10Sžk/19/2021

UZNESENIE

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobcu: Slovenský paralympijský výbor, občianske združenie, so sídlom Benediktiho 3055/5, 811 05 Bratislava, IČO: 31745661, právne zastúpený advokátskou kanceláriou: Škubla & Partneri s.r.o., so sídlom Digital Park II, Einsteinova 25, 851 01 Bratislava, substitučne zastúpená advokátskou kanceláriou: JUDr. Dušan Ďurík, advokát s.r.o., Einsteinova 25, 851 01 Bratislava; proti žalovaným: 1) Hlavný kontrolór športu, so sídlom Stromová 1, Bratislava, 2) Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu Slovenskej republiky, so sídlom Stromová 1, 813 30 Bratislava; v konaní o preskúmanie zákonnosti opatrenia hlavného kontrolóra športu označeného ako Správa o kontrolnej činnosti sp. zn.: HKŠ-2019/027.001 zo dňa 30. apríla 2020, konajúc o kasačnej sťažnosti žalobcu proti uzneseniu Krajského súdu v Bratislave č. k. 6S/142/2020-482 zo dňa 24. septembra 2020, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. II. Účastníkom konania nárok na náhradu trov kasačného konania nepriznáva.

Odôvodnenie

I. Priebeh administratívneho konania, konania na správnom súde

2. Vo vzťahu k prvému zistenému nedostatku žalovaný 1) uložil žalobcovi „prijať opatrenia, ktorými sa zabezpečí: 1. Dodržiavanie platných ustanovení zákona o účtovníctve, zákona o cestovných náhradách a zákona o športe. 2. Dodržiavanie uzatvorených zmluvných vzťahov pri čerpaní verejných prostriedkov, najmä nezaraďovanie úhrad do vyúčtovania, ktoré nesúvisia alebo sú v priamom rozpore s účelom, na ktorý boli verejné prostriedky poskytnuté. 3. V prípade poskytovania tovarov konečným užívateľom zabezpečiť k prevzatiu tovarov preberacie protokoly.“ 3. Vo vzťahu k druhému zistenému nedostatku žalovaný 1) uložil žalobcovi „prijať opatrenia, ktorými sa zabezpečí: 1. Dodržiavanie uzatvorených zmluvných vzťahov pri čerpaní verejných prostriedkov a dodržiavanie platných ustanovení zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy.“ 4. Súčasne žalovaný 1) v Správe uviedol, že výsledný odvod za celé kontrolované obdobie na základe identifikovaných porušení finančnej disciplíny je 586.540,82 €. 5. Žalobca podal proti Správe správnu žalobu na Krajský súd v Bratislave (ďalej len „správny súd“).

K správnej žalobe sa vyjadril žalovaný 2), ktorý namietal nedostatok pasívnej vecnej legitimácie na strane žalovaného 1), keďže nejde o orgán verejnej správy. Súčasne poukazoval na skutočnosť, že Správa nie je preskúmateľná v správnom súdnictve podľa § 98 ods. 1 písm. g) v spojení s § 7 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“). Správa je podľa názoru žalovaného 2) predbežným opatrením, ide len o podklad pre začatie konania podľa zákona o finančnej kontrole a audite, priamo nezasahuje do práv a povinností žalobcu, a preto ani nepodlieha súdnemu prieskumu. Opatrenia navrhnuté v Správe pritom nemajú charakter vynútiteľnej uloženej povinnosti. Samotná skutočnosť, že v Správe došlo k vyčísleniu finančného odvodu ešte neznamená, že povinnosť vrátenia odvodu bola aj žalobkyni uložená. Za účelom uloženia tejto povinnosti začalo príslušné správne konanie na Úrade vládneho auditu. 7.

Vzhľadom na potrebu ďalšieho konania vo veci uloženia sankcie je podľa správneho súdu nesporné, že ku dňu podania žaloby nedošlo a ani nemohlo dôjsť k vydaniu právoplatného rozhodnutia. Správa teda predstavuje rozhodnutie predbežnej povahy pre začatie administratívneho konania podľa zákona č. 357/2015 Z. z. o finančnej kontrole a audite. S ohľadom na vyššie uvedené preto s odkazom na § 7 písm. e) SSP je Správa vylúčená zo súdneho prieskumu v správnom súdnictve a je daný dôvod na odmietnutie žaloby podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP.

8. Proti uzneseniu správneho súdu podal v zákonnej lehote žalobca (sťažovateľ) kasačnú sťažnosť podľa § 440 ods. 1 písm. f), g) a j) SSP a navrhol, aby kasačný súd rozsudok správneho súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie. 9. Nesprávny procesný postup správneho súdu vidí sťažovateľ v tom, že správny súd nedoručil sťažovateľovi pred rozhodnutím vyjadrenie žalovaného. S týmto sa preto sťažovateľ nemohol oboznámiť a ani sa vyjadriť k argumentácii v ňom obsiahnutej, čo podľa názoru sťažovateľa zasahuje do jeho práva na spravodlivý proces. 10. Správny súd podľa názoru sťažovateľa vychádzal tiež z nesprávneho právneho posúdenia veci. Správa podľa názoru sťažovateľa zasahuje do jeho práv, a to najmä v časti, v ktorej spôsobuje spochybnenie spôsobilosti sťažovateľa ako prijímateľa dotácii v zmysle § 8a ods. 4 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy. Už len samotná existencia Správy teda podľa názoru sťažovateľa zasahuje do jeho práv. Judikatúru, na ktorú sa správny súd v napadnutom uznesení odvoláva považuje sťažovateľ v predmetnej veci za neaplikovateľnú, keďže sa týka iného právneho režimu - zákona č. 528/2008 Z. z. o pomoci a podpore poskytovanej z fondov Európskeho spoločenstva. 11. Ku kasačnej sťažnosti sa vyjadril aj žalovaný 2). Ten akcentoval zákonnosť napádaného uznesenia a navrhol kasačnú sťažnosť zamietnuť. Podľa názoru žalovaného 2) s odkazom na § 105 ods. 1 a 2 v spojení s § 106 ods. 1 SSP správny súd v záujme hospodárnosti a efektívnosti konania nebol povinný zaslať vyjadrenie žalovaného 2) na vedomie žalobkyne a bol oprávnený vec rozhodnúť. K namietanému nesprávnemu právnemu posúdeniu veci žalovaný 2) zopakoval svoju argumentáciu obsiahnutú v jeho vyjadrení k žalobe. 12. Sťažovateľ vo svojej replike k vyjadreniu žalovaného 2) zotrval v podstatnom na argumentácii, ktorú už uviedol v kasačnej sťažnosti. 13. Ku kasačnej sťažnosti sa vyjadril aj žalovaný 1), ktorý uviedol, že zastáva názor, že v predmetnej veci nedisponuje pasívnou vecnou legitimáciou. 14. V priebehu kasačného konania, dňa 1. januára 2021, nadobudla účinnosť novela Ústavy Slovenskej republiky, ústavný zákon č. 422/2020 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov, ktorou bol zriadený Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (čl. 143 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky). K 1. augustu 2021 prevzal Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú agendu správneho kolégia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky v správnom súdnictve, vrátane prerokúvanej veci (čl. 154g ods. 4, 5 a 6 Ústavy v spojení s § 101e ods. 1 a 2 a § 8a ods. 1 zákona č. 757/ 2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov). V súlade s rozvrhom práce Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky na rok 2021 bola prerokúvaná vec pridelená náhodným výberom na rozhodnutie senátu 3S a je v kasačnom konaní vedená pod pôvodnou spisovou značkou.

17. Kasačný súd pre účely zodpovedania nastolenej právnej otázky považuje za potrebné zdôrazniť, že správne súdnictvo predstavuje realizáciu práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 2 prvá veta Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „Ústava“), podľa ktorého každý, kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, sa môže obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť tohto rozhodnutia (generálna klauzula). Ústava však blanketovou normou zveruje zákonodarcovi aj kompetenciu vylúčiť ním zvolené rozhodnutia orgánov verejnej správy spod súdneho prieskumu („ak zákon neustanoví inak“), pričom limitom tejto kompetencie je zákaz vylúčenia takých rozhodnutí, ktoré sa týkajú základných práv a slobôd (čl. 46 ods. 2 druhá veta Ústavy). Súčasne je zákonodarca oprávnený na zákonnej úrovni upraviť podmienky a podrobnosti práva na súdnu ochranu (čl. 46 ods. 4 Ústavy). 18. Ústavou poskytovaný priestor využil zákonodarca v ustanovení § 7 SSP, v ktorom negatívnou enumeráciou upravil medze prieskumu v správnom súdnictve. Zo súdneho prieskumu v správnom súdnictve pritom vylúčil aj rozhodnutia a opatrenia orgánov verejnej správy procesnej povahy za predpokladu, že nemôžu mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. 19. Podľa § 7 písm. e) SSP správne súdy nepreskúmavajú rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania...“ 20. Kasačný súd sa už vo svojej rozhodovacej činnosti venoval výkladu kompetenčnej výluky podľa § 7 písm. e) SSP, pričom uviedol - napr. rozhodnutie Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sžk/36/2021 zo dňa 30. marca 2022, sp. zn. 2Sžfk/34/2020 zo dňa 30. marca 2022: „Kasačný súd na základe vyššie uvedeného dospel k záveru, že pri aplikácii kompetenčnej výluky podľa § 7 písm. e) SSP vo vzťahu k procesným rozhodnutiam, si musí správny súd vždy s ohľadom na konkrétne okolnosti každého individuálneho prípadu zodpovedať (i) či žalobou napádané rozhodnutie alebo opatrenie má procesnú povahu, (ii) či má účastník konania možnosť namietnuť nezákonnosť tohto rozhodnutia alebo opatrenia so súdnym prieskumom meritórneho rozhodnutia a (iii) či takéto rozhodnutie alebo opatrenie napriek svojej procesnej povahe priamo, fakticky nezasahuje do hmotných subjektívnych práv účastníka konania, resp. meritórne neukončuje konanie.“

Až v prípade kladného zodpovedania otázky prípustnosti možnosti prieskumu v správnom súdnictve možno pristupovať k posudzovaniu (ne)zákonnosti napadnutých rozhodnutí.“ 22. Kasačný súd zastáva názor, že hoci sa vyššie uvedené podmienky týkajúce sa skúmania prípustnosti súdneho prieskumu vzťahujú na procesné rozhodnutia a opatrenia, je možné ich vztiahnuť aj na rozhodnutia a opatrenia predbežnej povahy. Tieto rovnako, z dôvodu svojej povahy, nezasahujú priamo do práv, predstavujú len podklad pre konečné rozhodnutia a spolu s nimi sú aj preskúmavané.

24. Podľa § 60 ods. 1 zákona o športe hlavný kontrolór športu vykonáva odbornú kontrolu v športových organizáciách, ktoré sú prijímateľmi prostriedkov zo štátneho rozpočtu alebo prijímateľmi sponzorského. Hlavný kontrolór športu vykonáva odbornú kontrolu prijímateľov prostriedkov z Fondu na podporu športu. Pri výkone svojej činnosti postupuje hlavný kontrolór športu podľa ustanovení osobitného predpisu.

27. Podľa § 14 ods. 2 písm. b) zákona o športe pri výkone kontrolnej činnosti je kontrolór oprávnený v nevyhnutnom rozsahu vyžadovať v ním určenej lehote b) splnenie opatrení na nápravu nedostatkov zistených kontrolou a odstránenie príčin ich vzniku.

Pri vykonávaní kontrolnej činnosti bez podnetu sa správa vyhotovuje, ak bol zistený závažný nedostatok. Správu o kontrolnej činnosti vykonanej na základe podnetu po jej prerokovaní s osobou, ktorej činnosť bola predmetom kontroly, kontrolór bezodkladne zašle orgánu alebo osobe, ktorá dala podnet na vykonanie odbornej kontroly. Správa o kontrolnej činnosti

29. Podľa § 61 ods. 3 zákona o športe ak hlavný kontrolór športu pri vykonávaní kontrolnej činnosti podľa odseku 1 zistí závažný nedostatok, podá bezodkladne podnet ministerstvu školstva alebo inému orgánu príslušnému na konanie vo veci alebo osobe, v pôsobnosti ktorej je odstránenie zisteného nedostatku, zabezpečením splnenia porušenej povinnosti, odstránením následku alebo vykonaním iného nápravného opatrenia.

32. Podľa § 31 ods. 10 zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy ak porušenie finančnej disciplíny, za ktoré sa ukladá odvod a penále podľa tohto zákona a ukladá sa alebo sa môže uložiť pokuta podľa tohto zákona, zistí pri výkone kontroly alebo auditu podľa osobitného predpisu orgán, ktorý nie je oprávnený na uloženie sankcie podľa tohto paragrafu a § 32 a protiprávny stav nie je odstránený podľa tohto zákona alebo osobitného zákona, je povinný oznámiť porušenie finančnej disciplíny orgánu vykonávajúcemu kontrolu, auditujúcemu orgánu alebo orgánu dozoru štátu podľa odseku 9.

14 ods. 2 písm. b) zákona o športe, ním uložené opatrenia nie sú verejnomocensky vynútiteľné, ich nesplnenie nezakladá ani zodpovednosť za správny delikt, či priestupok na úseku zákona o športe (a contrario § 95 a § 96 zákona o športe). Tieto nevynútiteľné opatrenia preto ani podľa názoru kasačného súdu nie sú spôsobilé zasiahnuť do subjektívnych práv sťažovateľa.

Hlavný kontrolór športu ex lege nie je oprávnený ukladať povinnosť odvodu, ale pri zistených pochybeniach v oblasti finančnej disciplíny je povinný sa obrátiť na príslušný orgán, v tomto prípade Úrad vládneho auditu Slovenskej republiky (§ 78 ods. 3 zákona o športe v spojení s § 31 ods. 9 a 10 zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy). Či skutočne došlo k porušeniu finančnej disciplíny a či a aký bude uložený odvod sa pritom rieši záväzne až v tomto nadväzujúcom konaní. Vyčíslenie finančného odvodu v Správe tak má len informačný charakter, nepredstavuje uloženie povinnosti/opatrenia, a preto nemôže (ani v potenciálnej rovine) zasahovať do subjektívnych práv sťažovateľa.

37. Podľa § 8a ods. 4 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlách verejnej správy dotáciu podľa odseku 1 možno poskytnúť žiadateľovi, ak má vysporiadané finančné vzťahy so štátnym rozpočtom. 38. Podľa § 8a ods. 5 písm. a) zákona o rozpočtových pravidlách žiadateľ preukazuje splnenie podmienok podľa odseku 4 čestným vyhlásením žiadateľa, že má vysporiadané finančné vzťahy so štátnym rozpočtom okrem finančných vzťahov voči daňovému úradu a colnému úradu, ak ide o splnenie podmienky podľa odseku 4 písm. a).

Predmetné ustanovenie pritom podlieha ústavnokonformnému výkladu a nemožno z neho vyvodzovať, že akákoľvek správa z kontrolnej činnosti bez ďalšieho zakladá „nevysporiadanie finančných vzťahov so štátnym rozpočtom.“ 40. V prípade rozhodnutia/opatrenia o neposkytnutí dotácie, či iného sankčného rozhodnutia s odkazom na § 8a ods. 4 písm. a) rozpočtových pravidlách verejnej správy z dôvodu existencie Správy, sa Správa stáva podkladom pre toto negatívne rozhodnutie/opatrenie a ako jeho podklad je aj preskúmateľná v správnom súdnictve, v závislosti od splnenia ďalších podmienok pre prístup k súdu. Rovnako kasačný súd poukazuje na to, že poskytnutie dotácií nie je nárokovateľné a aj z tohto hľadiska by príslušný súd musel posudzovať prípadný zásah do práv dotknutého subjektu. Ani táto argumentácia sťažovateľa preto nemohla zvrátiť vyššie uvedené závery správneho, či kasačného súdu v tejto veci.

v priebehu konania pred správnym súdom 41. K ďalšej časti sťažnostnej argumentácie týkajúcej sa nedoručenia vyjadrenia žalovaného 2) kasačný súd uvádza, že v riadnom konaní pred správnym súdom je naozaj vadou procesného postupu správneho súdu, pokiaľ si súd vyžiada vyjadrenie žalovaného a toto nedoručí žalobcovi na vedomie. Takýto postup správneho súdu nepochybne narušuje procesný princíp rovnosti účastníkov konania podľa § 5 ods. 9 SSP. Na druhej strane však kasačný súd dáva do pozornosti, že nie každé procesné pochybenie správneho súdu zakladá dôvod na zrušenie jeho konečného rozhodnutia. Vždy je potrebné skúmať intenzitu tohto pochybenia, teda či pochybenie bolo tak významné, že mohlo ovplyvniť výsledok konania, resp. je tak významné, že zasiahlo do práva dotknutého účastníka konania na spravodlivý proces (§ 440 ods. 1 písm. g) SSP). 42.

právomoci správny súd posudzuje len žalobcom vymedzený predmet konania a príslušné právne predpisy vymedzujúce v správnom práve jeho charakter (vlastnosti a účinky rozhodnutia/opatrenia). Vyššie uvedené úvahy vedú kasačný súd k názoru, že vyjadrenie žalovaného pri posudzovaní otázky právomoci správneho súdu nie je spôsobilé ovplyvniť závery správneho súdu, ktorý je oprávnený takýto záver urobiť aj bez vyjadrenia žalovaného.

44. S ohľadom na osobitný charakter posudzovaného konania a napadnutého uznesenia, ktorým bola ex offo riešená otázka právomoci správnych súdov podľa príslušných právnych predpisov (bod 42 tohto uznesenia), ako aj s ohľadom na ďalší procesný postup v predmetnej veci, v dôsledku ktorého sťažovateľ de facto neprišiel o možnosť vyjadriť sa k podstatnému obsahu tvrdení žalovaného 2), čo aj urobil (bod 43 tohto uznesenia), zastáva kasačný súd názor, že nedoručenie vyjadrenia žalovaného 2) sťažovateľovi v správnom súdnom konaní nepredstavuje takú vadu procesného postupu súdu, ktorá by mala vplyv na výsledok súdneho konania, resp. nadobudla takú intenzitu, že by zasiahla do práva sťažovateľa na spravodlivý

IV. Záver

45. Sumarizujúc vyššie uvedené skutočnosti dospel kasačný súd k záveru, že napadnuté

uznesenie

správneho súdu je dostatočne odôvodnené, vychádzajúce zo správneho právneho posúdenia veci a nezistil ani také vady procesného postupu správneho súdu, ktoré by nadobudli intenzitu majúcu vplyv na výsledok súdneho konania, resp. by zasahovali do práva sťažovateľa na spravodlivý proces. S ohľadom na tieto skutočnosti kasačnú sťažnosť sťažovateľa podľa § 461 SSP ako nedôvodnú zamietol.

46. O náhrade trov kasačného konania rozhodol kasačný súd tak, že ju žiadnemu z účastníkov nepriznal, keďže sťažovateľ nemal úspech v kasačnom konaní a u procesne úspešného žalovaného nezistil výnimočné dôvody, pre ktoré by mohol spravodlivo požadovať náhradu trov konania (§ 467 ods. 1 v spojení s § 167 ods. 1 a § 168 SSP). 47. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky pomerom hlasov 3:0 (§ 463 SSP v spojení s § 147 ods. 2 a § 139 ods. 4 SSP).

Poučenie:

Proti tomuto uzneseniu nie je prípustný opravný prostriedok.

V Bratislave dňa 29. marca 2023