázanie totožnosti kontrolovanej osoby a dôvodu jej prítomnosti na pracovisku sťažovateľa. Zo zápisnice podľa krajského súdu jednoznačne vyplývajú dôvody pre vydanie rozhodnutia OVS 1. stupňa o uložení pokuty a jeho následného potvrdenia napadnutým rozhodnutím žalovaného. Krajský súd konštatoval povinnosť inšpektora práce vyhotoviť o zistených nedostatkoch u sťažovateľa protokol a ten s ním prerokovať.

Krajský súd vo vzťahu k tomuto vyjadreniu dodal, že nakoľko sťažovateľ neuviedol žiadne nové skutočnosti a nepredložil žiadne dôkazy, ktoré by pozmeňovali obsah protokolu, správny orgán ponechal tento protokol bez zmien. V uvedených súvislostiach následne krajský súd prijal záver, že nezistil žiadne porušenie zákonných ustanovení a súčasne konštatoval, že OVS I. stupňa a žalovaný pri vydávaní svojich rozhodnutí postupovali zákonným spôsobom.

16. K samotnej výške uloženej pokuty krajský súd dodal, že táto bola uložená v súlade s § 19 ods. 2 písm. a) bod 1 Zákona o inšpekcii práce. 17. Záverom krajský súd právne uzavrel, že neboli zistené dôvody na zrušenie rozhodnutia žalovaného, čím žalobu považoval za nedôvodnú, a preto ju zamietol. O trovách konania krajský súd rozhodol poukázaním na § 168 Správneho súdneho poriadku (ďalej aj „SSP“).

a) Kasačná sťažnosť Proti rozsudku krajského súdu podal sťažovateľ kasačnú sťažnosť, ktorú doručil na krajský súd dňa 14.02.2020 (ďalej aj „sťažnosť“). Sťažnostný dôvod podľa § 440 SSP vymedzil tak, že rozsudok krajského súdu vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci. Odôvodnenie sťažnosti sťažovateľ rozčlenil na viacero nasledovných sťažnostných bodov: 1) Porušenie povinnosti správneho orgánu riadne zistiť skutkový stav

osoba podľa sťažovateľa nevykonávala pre neho žiadnu prácu, ale mala len povolenie zobrať si zo spomínaného areálu dopravného ihriska drevo z dôvodu, že sa dlhodobo nachádzala v zlej sociálnej a finančnej situácii. Táto skutočnosť bola podľa sťažovateľa preukázaná čestným vyhlásením, z ktorého vyplýva, že inšpektori vykonávali na kontrolovanú osobu nátlak.

20. Krajský súd a orgány verejnej správy podľa sťažovateľa nesprávne právne posúdili potrebu nariadenia pojednávania a nesprávne sa odvolávali na rozhodovaciu činnosť kasačného súdu (sp. zn. 7Sžo/223/2015, zo dňa 23.02.2017), pretože táto bez ďalšieho nevylučuje povinnosť správneho orgánu riadne zisťovať skutkový stav veci aj formou ústneho pojednávania, pokiaľ je skutkový stav sporný tak ako v posudzovanom prípade.

Podľa sťažovateľa neexistoval znak nadriadenosti a podriadenosti, osobný výkon práce pre neho, ani podľa jeho výslovných pokynov, v jeho mene a v čase ním určenom. Za jediný pokyn by sa podľa sťažovateľa dalo považovať, aby kontrolovaná osoba očistila pozemok po zbytkoch dreva. Túto činnosť ale kontrolovaná osoba nevykonávala v pracovnom čase a ani v mene sťažovateľa. 3) Nenariadenie ústneho pojednávania v správnom konaní

23. S poukazom na vyššie uvedené dôvody sťažovateľ navrhol, aby kasačný súd rozsudok krajského súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie. b) Vyjadrenie žalovaného 24. Žalovaný sa podaním doručeným na krajský súd dňa 28.05.2020 vyjadril ku kasačnej sťažnosti.

V. Právne závery kasačného súdu

Po neverejnej porade senátu bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) kasačný súd dospel k záveru, že kasačná sťažnosť je dôvodná. 27. Podstata sťažnostných bodov kasačnej sťažnosti spočívala podľa sťažovateľa v nesprávnom závere orgánov verejnej správy, že sťažovateľ nelegálne zamestnával osobu N.. R., pričom tento záver vychádzal podľa sťažovateľa aj z nedostatočného zistenia skutočného stavu veci, kedy na tento účel nebolo zo strany orgánov verejnej správy uskutočnené pojednávanie pred správnym orgánom. a) Relevantné zákonné ustanovenia

30. Podľa § 2 ods. 2 písm. a) Zákona o inšpekcii práce: „Inšpekcia práce sa vykonáva na všetkých pracoviskách zamestnávateľov a fyzických osôb, ktoré sú podnikateľmi a nie sú zamestnávateľmi, vrátane pracovísk nachádzajúcich sa na súkromných pozemkoch a v obydliach fyzických osôb.“

32. Podľa § 19 ods. 2 písm. a) bod 1 Zákona o inšpekcii práce v znení ku dňu konania inšpekcie: „Inšpektorát práce uloží pokutu zamestnávateľovi alebo fyzickej osobe za porušenie zákazu nelegálneho zamestnávania od 2000 eur do 200000 eur, a ak ide o nelegálne zamestnávanie dvoch a viac fyzických osôb súčasne, najmenej 5000 eur.“

. .]“ 34. Podľa § 1 ods. 2 Zákonníka práce: „Závislá práca je práca vykonávaná vo vzťahu nadriadenosti zamestnávateľa a podriadenosti zamestnanca, osobne zamestnancom pre zamestnávateľa, podľa pokynov zamestnávateľa, v jeho mene, v pracovnom čase určenom zamestnávateľom.“ 35.

37. Podľa § 3 ods. 1 Zákona o nelegálnej práci: „Fyzická osoba nesmie vykonávať nelegálnu prácu.“

40. Podľa § 21 ods. 1 Správneho poriadku: „Správny orgán nariadi ústne pojednávanie, ak to vyžaduje povaha veci, najmä ak sa tým prispeje k jej objasneniu, alebo ak to ustanovuje osobitný zákon. [. . .]“ 41. Podľa § 32 ods. 1 Správneho poriadku: „Správny orgán je povinný zistiť presne a úplne skutočný stav veci a za tým účelom si obstarať potrebné podklady pre rozhodnutie.

43. Po prieskume sťažnostných bodov kasačný súd pristúpil k spoločnému posudzovaniu sťažnostných bodov 1) a 3), ktoré sa týkali dokazovania v administratívnom konaní, teda zákonnej povinnosti pre orgány verejnej správy zistiť presne a úplne skutočný stav veci (§ 37 ods. 1 SP). 44.

Naproti tomu vyhľadávacia zásada sa aplikuje v konaní, ktoré orgán verejnej správy začal z vlastného podnetu (zásada oficiality), kedy povinnosť zistiť skutočný stav veci je vo verejnom záujme a dôkazné bremeno postihuje v plnom rozsahu správny orgán. Žiaden z účastníkov takéhoto konania nie je procesne zodpovedný za to, či sa určitú skutočnosť podarí alebo nepodarí preukázať.

46. Výrok o vine za spáchaný správny delikt bol orgánmi verejnej správy založený hlavne na podklade Zápisnice o podaní informácie o vysvetlení dôvodu prítomnosti fyzickej osoby na pracovisku zo dňa 17.04.2018. Zo zápisnice je zrejmé, že táto bola vyhotovená inšpektorom práce tak, že do piatich vopred formulovaných otázok boli vpisované stručné odpovede kontrolovanej osoby - p . K. R., resp. boli vpisované parafrázované odpovede, ktoré sa inšpektor od tejto osoby mal dozvedieť. Z týchto zápisov je možné vyvodiť skutočnosti, že kontrolovaná osoba mala pracovať na pracovisku sťažovateľa v dňoch 16. a 17.04.2018, kedy v deň 17.04.2018 sa tam mala nachádzať od 07:30 hod, mala vykonávať úpravu terénu za odvoz dreva, ďalej, že na tejto práci sa mala dohodnúť s konateľom sťažovateľa, že nedošlo k uzatvoreniu žiadnej pracovnej a ani inej obdobnej zmluvy, že nedošlo k dohode o mzde za vykonanú prácu a že kontrolovaná osoba nebola v postavení živnostníka a ani štatutárneho orgánu právnickej osoby.

47. Kasačný súd považoval za potrebné poukázať na fakt, že vo všeobecnosti žiadna zákonná úprava explicitne nevylučuje, aby rozhodnutie o spáchaní správneho deliktu (priestupku) nemohlo byť založené len na výpovedi jednej osoby (príp. svedka). Súdna prax sa len zhoduje, že v prípade, ak sa má preukázať vina len na základe výpovede svedka ako jediného dôkazu bez ďalších podporných dôkazov, musí byť tento dôkazný prostriedok jasný, presvedčivý, vierohodný a zároveň nesmie byť inými dôkazmi spochybniteľný (uznesenia Najvyššieho súdu SR, sp. zn. 2 Tdo 82/2016, tiež 5 To 10/2010). Z uvedených dôvodov je preto potrebné dodať, že výrok o vine za spáchanie správneho deliktu môže byť založený len na takých dôkazoch, ktoré celkom vylučujú pochybnosť o jeho spáchaní. Táto zásada nadobúda o to väčší význam v prípade, keď vierohodnosť jediného priameho svedka nie je dostatočná a súčasne, ak neexistuje ucelená reťaz dôkazov tak priamych ako nepriamych pre bezpečný záver, že sa správny delikt stal tak, ako je to postihovanému subjektu dávané za vinu.

49. Nie je pochýb o tom, že inšpektori práce využívajúc svoju právomoc podľa § 2, § 12 a § 19 Zákona o inšpekcii práce sú oprávnení požadovať informácie a vysvetlenia týkajúce sa právnych predpisov, ktoré upravujú zákaz nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania. Súčasne je ale potrebné uviesť, že inšpektori práce pri zisťovaní (vyšetrovaní) správnych deliktov sú povinní preukázať porušenia zákonných povinností a zákazov fyzickými a právnickými osobami spôsobom, ktorý nevzbudzuje odôvodnené pochybnosti.

Právo na obhajobu je právom a nie povinnosťou účastníka konania v rámci konania o administratívnom trestaní. 50. Kasačný súd poukazuje na skutočnosť, že zápisnica o vysvetlení kontrolovanej osoby nie je súvislou výpoveďou (výsluchom) svedka o skutočnostiach týkajúcich sa porušenia povinností zákazu nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania. Samotná zápisnica do ktorej boli doplnené parafrázy výpovede kontrolovanej osoby, môže tvoriť podklad pre začatie správneho konania. Avšak bez toho, aby tieto zistené skutočností boli následne verifikované výsluchom kontrolovanej osoby (§ 35 SP), prostredníctvom ústneho pojednávania (§ 21 SP) s poskytnutím možnosti sťažovateľovi ako účastníkovi konania klásť svedkovi otázky a vyjadriť sa k vykonávaným dôkazom a podkladu rozhodnutia (§ 33 SP), predmetná zápisnica pri svojej osamotenej existencii ako dôkazného prostriedku nie je spôsobilým podkladom na prijatie jednoznačného záveru o spáchaní správneho deliktu zo strany sťažovateľa.

51. Z porovnania § 12 ods. 1 a ustanovení § 12 ods. 2 Zákona o inšpekcii práce je zrejmé, že inšpektor práce najskôr vykoná zistenia v rámci svojich jednotlivých oprávnení podľa § 12 ods. 1 písm. a) až g) Zákona o inšpekcii práce, ktoré sa následne takpovediac „pretavia“ do jednotlivých rozhodnutí alebo postupov inšpektora podľa § 12 ods. 2 písm. a) až k) Zákona o inšpekcii práce.

52. Kasačný súd preto konštatuje, že zistenia inšpektorov práce podľa § 12 ods. 1 Zákona o inšpekcii práce, ktoré boli zabezpečené pred podaním návrhu na začatie konania o uložení pokuty, neboli následne verifikované prostriedkami dokazovania predpokladanými Správnym poriadkom podľa § 34 ods. 2 Správneho poriadku a neboli následne vyhodnotené podľa § 34 ods. 5 Správneho poriadku. Rozhodovacia činnosť Najvyššieho súdu SR už v minulosti uznala, že stručne zdokumentovaný skutkový stav v priebežnom protokole, v spojení so zápisnicou o prerokovaní protokolu o kontrole, s pripojeným vyjadrením žalobcu a oznámením o neopodstatnenosti námietok nie je postačujúci pre splnenie požiadavky úplne zisteného skutkového stavu veci. Súčasne Najvyšší súd SR vyslovil, že ak orgány verejnej správy nevypočuli v rámci konania o administratívnom trestaní účastníka konania ani zainteresované osoby a v predmetnej veci taktiež nebolo nariadené ústne pojednávanie, došlo k nastoleniu takej vady v konaní, ktorá mala za následok vydanie nezákonného rozhodnutia (rozsudok Najvyššieho súdu SR, sp. zn. 3Asan/8/2017, zo dňa 27.06.2018).

54. Využívanie závislej práce je jedným zo znakov skutkovej podstaty správneho deliktu podľa § 2 ods. 2 Zákona o nelegálnej práci. Závislá práca je podľa ustanovenia Zákonníka práce citovaného v bode 34 tohto rozsudku definovaná vzťahom nadriadenosti zamestnávateľa a podriadenosti zamestnanca, kedy zamestnanec vykonáva túto prácu osobne pre zamestnávateľa, podľa jeho pokynov a v pracovnom čase určenom zamestnávateľom.

zistenia o tom, či kontrolovaná osoba mala vykonávať prácu v mene sťažovateľa a že kontrolovaná osoba mala na mieste samom pôsobiť v rámci sťažovateľom určeného pracovného času. Zo zápisnice vyplývajú zistenia, že kontrolovaná osoba sa mala nachádzať v priestoroch sťažovateľa dva dni, pričom pracovný čas dňa 16.04.2018 nebol nijak zistený a v rámci druhého dňa - 17.04.2018 bolo zistené, že táto osoba bola na pracovisku sťažovateľa od 07:30 hod. Len zo samotného dňa 17.04.2018 nie je možné ustáliť vykonávanie závislej práce.

56. Sumarizujúc svoje právne závery a hodnotenia kasačný súd uzatvára, že rozhodnutia orgánov verejnej správy boli založené na nedostatočnom zistení skutočného stavu veci. Dokazovanie spáchania správneho deliktu trpelo procesnými vadami, pričom správne orgány jednak neodôvodnene prenášali dôkazné bremeno na sťažovateľa ako účastníka konania a jednak dokazovanie bolo založené na jednom osamotenom dôkaze, ktorého vierohodnosť nebola zo strany orgánov verejnej správy dostatočne preukázaná. Súčasne kasačný súd prijal stanovisko, že na základe takto nedostatočne zisteného skutočného stavu veci boli prijaté nesprávne právne závery o nelegálnom zamestnávaní podľa § 2 ods. 2 písm. a) Zákona o nelegálnej práci a vykonávaní závislej práce podľa § 1 ods. 2 Zákonníka práce, ktoré vyústili k vysloveniu viny za spáchanie správneho deliktu a uloženiu pokuty.

Pretože samotné preskúmavané rozhodnutie žalovaného trpí vadami, kasačný súd nezrušil napadnutý rozsudok, ale považoval za hospodárne rozhodnúť v zmysle § 462 ods. 2 SSP tak, ako je uvedené vo výrokovej časti tohto rozsudku, tzn. zmenil rozsudok krajského súdu tak, že rozhodnutie žalovaného zrušil a vrátil mu vec na ďalšie konanie. V ďalšom konaní bude musieť žalovaný postupovať v súlade so závermi kasačného súdu.

59. Senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky prijal rozsudok jednomyseľne (§ 139 ods. 4 SSP). Poučenie: Proti tomuto rozsudku riadny opravný prostriedok nie je prípustný.