10Sžik/1/2021

1. Správnou žalobou sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 11408/2019 zo dňa 25.09.2019 (ďalej aj ako „napadnuté rozhodnutie"), ktorým bolo potvrdené rozhodnutie Mestského úradu Púchov (ďalej aj ako „prvostupňový správny orgán" alebo „povinná osoba") o nesprístupnení informácií č. 8210/2019 zo dňa 27.06.2019 (ďalej aj ako „prvostupňové rozhodnutie"). Prvostupňovým rozhodnutím nebolo žalobcovej žiadosti o

zodpovednej osoby. V prípade, ak bol na základe uvedeného podnetu vykonaný štátny stavebný dohľad žiadal sprístupniť kedy, kde, ktorým pracovníkom mesta, s akým výsledkom a prijatými opatreniami bol štátny stavebný dohľad vykonaný. Žalobca uviedol, že žalovaný sa vo svojom rozhodnutí nezaoberal posúdením jeho žiadosti o poskytnutie informácií, ale posúdením jeho iných žiadostí o poskytnutie informácií s tým, že podanie žiadostí o poskytnutie informácií žalovaný vyhodnotil ako zneužitie výkonu práva. Žalobca je toho názoru, že prvostupňový správny orgán účelovo 31 dní držal predloženie odvolania k rozhodnutiu bez vykonania akéhokoľvek nového dôkazu, čo možno hodnotiť ako zneužívanie výkonu práva a bránenie slobodnému prístupu k informáciám.

povinnej osoby. 4. Krajský súd v Trenčíne (ďalej aj ako „krajský súd" alebo „správny súd") po oboznámení sa s vyjadreniami účastníkov konania a s pripojeným administratívnym spisom žalovaného dospel k záveru, že správnej žalobe je potrebné vyhovieť.

Je potrebné zdôrazniť, že verejná správa nemá byť samoúčelná, ale jej cieľom je služba občanom, vrátane poskytovania informácií, s ktorými verejná správa pri výkone svojej pôsobnosti disponuje. V predmetnej veci krajský súd dospel k záveru, že ani Mestský úrad Púchov ako povinná osoba a ani žalovaný sa vo svojich rozhodnutiach nezaoberali obsahom žiadosti žalobcu o sprístupnenie informácií a náročnosťou ich vybavenia, ale výlučne skutočnosťou, že žalobca podal v priebehu 16 dní celkovo 10 žiadostí o sprístupnenie informácie, čo považovali za šikanózne konanie žalobcu s cieľom ochromiť činnosť povinnej osoby. Žalovaný, ako aj povinná osoba vychádzali zo záverov rozsudku NS SR sp.zn. 3Sži/4/2014, avšak v tomto konaní správny súd nezistil, že by cieľom žalobcu bolo ochromiť činnosť povinnej osoby. Hoci infozákon neukladá žalobcovi preukázať právny alebo iný dôvod, pre ktorý informáciu požaduje, zo žiadosti žalobcu nemožno vyvodiť, že by nemal reálny záujem získať požadovanú

3Sži/4/2014 a dospel k záveru, že v prípade žalobcu sa nejedná o nezmyselnú žiadosť, v ktorej by kvalita ustupovala kvantite a ktorej vybavenie by v neprimeranej miere zaťažilo zamestnanca povinnej osoby. Podaná žiadosť bola jednou z desiatich žiadostí žalobcu podaných v období od 30.05.2019 do 20.06.2019. Žalobca žiadal informácie týkajúce sa vykonania, resp. nevykonania štátneho stavebného dohľadu na základe jeho podnetu zo dňa 14.06.2019. Nakoľko sa jedná o jednoducho zistiteľné a formulovateľné informácie, správny súd vyhodnotil argument žalovaného o neprimeranom zaťažení povinnej osoby spracovaním a poskytnutím požadovaných informácií za nedôvodný. Podľa názoru krajského súdu skutočnosť, že žalobca podal v priebehu 16 dní spolu 10 žiadostí o poskytnutie informácií nepostačuje na vyvodenie záveru žalovaného, že sa jednalo o prejav zneužitia práva na informácie. Z požadovaných informácií žalobcom nemožno vyvodiť záver, že je z nich vopred zjavne zrejmé, že ich povinná osoba nebude ani pri všetkom vynaloženom úsilí, ktoré možno od nej za daných organizačných a technických podmienok oprávnene očakávať, spôsobilá poskytnúť žalobcovi v zákonom stanovenej lehote. S poukazom na formuláciu otázok o požadovaných informáciách, na počet podaných žiadostí a na počet dní, počas ktorých boli žiadosti žalobcu podané, správny súd nevyhodnotil konanie žalobcu ako obštrukčnú metódu s cieľom zahltiť a zamestnať orgán verejnej správy činnosťou na spracovaní informácií pre žalobcu. Z uvedených dôvodov krajský súd dospel k záveru, že napadnuté rozhodnutie je potrebné zrušiť a vec vrátiť na ďalšie konanie a rozhodnutie.

5. Proti rozsudku podal včas kasačnú sťažnosť žalovaný (ďalej aj ako „sťažovateľ"), ktorý ju odôvodnil ustanoveniami § 440 ods. 1 písm. g/ zákona č. 162/2015 Z.z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „Správny súdny poriadok" alebo „SSP") a to z dôvodu nesprávneho právneho posúdenia veci krajským súdom.

Ide o obštrukčné správanie oprávneného subjektu, ktoré sa vymyká štandardnému správaniu žiadateľov porovnateľným za dlhšie obdobie, a ktorého dôsledkom je zaplavenie povinnej osoby neúmerne veľkým počtom žiadostí oprávneného subjektu. Žalovaný poukázal na rozsudok Najvyššieho súdu SR sp.zn. 3Sži/4/2014 zo dňa 12. marca 2014, podľa ktorého cieľom testu zneužitia práva je preskúmať, či formálnou aplikáciou zákona nedochádza k narušeniu ústavného pozadia právnej regulácie slobody prístupu k

II. ÚS 514/2010). Podľa článku 26 ods. 5 Ústavy SR majú orgány verejnej moci podľa žalovaného primeraným spôsobom poskytovať informácie a podľa uznesenia Ústavného súdu sp.zn. III. ÚS 96/2010 platí, že účelom zákona o slobode informácií nie je paralyzovať činnosť orgánov verejnej moci ako povinných osôb, ale zabezpečiť poskytovanie informácií verejnosti „primeraným spôsobom". Žalovaný má za to, že sa niektoré žiadosti podané žalobcom môžu jednotlivo javiť ako zmysluplné a oprávnené, avšak pri ich preskúmaní vo vzájomnej súvislosti, množstva žiadostí, rozsahu žiadaných informácií a ich charakteru, je nutné konštatovať, že sa jedná o príklad informačného filibusteringu.

považovať za nerealizovateľné. Na základe hore uvedených skutočností žalovaný mal za to, že konanie žalobcu je obštrukčným konaním s cieľom neprimerane zaťažiť chod mestského úradu a z tohto dôvodu žalovaný požadoval, aby kasačný súd zrušil napadnutý rozsudok, vec vrátil správnemu súdu na ďalšie konanie a priznal žalovanému právo na náhradu trov konania. 6. Žalobca vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti uviedol, že so závermi krajského súdu v plnej miere súhlasí a má za to, že krajský súd správne konštatoval, že všetky výnimky zo slobodného prístupu k informáciám je potrebné vnímať ako reštriktívne a prihliadať na princíp prevažujúceho verejného záujmu.

Podľa žalobcu sa žalovaný nemôže odvolávať na zneužitie práva, pokiaľ sa nedostal ani len k posúdeniu obsahu výkonu predmetného práva. Žalobca pripomenul, že uznesenia ústavného súdu, na ktoré poukázal sťažovateľ v kasačnej sťažnosti sú neaplikovateľné v tomto prípade.

III. Argumentácia Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky

Predmetná kasačná sťažnosť bola predložená Najvyššiemu súdu Slovenskej republiky 19. apríla 2021 a zaregistrovaná v jeho správnom kolégiu pod sp.zn. 10Sžik/1/2021. Od 1. augusta 2021 je teda na konanie o nej príslušný Najvyšší správny súd. Vec bola náhodným spôsobom 17. augusta 2021 pridelená do piateho senátu Najvyššieho správneho súdu SR, ktorý o nej rozhodol v zložení uvedenom v záhlaví tohto rozhodnutia pod pôvodnou spisovou značkou.

dôvodná. 9. Úlohou kasačného súdu je v medziach podanej kasačnej sťažnosti posúdiť, či sa krajský súd dopustil nesprávneho právneho posúdenia veci, keď rozhodnutie žalovaného potvrdzujúce rozhodnutie povinnej osoby o nesprístupnení informácie považoval za nezákonné.

Zásadnou spornou otázkou teda bolo, či kvalita a rozsah informácií, ktoré žalobca žiadal od povinnej osoby, indikovali, že ide o porušenie princípu zákazu zneužitia práva vo verejnoprávnej sfére. 10. Kasačný súd poukazuje na to, že s rovnakými kasačnými dôvodmi sa Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný vo veciach tých istých účastníkov, ktoré sa týkali ostatných infožiadostí podaných v rozhodnom období a obdobných rozhodnutí o odmietnutí sprístupnenia vyžiadaných informácií, už zaoberal vo svojich rozhodnutiach sp.zn.: 1Sžik/1/ 2021, 6Sžik/2/2021, 5Sžik/5/2020, 1Sžik/7/2020, 8Sžik/6/2020, 8Sžik/2/2021, 4Sžik/2/2021.

Kasačný súd sa plne stotožňuje s právnym názorom obsiahnutým v rozsudku Najvyššieho správneho súdu sp.zn. 6Sžik/2/2021 zo dňa 24. februára 2022 a s poukazom na ustanovenie § 464 ods. 1 SSP odkazuje na jeho odôvodnenie, konkrétne na body 34 až 49, v ktorých kasačný

35. Zneužitie práva (abusus iuris) býva vo všeobecnosti definované ako konanie zdanlivo dovolené, ktorým má byť dosiahnutý výsledok nedovolený, pričom osobitným druhom zneužitia práva je šikanózny výkon práva, spočívajúci vo výkone práva so zámerom spôsobiť inému neprimeranú ujmu (uznesenie Ústavného súdu ČR, IV. ÚS 4257/16 zo dňa 05.12.2017). V oblasti slobody informácií je šikanózny výkon práva v podstate jedinou možnou formou zneužitia práva. Jedným z právnych následkov zneužitia práva je nepriznanie právnej ochrany zneužívanému právu (Vozár, I.: Analýza vybraných aspektov fungovania a výkonu štátnej správy starostlivosti o životné prostredie, 2. časť Košičiarová, S., Wilfling, P.:

36. V kontexte ústavou garantovaného práva na informácie má byť tento inštitút využitý len výnimočne, ak je nad všetku pochybnosť jasné, že žiadateľ svoje právo zneužíva (Lubovský, Z.: Zneužití práva na informace, Správní právo, číslo 6/2019, s. 328 - 341), teda aplikácia zneužitia práva má byť riešením ultima ratio, t. j. poslednou a krajnou možnosťou.

38. Zneužitie práva uznal aj Najvyšší súd SR ako zásadu aplikácie Infozákona a tiež ako validný dôvod pre odmietnutie sprístupnenia informácie povinnou osobou, a to predovšetkým v rozsudku sp.zn. 3Sži/4/2014 zo dňa 12.03.2014. Na tento rozsudok sa odvolával tak žalovaný (ktorý si osvojil koncept zneužitia práva ako dôvod pre odmietnutie sprístupnenia informácií žalobcovi) ako aj žalobca (ktorý poukazoval na skutkové odlišnosti tohto rozsudku s jeho prípadom). Ústavný súd SR tiež vyslovil, že každé základné právo a sloboda sa ústavou priznáva len v rozsahu účelu daného práva alebo slobody (II. ÚS 81/99).

40. Najvyšší súd SR vymenoval aj typické znaky zneužitia práva: „Typickým znakom zneužitia práva na informácie je skutočnosť, že žiadateľ o poskytnutie informácie žiada „všetko", pričom v žiadosti ustupuje kvalita informácie nad rozsahom.

41. Vychádzajúc z vyššie uvedeného kasačný súd konštatuje, že povinná osoba odmietajúca prístup k informáciám z dôvodu zneužitia práva je povinná preukázať, že žiadateľ nemal skutočnú vôľu, motív či zámer na sprístupnení informácií, t. j. na naplnení skutočného legitímneho zmyslu a účelu Infozákona, ale na spôsobení ujmy povinnej osoby (sťažení či ochromení jej chodu). Úmysel zneužiť právo na prístup k informáciám musí byť zjavný a správnymi orgánmi preukázaný nad všetku rozumnú pochybnosť, pretože odmietnutie informácie s poukazom na zneužitie práva je potrebné chápať ako riešenie ultima ratio a ako reštriktívne konštruovanú výnimku z ústavou garantovaného práva na prístup k informáciám. Veľký počet podaných žiadostí na vyvodenie záveru o zneužití práva v zmysle judikatúry nepostačuje (uznesenie Najvyššieho súdu SR sp.zn. 1Sžik/3/2019 zo dňa 28.04.2020).

Na konštatáciu zneužitia práva musí byť prítomný dostatočný počet indícií či dôkazov, pričom samotný počet podaných infožiadostí nesmie viesť a priori ku konštatácii zneužitia práva. Rozhodnutie povinnej osoby o odmietnutí informácií z dôvodu zneužitia práva musí byť s poukazom na uvedené indície a dôkazy dôkladne odôvodnené.

43. Aby bolo možné náležite posúdiť, či konanie žalobcu vykazuje znaky zneužitia práva na prístup k informáciám, je podľa kasačného súdu nevyhnutné prihliadnuť nielen na kvalitu a rozsah individuálnej žiadosti žalobcu, ale aj na kvalitu, rozsah a čas podania ostatných žiadostí v danom časovom slede, keďže až podanie veľkého počtu infožiadostí s istým obsahom môže indikovať či demonštrovať vôľu žiadateľa ochromiť činnosť povinnej osoby a preukázať iný účel sprístupňovania informácií než účel sledovaný Infozákonom. Len posúdením tak individuálnej žiadosti ako aj komplexu žiadostí môže povinná osoba riadne zhodnotiť naplnenie objektívnej stránky zneužitia práva (konanie žiadateľa v rozpore s účelom Infozákona) a subjektívnej stránky zneužitia práva (vôľa žiadateľa konať v rozpore s účelom Infozákona a spôsobiť ujmu povinnej osobe). Podľa kasačného súdu tak povinná osoba má skúmať nielen kvalitu a kvantitu posudzovanej individuálnej žiadosti samostatne, ale aj komplexu žiadostí časovo súvisiacich s posudzovanou žiadosťou. Žalovaný vytkol krajskému súdu v kasačnej sťažnosti, že krajský súd posudzoval infožiadosť žalobcu len individuálne.

Pokiaľ ide o posúdenie individuálnej žiadosti v kontexte všetkých žalobcom podaných infožiadostí v danom časovom období, kasačný súd uvádza, že väčší počet infožiadostí môže indikovať záver o zneužití práva, ale sám o sebe na konštatáciu zneužitia práva nestačí (uznesenie Najvyššieho súdu SR sp.zn. 1Sžik/3/2019 zo dňa 28.04.2020).

zamestnancov. Krajský súd správne uviedol, že nejde o typ žiadostí, kde by kvalita ustupovala kvantite, čo Najvyšší súd SR považuje za znak zneužívajúcej žiadosti podľa rozsudku sp.zn. 3Sži/4/2014 zo dňa 12.03.2014. Správne orgány nepreukázali, že žalobca nemal vážnu vôľu a reálny záujem na získaní požadovaných informácií, resp. nepreukázali, žeby žalobcove infožiadosti nemohli mať skutočnú informačnú hodnotu a reálny význam pre efektívny výkon verejnej kontroly žalobcom. Správne orgány tvrdili, že došlo k zneužitiu práva najmä na základe počtu podaných infožiadostí (poukaz na ich obsah a obťažnosť sprístupnenia len tvrdili, ale nijako nerozvinuli a dôkladne nezdôvodnili), čo na vyvodenie záveru o zneužití práva na informácie nestačí.

infožiadostí. 47. Kasačný súd dáva za pravdu žalobcovi v tom, že obsah infožiadostí je pomerne konkrétny - žiadateľ svoje otázky špecifikoval relatívne presne. Na mnohé z nich by malo byť možné odpovedať áno/nie, resp. poskytnúť jednoduché, krátke odpovede, či sprístupniť existujúce dokumenty. V príslušných informačných systémoch by malo byť možné požadované informácie vyhľadať bez nadmernej záťaže administratívneho aparátu správnych orgánov. Tým je vážne spochybnený argument žalovaného, že dochádza k záťaži povinnej osoby až k ohrozeniu plnenia jej úloh. Tvrdenie povinnej osoby o úmysle ochromenia jej činnosti je preto hypotetické a nekonkrétne, pričom povinná osoba sa ani len nepokúsila žiadnej zo žiadostí vyhovieť, a to ani len čiastočným sprístupnením niektorých informácii (porov. Rozsudok ESĽP zo dňa 28.11.2013 Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes v. Rakúsko , bod 47: „Hoci súdu neprináleží, aby stanovil, akým spôsobom by Komisia mohla a mala poskytnúť združeniu prístup k svojím rozhodnutiam, konštatuje, že úplné odmietnutie prístupu k akémukoľvek z rozhodnutí komisie bolo neprimerané (disproportionate)." Povinná

48. Právo na informácie sa zaraďuje medzi politické práva a je jedným zo základných pilierov demokratickej spoločnosti. Odmietnutie prístupu k informáciám musí byť vykladané nanajvýš reštriktívne, čo vyplýva aj z článku 26 Ústavy SR. Preto inštitút zneužitia práva ako dôvod pre odmietnutie informácií môže byť využitý len ako ultima ratio, keď je zjavné, že žalobca svoje právo vedome zneužíva, t. j. realizuje ho nie s cieľom získania informácií, ale spôsobenia ujmy povinnej osobe.

odlišné. V tejto veci podal žiadateľ 58 rôznych zväčša vôbec nesúvisiacich otázok odlišného, rozsiahleho a najmä prevádzkového charakteru (viď bod 7 rozsudku). V prejednávanom prípade sledoval žiadateľ podaním infožiadostí v zásade tri okruhy záujmov (viď body 6 a 7 rozsudku) a kvantita a kvalita požadovaných informácií bola špecifikovaná, nemala prevádzkový charakter, ale smerovala k zisteniu skutočností súvisiacich s výkonom verejnej moci a vyhovenie infožiadostiam by si nevyžadovalo toľko úsilia, než by tomu bolo vo veci sp.zn. 3Sži/4/2014.

V Bratislave dňa 26. apríla 2022