19SVs/2/2022

UZNESENIE

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobkyne: SP-STAV BJ, s.r.o., IČO: 46653686, Magurská 37, Banská Bystrica, zastúpenej: JUDr. Ladislav Mikloš, advokát, Tyršovo nábrežie 1679/7, Košice-Staré Mesto, proti žalovanému: Inšpektorát práce Žilina, Hlavná 2, Žilina, o preskúmanie protokolu z 25. apríla 2018, č. IZA-40-51-2.2/P-A22, 24, 25-18, v konaní o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Žiline č. k. 30 S 53/2018-56 z 21. januára 2020, vo veľkom senáte takto

rozhodol:

Opatrenie inšpektora práce obsiahnuté v protokole z inšpekcie práce, ktorým sa kontrolovanému subjektu podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona č. 125/2006 Z. z. o inšpekcii práce v znení účinnom do 20. júla 2020 ukladá „odstrániť zistené nedostatky“, nie je spôsobilé zasiahnuť do práv, povinností alebo oprávnených záujmov a tým menej do subjektívneho práva kontrolovaného, a preto je jeho prieskum v správnom súdnictve vylúčený na základe § 7 ods. 1 písm. e) Správneho súdneho poriadku. Správny súd však musí v medziach žalobných bodov skúmať, či osobitosti konkrétnej veci neopodstatňujú záver, že aj takéto opatrenie ukladá kontrolovanému konkrétne povinnosti, ktoré takýto zásah predstavujú. Vec sa postupuje senátu 7 S Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky.

Odôvodnenie

I. Postup žalovaného a konanie pred správnym súdom

V rámci inšpekcie inšpektori vyzvali žalobkyňu, aby predložila vnútorné predpisy a pracovnoprávnu dokumentáciu, ktorá sa vzťahuje na vykonávané práce. Inšpekcia práce tak pokračovala ešte 7. marca a 18. a 25. apríla 2018.

aby do 30 dní odstránila zistené nedostatky, a podľa § 14 ods. 2 cit. zák. jej uložil, aby prijala opatrenia na odstránenia zistených nedostatkov. Inšpektori 25. apríla 2018 prerokovali protokol s konateľom žalobkyne, ten však nevzniesol žiadne výhrady proti jeho obsahu a zaviazal sa odstrániť vytknuté nedostatky. Následným dodatkom z 22. novembra 2018 (po podaní správnej žaloby) žalovaný z protokolu vypustil zistenie uvedené v bode 4, pretože sa dodatočne ukázalo nesprávne, čo konateľ žalobkyne vo vyjadrení vzal na vedomie. 3. Žalobkyňa sa správnou žalobou domáhala preskúmania tohto protokolu.

Opis kontrolných zistení tak žalobkyňa považovala za nejasný a nepreskúmateľný, takže nie je zrejmé, aké nedostatky má odstrániť. Uložené opatrenia sú podľa žalobkyne sankciou, avšak sú neurčité, keďže nie je zrejmé, ako sa majú zistené nedostatky odstrániť. Preto sú tieto opatrenia aj nepreskúmateľné. Žalovaný sa vo vyjadrení podrobne vyjadril k jednotlivým kontrolným zisteniam a zopakoval, prečo ich považoval za porušenie predpisov na zabezpečenie bezpečnosti a ochrany zdravia pri práci.

opatrenia. Vo zvyšnej časti tak správny súd nemal právomoc preskúmať protokol, a tým ani jednotlivé námietky žalobkyne, ktoré sa viazali práve k jednotlivým zisteniam v protokole. Pokiaľ ide o vyjadrenie žalobkyne (jej konateľa), ten s obsahom protokolu súhlasil, žalovaný všetky zistenia riadne zadokumentoval a ich opis je zrozumiteľný.

II. Kasačná sťažnosť a vyjadrenie k nej

5. Včas podanou kasačnou sťažnosťou sa žalobkyňa domáha zrušenia tohto rozsudku a vrátenia veci na ďalšie konanie. Na úvod namietla rozpor v dôvodoch rozsudku, keď správny súd najskôr konštatuje, že nemá právomoc skúmať protokol, potom však preskúmava jednotlivé zistenia a vyslovuje, že sú zrozumiteľné. Ak takýto názor vyslovil, potom povinnosťou správneho súdu bolo vyrovnať sa s námietkami žalobkyne proti obsahu protokolu. Žalobkyňa totiž naďalej nevie, aké opatrenia má prijať na odstránenie zistených nedostatkov.

Rozsudok

považovala aj za nesúladný s čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. Namietla tiež, že rozsudok správneho súdu je neodôvodnený a že predstavuje odklon od ustálenej súdnej praxe, ktorá sa týka preskúmania protokolu. 6. Žalovaný navrhol kasačnú sťažnosť zamietnuť a zotrval na svojich doterajších vyjadreniach. Zopakoval, že podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona č. 125/2006 Z. z. inšpektor nebol oprávnený určiť žalobkyni spôsob, ako má odstrániť vytknuté nedostatky, čo potvrdzuje aj judikatúra. V dôsledku toho je opatrenie, ktorým sa jej všeobecne uložilo odstrániť vytknuté nedostatky, dostatočne jasné a zákonné.

III. Postúpenie veci veľkému senátu

8. V rozsudku sp. zn. 8 Sžk 6/2016 najvyšší súd vyslovil, že protokol (o vyšetrení príčin vzniku pracovného úrazu) je preskúmateľný len v rozsahu, v akom obsahuje autoritatívne a vynútiteľné uloženie povinností kontrolovanému subjektu (opatrenia podľa § 12 ods. 2 zákona č. 125/2006 Z. z.); správny súd nemôže preskúmavať celú škálu príčin pracovného úrazu uvedenú v protokole. V rozsudku sp. zn. 2 Sžk 3/2016 (uverejnenom v časopise Zo súdnej praxe pod č. 39/2021) najvyšší súd tento názor zopakoval, dodal však, že oprávnenia inšpektora majú preventívny, nie sankčný charakter. Vyvodzovanie zodpovednosti patrí inšpektorátu práce podľa § 19 zákona č. 125/2006 Z. z., ktorý pri tom nie je viazaný zisteniami v protokole. V ďalšom rozsudku sp. zn. 3 Sžk 22/2017 najvyšší súd vyšiel z rovnakých východísk, avšak za rozhodujúci dôvod, prečo správne súdy musia preskúmavať opatrenia uložené podľa § 12 ods. 2 cit. zák., považoval práve možnosť uloženia sankcie v prípade ich nesplnenia (cit. § 19 ods. 2 cit. zák.). Preto považoval za „nesporné, že predmetný protokol a jeho závery do

. . nepredstavuje spôsobilý predmet súdneho prieskumu v rámci správneho súdnictva, pokiaľ neukladá kontrolovanému konkrétnu sankciu“. 9. Judikatúra tunajšieho súdu za obdobie od začiatku jeho činnosti (1. augusta 2021, porov. už cit. § 101e ods. 2 zákona č. 757/2004 Z. z.) takisto nie je celkom jednoznačná.

2022. V jeho odôvodnení zdôraznil, že preskúmateľnými v správnom súdnictve je aj všeobecne formulované opatrenie podľa cit. § 12 ods. 2 písm. b). Podľa názoru senátu 6 S totiž zákon č. 125/2006 Z. z. neukladá inšpektorovi práce uviesť konkrétne opatrenia, teda inšpektor práce nie je povinný za kontrolovaný subjekt vyriešiť spôsob, ako má zistené nedostatky odstrániť. Naproti tomu senát 4 S vo svojom rozsudku sp. zn. 1 Sžk 11/2021 z 8. júna 2022 s odkazom na judikát R 53/2018 vyslovil, že súdny prieskum protokolu inšpekcie práce je prípustný, len ak v ňom boli kontrolovanému subjektu uložené konkrétne povinnosti (nie len abstraktné s odkazom na zistené nedostatky). Ak protokol takéto konkrétne uložené povinnosti neobsahuje, potom ho možno považovať za opatrenie podľa § 3 ods. 1 písm. c) SSP predbežnej povahy, ktoré však nemôže mať za následok ujmu na subjektívnych právach. Zároveň senát 4 S skonštatoval, že žalobu o preskúmanie protokolu, ktorý takéto konkrétne povinnosti neukladá, mal správny súd odmietnuť podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP, nie ju vecne zamietnuť.

Keďže uvedené právne otázky boli v doterajšej judikatúre riešené nejednotne, predstavovalo by priklonenie sa ku ktorémukoľvek z týchto riešení odklon od právneho názoru vyjadreného v rozhodnutí kasačného súdu. Preto senát kasačného súdu považoval za splnené podmienky podľa citovaného § 22 ods. 1 písm. a) SSP, aby bola táto vec postúpená veľkému senátu.

11. Po zistení, že sú splnené predpoklady postúpenia veci v zmysle § 22 ods. 1 písm. a) SSP, kasačný súd vo veľkom senáte preskúmal napadnutý rozsudok v celom rozsahu (§ 453 ods. 1 SSP), ako aj predchádzajúce konanie pred správnym súdom bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) v medziach uplatnených sťažnostných bodov (§ 453 ods. 2 SSP).

Vykonávanie inšpekcie práce zabezpečuje podľa § 7 ods. 3 zákona č. 125/2006 Z. z. inšpektorát práce ako orgán štátnej správy v oblasti inšpekcie práce, a to prostredníctvom inšpektorov práce (§ 7 ods. 11 cit. zák.). Ustanovenie § 12 ods. 1 cit. zák. vymedzuje oprávnenia inšpektora práce pri samotnom výkone inšpekcie a ustanovenie § 12 ods. 2 upravuje jeho oprávnenia v nadväznosti na výsledky inšpekcie práce.

vyšetrovania alebo zadokumentovať stav pracoviska alebo jeho časti, h) nariadiť vykonanie meraní, kontrol, skúšok a iných úkonov potrebných na výkon inšpekcie práce, i) nariadiť zverejnenie informácií podľa osobitných predpisov na mieste u zamestnávateľa obvyklom a voľne prístupnom, j) podať návrh na začatie konania o odňatí určitých oprávnení, uložení určitých zákazov a uložení pokuty. Podľa § 12 ods. 4 môže opatrenia podľa písmena c) a g) oznámiť ústne; podľa § 12 ods. 3 cit. zák. môže na vykonanie uvedených opatrení určiť primeranú lehotu.

Opatrenia uvedené v § 12 ods. 2 písm. d) až f) zákona č. 125/2006 Z. z. môže inšpektorát práce uložiť len samostatným rozhodnutím vydaným v správnom konaní podľa zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok; porov. § 21 ods. 3 zákona č. 125/2006 Z. z.).

14. Pri posudzovaní, či protokol z inšpekcie práce, prípadne niektorá jeho časť je spôsobilým predmetom prieskumu v správnom súdnictve, treba vychádzať predovšetkým z pozitívneho a negatívneho vymedzenia predmetu tohto prieskumu. Podľa § 2 ods. 2 SSP sa každý, kto tvrdí, že jeho práva alebo právom chránené záujmy boli porušené alebo priamo dotknuté rozhodnutím orgánu verejnej správy, opatrením orgánu verejnej správy, nečinnosťou orgánu verejnej správy alebo iným zásahom orgánu verejnej správy, môže za podmienok ustanovených týmto zákonom domáhať ochrany na správnom súde. V prerokúvanej veci, ani v doterajšej praxi, na ktorú odkázal aj senát kasačného súdu v postupujúcom uznesení, nebolo sporné, že o obsahu protokolu z inšpekcie práce možno uvažovať len ako o opatrení orgánu verejnej správy.

Nie je sporné, že žalovaný je podľa § 3 a § 7 ods. 1 zákona č. 125/2006 Z. z. orgánom štátnej správy, teda orgánom verejnej správy v zmysle § 4 písm. a) SSP. Takisto nie je sporné, že opatrenia ukladané v protokole z inšpekcie práce ukladá žalovaný v rámci výkonu verejnej správy na úseku inšpekcie práce podľa citovaného zákona. Citované ustanovenie § 3 ods. 1 písm. c) SSP však výslovne vyžaduje, že opatrenie musí (byť spôsobilé) dotýkať sa práv, právom chránených záujmov a povinností priamo.

práva. Problematické je vymedzenie pojmu „právom chránené záujmy“, keďže pojmovo musí ísť o niečo iné než právo alebo povinnosť. Podľa obvyklej definície nejde o akýkoľvek záujem, ale len o záujem, ktorému právne predpisy výslovne poskytujú ochranu.

16. Opatrenia na nápravu zistených nedostatkov, ktoré môže uložiť inšpektor práce na základe výsledkov inšpekcie práce podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona č. 125/2006 Z. z., sú súčasťou protokolu z inšpekcie práce. Neukladajú sa však vo forme rozhodnutia, na ktoré by sa vzťahoval procesný postup podľa Správneho poriadku a ktoré by nadobúdalo právoplatnosť alebo vykonateľnosť. Inšpektor práce nemá na presadenie týchto opatrení žiadne prostriedky bezprostredného donútenia (výkon rozhodnutia, exekúciu). V protokole inšpektor podľa § 14 ods. 1 cit. zák. uvedie zistené porušenia predpisov a záväzkov vyplývajúcich z kolektívnych zmlúv a opatrením podľa cit. § 12 ods. 2 písm. b) zaviaže kontrolovaného, aby ich odstránil v prípadne určenej lehote. Pokiaľ z protokolu nevyplývajú žiadne konkrétne povinnosti, ktoré má kontrolovaný subjekt splniť, potom je obsahom všeobecne formulovaných opatrení len upozornenie dodržiavať pri činnosti tie právne predpisy a záväzky, ktoré kontrolovanému subjektu už beztak vyplývajú z právnych predpisov, prípadne kolektívnych zmlúv.

17. Z uvedených dôvodov sa veľký senát v zásade stotožňuje s právnym názorom, ktorý bol vyslovený v rozsudku tunajšieho súdu sp. zn. 11 Sžk 11/2021, ale aj v predkladajúcom uznesení senátu kasačného súdu. Opatrenie podľa § 12 ods. 2 písm. b) zákona č. 125/2006 Z. z. uvedené v protokole z inšpekcie práce, ktorým sa kontrolovanému subjektu iba formálne ukladá „odstrániť zistené nedostatky“, bez toho, že by sa tým menilo jeho právne postavenie, nie je spôsobilé zasiahnuť do práv, povinností alebo oprávnených záujmov a tým menej do subjektívneho práva kontrolovaného. Takéto všeobecné opatrenie totiž neodoberá kontrolovanému žiadne právo, nezužuje jeho rozsah ani spôsob jeho výkonu. Podľa § 7 písm. e) SSP potom platí, že správne súdy nepreskúmavajú okrem iného rozhodnutia a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. Úlohou správneho súdu pri skúmaní podmienok konania uvedených v § 98 ods. 1 písm. g) SSP je posúdiť, či je napadnutý

18. Z ustanovenia § 7 písm. e) SSP však podľa veľkého senátu zároveň vyplýva, že a priori nie je možné vylúčiť, že prieskum opatrení uložených v protokole bude za určitých okolností prípustný. Formulácia citovaného ustanovenia „nemohli mať za následok“ (a nie „nemali za následok“) totiž napovedá, že len opatrenia predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ktoré sú celkom jasne nespôsobilé zasiahnuť do akéhokoľvek subjektívneho práva, sú vylúčené zo súdneho prieskumu podľa § 7 písm. e) SSP. Naopak, ak takéto rozhodnutie alebo opatrenie je svojím obsahom, teda tým, čo ukladá alebo zakazuje, objektívne spôsobilé do takého práva (prípadne povinnosti alebo právneho záujmu) zasiahnuť, potom jeho preskúmanie správnymi súdmi nemôže byť objektívne vylúčené podľa § 7 písm. e) SSP. Pokiaľ ide o opatrenia uložené v protokole z inšpekcie práce, môže ísť tiež o opatrenie formálne odkazujúce na § 12 ods. 2 písm. b) zákona č. 125/2006 Z. z., no ktoré svojím obsahom zodpovedá niektorému z opatrení podľa § 12 ods. 2 písm. c) až j) cit. zák. Okrem toho konkrétna skutková situácia u

Vyhodnotenie, či na podklade žalobných bodov ide o takýto osobitný prípad, je v každom jednotlivom prípade vecou správneho súdu, ktorý skúma procesné podmienky (§ 97 SSP) a medzi nimi aj prípustnosť predmetu prieskumu v zmysle § 7 písm. e) v spojení s § 98 ods. 1 písm. g) SSP.