10Sžk/23/2021

UZNESENIE

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky vo veci žalobcov: 1. I., nar. XX. S. XXXX, a 2. S., nar. XX. L. XXXX, obaja J., spoločne zastúpených: Mgr. Martin Štoffa, advokát, Stoličková 4, Banská Bystrica, proti žalovanej: Obec Poniky, Malá Stráňa 32, Poniky, zastúpenej advokátskou kanceláriou: URBÁNI & Partners s.r.o., IČO: 36646181, Skuteckého 17, Banská Bystrica, o uloženie povinnosti doručiť žalobcom rozhodnutie - stavebné povolenie zo 16. januára 2018 č. R2017/002034/PM, o kasačnej sťažnosti žalovanej proti uzneseniu Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 23 S 31/2020-109 z 2. februára 2021 takto

rozhodol:

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky zrušuje uznesenie Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 23 S 31/2020-109 z 2. februára 2021 a vec mu vracia na ďalšie konanie.

Odôvodnenie

I. Administratívne konanie a konanie pred správnym súdom

čísla. Spoločne vytvárajú tieto pozemky štvoruholník, mierne predĺžený po severo-južnej osi. Východná strana tohto štvoruholníka susedí s pozemkom parc. reg. R. č. XXXX/X, na ktorom je pozemná komunikácia. Na tejto strane je tiež osadený plot, ktorý je približne v polovici dĺžky tejto strany prerušený bránou, za ktorou je na pozemku parkovacie miesto. Na protiľahlej

parc. reg. R. č. XXXX/X (s pozemnou komunikáciou). Jeho severná strana čiastočne hraničila s parc. reg. Q. č. XXXX/X, ktorá bola vo vlastníctve G., a čiastočne s parc. reg. Q. č. XXXX/ XX, ktorá bola vo vlastníctve K.. Z východnej strany tento pozemok hraničil s pozemkom parc. reg. Q. č. XXXX/X, ktorého vlastníkom bol takisto G., a z južnej strany s pozemkami parc. reg. Q. č. XXXX a XXXX, ktorých vlastníčkou bola T.. 2.

nikto neodvolal, vyznačila na ňom, že nadobudlo právoplatnosť 1. marca 2018. 3. Žalobcovia 24. januára 2019 doručili žalovanej podnet, v ktorom vzniesli určité námietky proti povolenej stavbe a zdôraznili, že mali byť účastníkmi stavebného konania. Žalovaná im však odpovedala, že ich pozemok nesusedí so stavebným pozemkom stavebníkov, pretože ich delí pozemná komunikácia. Nato žalobcovia požiadali Okresný úrad Banská Bystrica, odbor výstavby a bytovej politiky, o preskúmanie stavebného povolenia mimo odvolacieho konania. Opätovne namietli, že mali byť účastníkmi stavebného konania, pretože výjazd zo stavebného pozemku na pozemnú komunikáciu sa nachádza presne oproti výjazdu z ich pozemku. Pozemná komunikácia je v tomto mieste najužšia, takže vozidlá vychádzajúce zo stavebného pozemku (napr. veľké fekálne vozidlá) budú obmedzovať nehnuteľnosť žalobcov. Odbor výstavby v prípise z 15. mája 2019 žalobcom oznámil, že nezistil dôvod na zrušenie stavebného povolenia. Susedným pozemkom sa podľa neho rozumie pozemok so spoločnou hranicou, pozemok žalobcov však so stavebným pozemkom takúto hranicu nemá.

4. Počas konania o návrhu na obnovu žalobcovi podali správnemu súdu správnu žalobu opomenutých účastníkov podľa § 179 SSP. Tvrdili, že mali byť účastníkmi stavebného konania, pretože stavbou boli dotknuté ich vlastnícke práva k pozemkom parc. č. XXXX/X,

5. Správny súd tu napadnutým uznesením č. k. 23 S 31/2020-119 žalobe vyhovel, výrokom I. uložil žalovanej, aby žalobcom doručila stavebné povolenie zo 16. januára 2018, a výrokom II. vyslovil, že sa týmto uznesením „zo zákona odkladajú účinky“ stavebného povolenia.

Vjazd a výjazd zo stavebného pozemku má byť oproti vjazdu a výjazdu na pozemok žalobcov, takže žalobcovia sa oprávnene cítia dotknutí, keďže vjazd a výjazd môže narušiť ich vlastnícke právo kolíznymi situáciami. Vzdialenosť medzi pozemkami v tejto súvislosti nie je rozhodujúca. Keďže existuje potenciálna možnosť, že stavba stavebníkov ovplyvní stavbu vo vlastníctve žalobcov, žalovaný mal konať so žalobcami ako s účastníkmi a doručiť im rozhodnutie.

II. Kasačná sťažnosť a vyjadrenia k nej

7. Včas podanou kasačnou sťažnosťou sa žalovaná domáha zrušenia napadnutého uznesenia a vrátenia veci na ďalšie konanie. Upozornila, že aj v stavebnom konaní platí časť vety za bodkočiarkou v § 14 ods. 1 Správneho poriadku, tú však treba vykladať v súvislosti s § 34 ods. 2, § 59 ods. 1 písm. d) a § 139 ods. 2 písm. d) zákona č. 50/1976 Zb. Tieto ustanovenia presne vymedzujú, aký zásah do práv je potrebný, aby osoba mohla byť účastníkom konania. Stavebný úrad sa nemôže zaoberať každým hypotetickým dotknutím vlastníckych alebo iných práv, pretože v takom prípade by pojem susedná stavba v § 139 ods. 2 písm. d) cit. zák. zahŕňal aj všetky stavby v určitej obci. Podľa judikatúry musí byť stavebným povolením dotknuté vlastnícke alebo iné právo suseda. Žalovaná túto otázku riadne posúdila s ohľadom na vzdialenosť medzi stavbou žalobcov a povoľovanou stavbou. Žalobcovia sa navyše počas celého konania o svoje účastníctvo nijako neprihlásili. 8. Žalobcovia navrhli zamietnuť kasačnú sťažnosť. Na úvod zdôraznili, že napadnuté

uznesenie

nerieši otázku zákonnosti samotného stavebného povolenia. Správny súd ním len napráva pochybenie, ktorého sa žalovaná dopustila v stavebnom konaní tým, že žalobcov nepovažovala za účastníkov. O ich účastníctve sa v stavebnom konaní nerozhodlo. Podľa § 139 ods. 2 písm. d) zákona č. 50/1976 Zb. je účastníkom konania aj vlastník vzdialenejšej stavby, ak môže byť priamo dotknuté jeho vlastnícke právo k stavbe. Žalovaná vedela, že žalobcovia sú vlastníkmi parcely č. XXXX/X, -.. Neprihliadla ani na to, že inžinierske siete k stavebnému pozemku idú po parc. č. XXXX/X, ktorá s pozemkom žalobcov priamo hraničí. Žalovaná sa totiž otázkou ich účastníctva vôbec nezaoberala a svoje stanovisko nijako neodôvodnila. Pritom v neskoršom konaní o napojenie stavby žalovaná so žalobcami riadne koná ako s účastníkmi. Keď ich žalovaná o prebiehajúcom stavebnom konaní neupovedomila, nemohli sa žalobcovia o svoje účastníctvo ani prihlásiť.

9. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP), na ktorý od 1. augusta 2021 prešiel výkon súdnictva z najvyššieho súdu (§ 101e ods. 2 zákona č. 757/ 2004 Z. z. o súdoch v znení neskorších predpisov), preskúmal napadnutý rozsudok v celom rozsahu (§ 453 ods. 1 SSP) a predchádzajúce konanie pred správnym súdom bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) v medziach uplatnených kasačných bodov (§ 453 ods. 2 SSP).

opak. Podľa citovaného § 140 zákona č. 50/1976 Zb. by sa tak toto ustanovenie malo v zásade vzťahovať aj na určenie okruhu účastníkov v konaniach podľa tohto zákona. Okruh účastníkov v územnom konaní a stavebnom konaní však výslovne upravuje citovaný zákon v § 34 a § 59. Preto judikatúra k týmto ustanoveniam už vyslovila, že keďže zákon č. 50/1976 Zb. výslovne pomenúva účastníkov každého konania osobitne a odlišne, jeho ustanovenie § 140 vylučuje aplikáciu správneho poriadku vo vzťahu k účastníkom konania (porov. rozsudok najvyššieho súdu sp. zn. 4 Sžk 23/2017 alebo jeho uznesenie sp. zn. 8 Sžk 15/2018).

Zmysel citovaného ustanovenia totiž nespočíva vo vlastnom vymedzení alebo rozšírení hmotnoprávnych podmienok, za ktorých je určitá osoba účastníkom konania, ale v založení domnienky existencie týchto hmotnoprávnych podmienok. Táto časť citovaného ustanovenia tak v podstate na správny orgán presúva dôkazné bremeno, že určitá osoba nie je účastníkom konania, a zároveň upravuje postavenie tejto osoby v danom konaní do okamihu, než sa správnemu orgánu takýto dôkaz podarí (vo forme riadne odôvodneného rozhodnutia, ktorým túto osobu ako účastníka vylúči). Podľa kasačného súdu žiadne ustanovenia zákona č. 50/ 1976 Zb. nenasvedčujú tomu, že by práve stavebné úrady nemalo zaťažovať takéto dôkazné bremeno, resp. že by práve v konaniach upravených týmto zákonom mal podmienky účastníctva dokazovať účastník sám. Aplikácii časti za bodkočiarkou § 14 ods. 1 Správneho poriadku tak ustanovenia § 34, ani § 59 zákona č. 50/1976 Zb. neprekážajú, v dôsledku čoho sa toto ustanovenie použije aj v týchto konaniach.

osoby. Preto sa domnienka, že určitá osoba je účastníkom podľa časti vety za bodkočiarkou § 14 ods. 1 Správneho poriadku, založí len vtedy, ak táto osoba najneskôr do vydania príslušného rozhodnutia v správnom konaní tvrdí, že môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutá.

Po skončení správneho konania už neexistuje konanie, v ktorom by osoba mohla byť účastníkom, a tak neexistuje ani fórum, v ktorom by určitá osoba mohla tvrdiť, že môže byť dotknutá v zmysle § 14 ods. 1 Správneho poriadku. 13.

Z formulácie citovaného ustanovenia vyplýva, že opomenutým účastníkom môže byť len ten, s kým orgán verejnej správy mal konať, teda už v čase prebiehajúceho administratívneho konania pred týmto orgánom boli splnené podmienky na to, aby s takouto osobou konal. To, s kým takýto orgán má konať, teda aké podmienky musia byť splnené, aby sa určitá osoba stala účastníkom administratívneho konania, určujú práve procesné predpisy, ktoré upravujú príslušné administratívneho konanie. Ak ide o administratívne konanie, na ktoré sa vzťahuje časť vety za bodkočiarkou § 14 ods. 1 Správneho poriadku, potom povinnosť správneho orgánu konať s určitou osobou ako s účastníkom vzniká v okamihu, keď táto osoba prednesie tvrdenie, že môže byť dotknutá v zmysle citovaného ustanovenia. A contrario tak z citovaného ustanovenia možno vyvodiť vyplýva, že ak určitá osoba počas správneho konania nepredniesla tvrdenia, že môže byť dotknutá, neboli naplnené podmienky zákonnej domnienky podľa časti vety za bodkočiarkou § 14 ods. 1 Správneho poriadku a správny orgán tak nemusel a nemal s takouto osobou konať podľa citovaného ustanovenia. Opačný výklad by neprimerane rozšíril

14. Z uvedeného výkladu vyplýva, že ak bolo tvrdenie žalobcu, že rozhodnutím správneho orgánu mohol byť priamo dotknutý vo svojich právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach, prednesené až v žalobe podľa § 179 SSP, nemôže byť s týmto tvrdením automaticky spojený vznik účastníctva v už ukončenom správnom konaní podľa časti vety za bodkočiarkou § 14 ods. 1 Správneho poriadku. Táto časť § 14 ods. 1 Správneho poriadku tak môže byť pri vymedzení pojmu opomenutého účastníka podstatná, len pokiaľ žalobca namieta, že tvrdenie v zmysle citovaného ustanovenia predniesol už počas prebiehajúceho správneho konania, no správny orgán naň neprihliadol a nepovažoval ho za účastníka.

15. V tu prerokúvanej veci z obsahu administratívneho spisu vyplýva, že od začatia stavebného konania (podaním žiadosti 25. októbra 2017, porov. § 18 ods. 2 Správneho poriadku) až do vydania stavebného povolenia 16. januára 2018 žalobcovia v prebiehajúcom stavebnom konaní spojenom s územným konaním o umiestnení stavby neurobili žiadne podanie ani prejav do zápisnice, ktorého obsahom by bolo tvrdenie podľa § 14 ods. 1

účastníkov. 16. Žalobcovia však svoje postavenie účastníkov odvodzovali aj z ustanovení § 34 a § 59 zákona č. 50/1976 Zb. Podľa § 34 ods. 2 cit. zák. sú účastníkmi územného konania o umiestnení stavby - popri osobách uvedených v odseku 1 citovaného paragrafu - aj právnické osoby a fyzické osoby, ktorých vlastnícke alebo iné práva k pozemkom alebo stavbám, ako aj k susedným pozemkom a stavbám vrátane bytov môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté.

Hoci to citované ustanovenie neustanovuje celkom jasne, pod pojmom „pozemok“ sa v prvom prípade rozumie pozemok, ktorého sa má týkať územné rozhodnutie alebo stavebné povolenie. Stavbou na ňom sa potom rozumie stavba, ktorá už stojí na takomto pozemku, najmä ak sa na pozemku má umiestniť vedľa existujúcej stavby nová stavba alebo ide o prístavbu či nadstavbu existujúcej stavby. Žalobcovia ani netvrdili, že by mali vlastnícke alebo iné právo k pozemku parc. reg.

má spoločnú hranicu s pozemkom žalobcov, nie je sporné a je dokázané aj obsahom administratívneho spisu. Pre posúdenie pojmu „susedný pozemok“ na účely § 139 ods. 2 písm. c) zákona č. 50/1976 Zb. je však podstatné, že jeho hranica musí byť spoločná s pozemkom, ktorý je predmetom správneho konania. Pozemok, ktorý je predmetom správneho konania, je vymedzený obsahom príslušnej žiadosti (návrhu) stavebníka a následne samotným stavebným povolením.

19. Okrem toho však žalobcovia počas konania, ale aj vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti opakovali, že ich stavba na parc. č. XXXX/X, -. sa musí považovať za susediacu stavbu v zmysle § 139 ods. 2 písm. d) zákona č. 50/1976 Zb.

Podľa nich je totiž osoba, ktorá má vlastnícke alebo iné právo k takej stavbe, účastníkom konania, len ak toto jej právo môže byť územným rozhodnutím, resp. stavebným povolením priamo dotknuté. Podľa judikatúry vo všeobecnosti platí, že na tento účel sa musí skúmať, či umiestnením alebo uskutočnením stavby podľa podmienok príslušného rozhodnutia existuje možnosť ovplyvnenia takého práva; netreba skúmať reálny faktický zásah do týchto práv (porov. uznesenie najvyššieho súdu sp. zn. 8 Sžp 20/2012, judikát R 105/2013). Na druhej strane však spojenie „priamo dotknuté“ vyjadruje hrozbu značnej a bezprostrednej intenzity porušenia (porov. v tomto smere uznesenie najvyššieho súdu sp. zn. 3 Sžp 1/2010). S ohľadom na znenie § 139 ods. 2 písm. d) zákona č. 50/1976 Zb., podľa ktorého musí byť užívanie dotknuté navrhovanou stavbou, judikatúra takisto vyslovila, že existencia možného ovplyvnenia vlastníckeho alebo iného práva k pozemkom a stavbám (vrátane susedných) je spätá výlučne so stavbou povolenou (povoľovanou) stavebným povolením a nie napr. so samotnou výstavbou tejto stavby (porov. rozsudok sp. zn. 8 Sžo 49/2016).

Dotknutie vlastníckeho práva vlastníka susednej stavby tak môže spočívať najmä v jej ohrození úpravami vlastnej stavby alebo na vlastnom pozemku, v nadmernom obťažovaní hlukom, prachom, popolčekom, plynmi, parami, pachmi, pevnými a tekutými odpadmi, dymom, svetlom, tienením a vibráciami.

vlastníckom práve. Žalobcovia však okrem samotnej „bezprostrednej blízkosti“ ich stavby (v skutočnosti oddelenej pozemnou komunikáciou) neopísali žiaden konkrétny spôsob, akým by povoľovaná stavba mohla obmedzovať ich vlastnícke právo a ktorý by sa svojou povahou aspoň blížil k niektorému zo spôsobov obmedzovania podľa § 127 OZ.

Ako už bolo uvedené, v prerokúvanej veci žalobcovia v žalobe žiadne konkrétne tvrdenie neuviedli. Nie je teda zrejmé, na základe čoho správny súd ustálil, že je splnená podmienka dotknutia vlastníckeho práva žalobcov v zmysle § 34 ods. 2 a § 59 ods. 1 písm. b) v spojení s § 139 ods. 2 písm. d) zákona č. 50/1976 Zb. Preto žalovaná v kasačnej sťažnosti trefne namietla, že nie je jej úlohou, ale konzekventne ani úlohou správneho súdu vyhľadávať akékoľvek hypotetické dôvody, ktoré by žalobcom zakladali postavenie účastníkov. 23. Niektoré takéto dôvody možno vyvodiť z podaní žalobcov v administratívnom spise a z ich vyjadrení v konaní pred správnym súdom. Tak žalobcovia predovšetkým tvrdili, že zásah do ich vlastníckeho práva spočíva v tom, že vjazd na pozemok stavebníkov bude zriadený presne oproti miestu, kde majú žalobcovi vjazd na svoj pozemok. Podľa kasačného súdu však existencia takéhoto vjazdu nemá priamy súvis s navrhovanou stavbou. Vjazd na danom mieste totiž nie je nevyhnutným dôsledkom stavby, ale dôsledkom existencie samotného pozemku, na ktorý sa musí v určitom mieste z cesty vchádzať a naopak, na cestu vychádzať. Takisto nie je zrejmé, ako sa samotná existencia vjazdu môže dotýkať vlastníckeho práva žalobcov k stavbám na ich pozemku. Žalobcovia ani netvrdia, že by stavebníci zabrali svojou stavbou časť ich pozemku, že by ho zatienili, osvetlili, bránili prístupu vzduchu alebo naň nechali vnikať imisie. Námietky žalobcov týkajúce sa ťažkosti s vjazdom a výjazdom rovnako nemajú jasný súvis so stavbou stavebníkov. Žalobcovia netvrdili, že by povoľovaná stavba zabrala časť pozemnej komunikácie alebo inak zhoršila jej priestorové pomery. Ťažkosti s vybočením pri vjazde a výjazde sú tak dôsledkom už daných vlastností (relatívne stiesnených pomerov) samotnej pozemnej komunikácie, ale nie povoľovanej stavby. Okrem toho tieto ťažkosti vznikajú vždy, keď sa vchádza na pozemok alebo vychádza z neho, bez ohľadu na povolenú stavbu. Ako uviedla žalovaná, vzdialenosť stavby žalobcov od hranice pozemku, na ktorom má byť stavba, je 12 m, čo rozumne vylučuje riziko, že by pri vjazde a výjazde mohla byť táto stavba poškodená. Ohrozenie poškodením v dôsledku napr. nezvládnutej jazdy pri výjazde alebo vjazde stavebníkov je pritom spojené so samotnou skutočnosťou, že povedľa pozemku žalobcov vedie pozemná komunikácia s určitými parametrami (šírkou), nie s tým, že na pozemku stavebníkov sa postaví nová stavba. Z rovnakého dôvodu nemôže byť vlastnícke právo k stavbe žalobcov dotknuté tým, že táto pozemná komunikácia je jediným prístupom k pozemku stavebníkov. Podľa § 6 ods. 1 zákona č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon) v znení neskorších predpisov je totiž pozemná komunikácia určená na to, aby ju užíval každý obvyklým spôsobom na účel, na ktorý sú určené, teda na jazdenie po nej z jedného miesta do druhého. Užívateľ (a to vrátane žalobcov) sa musí prispôsobiť stavebnému stavu a dopravno-technickému stavu dotknutej komunikácie; nesmie ju poškodzovať alebo znečisťovať. Len samotná okolnosť, že vlastník pozemku ležiaceho pri pozemnej komunikácii ju používa na to, aby sa prepravil k svojmu pozemku, nemôže odôvodňovať, aby účastníkmi územného alebo stavebného konania týkajúceho sa tohto pozemku boli vlastníci všetkých nehnuteľností, ktoré ležia pozdĺž nej.