1Asan/19/2020

1. Inšpektorát práce Nitra ako prvostupňový správny orgán (ďalej aj ako „prvostupňový správny orgán“) vykonal v dňoch 27. apríla 2017 a 24. augusta 2017 u žalobcu inšpekciu práce zameranú na kontrolu dodržiavania zákazu nelegálneho zamestnávania a zákazu prijatia práce alebo služby podľa zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní (ďalej len „zákon o nelegálnom zamestnávaní“). O výsledku inšpekcie Inšpektorát práce spísal protokol č. INA-47-6-1.2/P-A24,28-17 z 24. augusta 2017, ktorého obsah bol prerokovaný so žalobcom a po vyjadrení žalobcu k nemu Inšpektorát práce Nitra vypracoval dodatok č. 1 s č: INA-47-6-2.4/D-A24, 28-17 z 18. októbra 2017.

3. Inšpektorát práce Nitra podľa § 7 ods. 3 písm. i) zákona č. 125/2006 Z. z. o inšpekcii práce (ďalej len „zákon o inšpekcii práce“) a § 46 správneho poriadku rozhodol vo veci rozhodnutím č. 276/18/práv., IPNR/KHIP/ROZ/2017/2742 zo 06.08.2018 (ďalej ako „prvostupňové rozhodnutie“), ktorým žalobcovi podľa § 7b ods. 8 zákona o nelegálnom zamestnávaní uložil pokutu vo výške 10.000,- eur (desaťtisíc eur) za porušenie zákazu vyplývajúceho z § 7b ods. 5 písm. b) zákona o nelegálnom zamestnávaní (zákaz prijať prácu) tým, že zamestnávateľ - dňa 27.04.2017 v čase výkonu inšpekcie práce prijal vnútroštátnu dodávku prác od právnickej osoby Picasso, s.r.o, - Personálna agentúra MAX, Štefánikova 21/111, 917 01 Trnava, prostredníctvom v rozhodnutí uvedených konkrétnych 20 fyzických osôb (označených identifikačnými údajmi v rozsahu meno, priezvisko, dátum narodenia, trvalý pobyt, údaje o

ako zamestnávateľa. Pokuta je splatná v lehote 15 dní odo dňa nadobudnutia právoplatnosti rozhodnutia. 4. Proti rozhodnutiu prvostupňového správneho orgánu podal žalobca odvolanie, o ktorom rozhodol Národný inšpektorát práce (ďalej len „žalovaný“) rozhodnutím č.:

36543772 a medzi spoločnosťou Picasso, s.r.o. - Personálna agentúra MAX a Tavoleto s.r.o. zo dňa 30.12.2016 prostredníctvom - v rozhodnutí uvedených konkrétnych fyzických osôb (označených identifikačnými údajmi v rozsahu meno, priezvisko, štátne občianstvo, dátum uzatvorenia dohody o provedení práce) a dňoch, ktoré Tavoleto s.r.o. nelegálne zamestnával v rozpore s § 3 ods. 2 v nadväznosti na § 2 ods. 3 zákona o nelegálnom zamestnávaní, ktorí sa zdržiavali na území Slovenskej republiky v rozpore s § 82 zákona č. 404/2011 Z. z. o pobyte cudzincov a - v rozhodnutí uvedených konkrétnych fyzických osôb (označených identifikačnými údajmi v rozsahu meno, priezvisko, pri cudzích štátnych príslušníkoch štátne občianstvo, dátum uzatvorenia dohody o provedení práce) a dňoch, ktoré Tavoleto s.r.o. nelegálne zamestnával v rozpore s § 3 ods. 2 v nadväznosti na § 2 ods. 2 písm. b) zákona o nelegálnom zamestnávaní, nesplnením prihlasovacích povinností voči Sociálnej poisťovni podľa § 231 ods. 1 písm. b) bod 1. zákona o sociálnom poistení najneskôr pred začatím výkonu práce týchto fyzických osôb,

Krajský súd v Nitre (ďalej aj „krajský súd“ alebo „správny súd“) rozsudkom č. k. 26S/6/2019-133 zo dňa 12. decembra 2019 rozhodol tak, že zrušil rozhodnutie žalovaného č. PO/BEZ/2018/5623, O-518/2018 zo dňa 19. novembra 2018 v spojení s rozhodnutím prvostupňového správneho orgánu č. 276/18/práv. IPNR_KHIP/ROZ/2017/2742 zo dňa 06. augusta 2018 a vec mu vrátil na ďalšie konanie. Žalovaného zaviazal zaplatiť náhradu trov konania v rozsahu 100 %.

7. Správny súd aj v prejednávanej veci dospel k záveru, že správnou žalobou napadnuté rozhodnutie žalovaného vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci (§ 191 ods. 1 písm. c/ SSP), keďže žalovaný neprípustným extenzívnym spôsobom vyložil znaky skutkovej podstaty správneho deliktu podľa § 7b ods. 7 v spojení s ods. 5 zákona o nelegálnom zamestnávaní a takto ich aplikoval v preskúmavanom administratívnom konaní, čo viedlo k tomu, že žalobcovi uložil pokutu za správny delikt, ktorý nespáchal (keďže neboli jeho konaním naplnené všetky jeho zákonné znaky). Súčasne v administratívnom konaní došlo aj k podstatnému porušeniu ustanovení o konaní pred žalovaným, ktoré mohlo mať a v danej veci aj malo za následok vydanie nezákonného rozhodnutia (§ 191 ods. 1 písm. g/ SSP), a to tým, že správne konanie o uložení pokuty pre správny delikt začal prvostupňový správny orgán bez toho, aby existovalo dôvodné podozrenie zo spáchania predmetného správneho deliktu (uvedeného aj v oznámení o začatí správneho konania vo veci uloženia pokuty), ktoré

správnom trestaní. 8. Správny súd z týchto dôvodov preto žalobou napadnuté rozhodnutie žalovaného podľa § 191 ods. 1 písm. c) a písm. g) SSP zrušil a keďže rovnakými vadami trpí aj jemu predchádzajúce prvostupňové rozhodnutie, na návrh žalobcu zrušil podľa § 191 ods. 3 SSP aj toto a vec podľa § 191 ods. 4 SSP vrátil žalovanému na ďalšie konanie.

10. Kasačný sťažovateľ nesúhlasil so záverom správneho súdu o neexistencii zmluvných vzťahov uvádzajúc, že práca 42 identifikovaných zamestnancov bola poskytovaná priamo žalobcovi na základe existujúcich zmluvných vzťahov medzi žalobcom a spoločnosťou Tavoleto s.r.o. Zmluvné vzťahy boli založené na základe Rámcovej zmluvy o poskytovaní služieb zo dňa 01. marca 2015 medzi žalobcom a Picasso, s.r.o, - Personálna agentúra MAX (ďalej aj ako „Rámcová zmluva“) a medzi Picasso, s.r.o. a Tavoleto s.r.o. zo dňa 30. decembra

Sťažovateľ mal zo zistených skutočností za jednoznačné, že vzhľadom na uzatvorené zmluvné vzťahy, práve spoločnosť Tavoleto s.r.o. poskytovala svojich zamestnancov priamo žalobcovi. 11. Sťažovateľ ďalej uviedol, že žalobca prijal priamo na svojom pracovisku prácu dotknutých osôb, preukázateľne plnili pracovné úlohy žalobcu, činnosť sa vykonávala v priestoroch žalobcu, pracovnými prostriedkami žalobcu a na jeho zariadeniach.

12. V kasačnej sťažnosti dal sťažovateľ do pozornosti dôvodovú správu k zákonu č. 351/ 2015 Z. z., ktorým sa do zákona o nelegálnom zamestnávaní doplnil predmetný správny delikt, v zmysle ktorej účelom návrhu na doplnenie zákona bolo pri obchodnoprávnych vzťahoch zabezpečiť účinnejší boj s nelegálnou prácou a nelegálnym zamestnávaním.

sociálneho poistenia. Z uvedeného je jednoznačný úmysel zákonodarcu, aby odberateľ práce alebo služby bol spoluzodpovedný za dodržiavanie zákazu nelegálneho zamestnávania, pričom ide o absolútnu objektívnu zodpovednosť, z ktorej sa odberateľ nemôže vyviniť. Úmysel a vôľa zákonodarcu je týmto jednoznačne daná a preto pri akceptovaní vôle zákonodarcu nemožno prijať konštatovanie krajského súdu, že v danom prípade došlo k neprípustnému

13. V prerokúvanej veci bol sťažovateľ presvedčený, že aj keď žalobca nemal uzatvorenú zmluvu so spoločnosťou Tavoleto s.r.o. ako poskytovateľom práce alebo služieb, zamestnanci tejto spoločnosti vykonávali prácu priamo pre žalobcu, na jeho pracovisku, na základe jeho pokynov, s jeho pracovnými prostriedkami a na jeho zariadeniach.

Obchodná spoločnosť Picasso, s.r.o, - Personálna agentúra MAX voči žalobcovi nevykonávala činnosť ako agentúra dočasného zamestnávania, ale poskytovala mu služby v rámci obchodno-záväzkového vzťahu, na ktorého základe bola plne oprávnená. Dočasne prideliť zamestnancov môže výlučne ich zamestnávateľ, pričom Picasso, s.r.o, - Personálna agentúra MAX tieto osoby nezamestnávala. Žalobca ďalej uviedol, že zamestnancom Tavoleto s.r.o. neukladal žiadne pracovné úlohy, neorganizoval, neriadil ani nekontroloval ich prácu, a teda žalobca od spoločnosti Tavoleto s.r.o. neprijal žiadne služby ani prácu, ale tieto služby prijala spoločnosť Picasso s.r.o., keďže táto spoločnosť je jej dodávateľom. Keďže správny delikt, o ktorý ide v prerokúvanej veci, obsahuje v skutkovej podstate podmienku zmluvného vzťahu medzi právnickou osobou a dodávateľom, ktorý poskytuje prácu alebo službu prostredníctvom fyzickej osoby, ktorú nelegálne zamestnáva; tieto znaky nie sú naplnené a išlo by o neprípustné rozširovanie skutkovej podstaty tohto deliktu, čo nie je v právnom štáte akceptovateľné. Žalobca uviedol, že

nedôvodnú.

16. Dňa 1. januára 2021 nadobudla účinnosť novela Ústavy Slovenskej republiky, ústavný zákon č. 422/2020 Z. z. ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov, ktorou bol zriadený Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (čl. 143 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky). K 1. augustu 2021 prevzal Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (ďalej len „Najvyšší správny súd“) kasačnú agendu správneho kolégia NS SR v správnom súdnictve, vrátane prerokúvanej veci (čl. 154g ods. 4, 5 a 6 Ústavy v spojení s § 101e ods. 1 a 2 a § 8a ods. 1 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov). V súlade s rozvrhom práce Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky na rok 2021 bola prejednávaná vec pridelená náhodným výberom na rozhodnutie senátu 3 Sav kasačnom konaní je naďalej vedená pod pôvodnou spisovou značkou.

18. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný podľa § 21 písm. a/ SSP v spojení s § 438 ods. 2 SSP, po tom, čo zistil, že kasačná sťažnosť bola podaná riadne a včas (§ 443 SSP a § 444 SSP), oprávnenou osobou na podanie kasačnej sťažnosti (§ 442 SSP), smeruje proti rozhodnutiu, proti ktorému je kasačná sťažnosť prípustná (§ 439 SSP), kasačná sťažnosť má predpísané náležitosti (§ 445 ods. 1 SSP a § 57 SSP), preskúmal napadnuté rozhodnutie z dôvodov a v rozsahu uvedenom v podanej kasačnej sťažnosti podľa § 440 SSP, § 441 SSP a § 453 SSP a postupom podľa § 455 SSP bez nariadenia pojednávania dospel k záveru, že kasačná sťažnosť žalovaného nie je dôvodná.

20. Podľa § 7b ods. 7 zákona o nelegálnom zamestnávaní v znení účinnom v čase, kedy malo dôjsť k spáchaniu správneho deliktu, za ktorý bola žalobcovi uložená pokuta, kontrolný orgán uloží právnickej osobe alebo fyzickej osobe, ktorá je podnikateľom, za porušenie zákazu prijať prácu alebo službu podľa odseku 5 pokutu od 2000 eur do 200000 eur, a ak ide o dve a viac fyzických osôb súčasne, najmenej 5000 eur.

23. Podľa § 195 písm. c/ SSP, správny súd nie je vo veciach správneho trestania viazaný rozsahom a dôvodmi žaloby, ak ide o základné zásady trestného konania podľa Trestného poriadku, ktoré je potrebné použiť na správne trestanie.

25. Podľa čl. 49 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb., len zákon ustanoví, ktoré konanie je trestným činom a aký trest, prípadne iné ujmy na právach alebo majetku možno uložiť za jeho spáchanie. 26. Podľa § 2 ods. 1 písm. a/ bod 4. zákona o inšpekcii práce, inšpekcia práce je dozor nad dodržiavaním právnych predpisov, ktoré upravujú zákaz nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania. 27.

28. Podľa § 6 ods. 1 písm. b/ zákona o inšpekcii práce, Národný inšpektorát práce je odvolacím orgánom vo veciach, v ktorých v prvom stupni rozhodol inšpektorát práce. 29. Podľa § 21 ods. 3 veta prvá zákona o inšpekcii práce, na konanie podľa § 4 písm. e/, § 6 ods. 1 písm. b/, d/ a e/, § 7 ods. 3 písm. d/, e/, i/ a s/, ods. 8 písm. b/ a ods. 9, § 12 ods. 2 písm. d/ až f/, § 19 a 20 sa vzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní, ak tento zákon neustanovuje inak.

32. Podľa § 464 ods. 1 SSP ak kasačný súd rozhoduje o kasačnej sťažnosti v obdobnej veci, ktorá už bola predmetom konania pred kasačným súdom, môže v odôvodnení svojho rozhodnutia poukázať už len na obdobné rozhodnutie, ktorého prevzatú časť v odôvodnení uvedie. 33.

Tieto odlišnosti nie sú natoľko podstatnými podstatnými, aby sa tieto dve správne a súdne nebolo možné posúdiť ako konania s totožným predmetom na účely § 140 SSP resp. obdobné veci podľa §464 ods. 2 SSP. 34. Preto kasačný súd postupom v zmysle § 464 ods. 2 SSP do odôvodnenia svojho rozhodnutia preberá relevantnú časť odôvodnenia rozsudku sp. zn. 4 Stk/9/2021 zo dňa 21. apríla 2022 v doslovnom znení: „. .31.

Administratívne trestanie má trestno-právny charakter i podľa judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva, ako aj v zmysle judikatúry Ústavného súdu Slovenskej republiky, podľa ktorého trestanie za správne delikty podlieha rovnakému právnemu režimu ako trestný postih za trestné činy. V rámci správneho trestania je tak aplikovateľný čl. 7 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ako aj čl. 49 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky. Analógia v správnom trestaní v neprospech páchateľa správneho deliktu je vylúčená. Tak článok 7 ods. 1 dohovoru, ako aj čl. 49 ústavy teda zakotvujú jeden z ťažiskových princípov trestania, a to nullum crimen, nulla poena sine lege (zásada zákonnosti). Táto zásada zahŕňa okrem zákazu retroaktivity právnych predpisov v neprospech páchateľa (nullum crimen, nulla poena sine lege praevia) aj princíp, že len zákon (v písanej forme - nullum crimen, nulla poena sine lege scripta) môže určiť, čo je trestným činom a stanoviť zaň trest, ale aj princíp, podľa ktorého trestné právo nesmie byť aplikované extenzívnym spôsobom v neprospech obvineného, najmä prostredníctvom analógie (nullum crimen, nulla poena sine lege stricta).

33. Podľa právneho názoru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, ktorý vykonával kasačné súdnictvo do 31.07.2021 ako súd kasačný, aktivita správneho orgánu nie je na mieste tam, kde zákon nestanoví, že určité konanie je správnym deliktom a že možno zaň uložiť príslušnú správnu sankciu. Sankcionovať možno iba také konanie, ktorého znaky sú vyjadrené prostredníctvom skutkovej podstaty v zákone, pričom možno súčasne uplatniť iba taký systém sankcií, ktorý stanoví zákon. Predmetné taktiež vyplýva z Odporúčania výboru ministrov Rady č. 91/1 o správnych sankciách ako aj z konštantnej judikatúry Najvyššieho súdu Slovenskej republiky č. ZSP 69/2008 (rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 3Sžf/118/ 2013 zo dňa 01.07.2014).

35. Kasačný súd na podklade zistených skutkových okolnosti v administratívnom spise konštatuje, že k právnemu záveru o zmluvných vzťahoch žalobcu so spoločnosťami Ridenti s.r.o. a SAMMAROL s.r.o. nemohlo dôjsť, keďže to nemá podklad v skutkových zisteniach. Krajský súd postupoval správne, keď sa primárne zaoberal naplnením zákonných znakov skutkového deliktu podľa § 7b ods. 7 v spojení s ods. 5 zákona o nelegálnom zamestnávaní, a to existenciou zmluvného vzťahu medzi administratívnoprávne zodpovedným subjektom prijímajúcim prácu alebo službu a poskytovateľom tejto služby s tým, že práve tento poskytovateľ služby ju poskytuje prostredníctvom ním nelegálne zamestnávanej fyzickej osoby, za ktorý uložil žalovaný žalobcovi pokutu.

37. S týmto záverom správneho súdu sa musí kasačný súd stotožniť, keďže z administratívneho spisu nebola preukázaná existencia zmlúv o poskytnutí práce alebo služieb priamo medzi žalobcom a spoločnosťami Ridenti s.r.o. a SAMMAROL s.r.o., ale len Rámcová zmluva medzi spoločnosťou Picasso, s.r.o, - Personálna agentúra MAX a žalobcom.

Samotná skutočnosť, že obsahom zmluvného vzťahu medzi žalobcom a spoločnosťou Picasso, s.r.o. - Personálna agentúra MAX bolo aj právo spoločnosti Picasso, s.r.o. - Personálna agentúra MAX zabezpečiť poskytnutie plnenia, ktoré sa zmluvou zaviazala poskytnúť žalobcovi, aj prostredníctvom tretích osôb, teda prostredníctvom subdodávateľa, ktorého sama vyberie a zabezpečí, nezakladá ani v prípade, ak toto oprávnenie spoločnosť Picasso, s.r.o. - Personálna agentúra MAX využila, žiadny zmluvný vzťah medzi žalobcom a takýmito subdodávateľmi. Keďže žalobca nemal so spoločnosťou Ridenti, s.r.o. a spoločnosťou SAMMAROL s.r.o. žiadny zmluvný vzťah, vzniknutý na základe zmluvy, ktorú by s nimi uzatvoril (a ktorá by bola z hľadiska predmetu konania relevantná), nemali tieto spoločnosti žiadny zmluvný záväzok poskytovať predmetné služby žalobcovi a žalobca súčasne nebol na základe žiadnej zmluvy, ktorú by mal uzatvorenú s týmito spoločnosťami uzavretú, oprávnený na prijatie nimi poskytnutých služieb. Preto je správne konštatovanie správneho súdu, že tieto spoločnosti - Ridenti, s.r.o. a SAMMAROL s.r.o. neboli žalobcovými poskytovateľmi

40. Kasačný súd tvrdenie správneho orgánu prvého stupňa vo svojom rozhodnutí a žalovaného ako odvolacieho správneho orgánu v druhostupňovom rozhodnutí o tom, že zákonné znaky skutkovej podstaty správneho deliktu je potrebné vykladať extenzívne odmieta, keďže takýto postup by bol v príkrom rozpore s princípom zákonnosti, konkrétne princípu, kedy štátne orgány konajú len na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon (čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky). Tento princíp je zostrený v oblasti trestania za správne delikty fyzických a právnických osôb, kedy štátny orgán nemôže vyvodiť trestnoprávnu/administratívnoprávnu zodpovednosť nad rámec zákona, t.j. len zákon ustanoví, ktoré konanie je trestným činom (čl. 49 Ústavy Slovenskej republiky), a prípadné doplnenie objektívnej stránky skutkovej podstaty správneho deliktu extenzívnym výkladom správnym orgánom ukladajúcim sankciu je zakázané.

Za týchto okolností je preto bez právneho významu zaoberať sa ďalšími sťažnostnými námietkami. Pokiaľ sťažovateľ v rámci výkonu svojej právomoci ako odvolacieho inšpekčného orgánu dospeje k potrebe novelizácie predmetných ustanovení, môže sa obrátiť na príslušné ministerstvo, ktoré môže iniciovať legislatívnu zmenu v tomto smere. V právnom štáte je neprípustné, aby sa zákonné znaky skutkovej podstaty správneho deliktu v administratívnom trestaní vykladali extenzívne, a to len z dôvodu, napr. opomenutia zákonodarcu upraviť určitý spôsob konania ako administratívne postihnuteľný. Z uvedeného vyplýva, že za poskytovateľa služby alebo práce v zmysle § 7b ods. 5 zákona o nelegálnom zamestnávaní nie je možné považovať subdodávateľa práce alebo služby administratívnoprávne zodpovedného subjektu, ktorý s ním za týmto účelom nie je v zmluvnom vzťahu.

V zmysle tejto zásady trestné stíhanie možno začať len vtedy, keď existuje dôvodné podozrenie zo spáchania trestného činu, pričom musí byť dodržaný postup ustanovený Trestným poriadkom. V rovine administratívneho práva je táto zásada v podstate obsiahnutá v zásade zákonnosti. Z hľadiska hmotného práva zasa ide o realizáciu zásady nullum crimen sine lege (žiadny trestný čin bez zákona), ktorá je upravená v čl. 49 Ústavy SR a čl. 39 Listiny základných práv a slobôd. Vo vzťahu k správnemu trestaniu možno danú zásadu analogicky vymedziť ako konanie orgánov verejnej správy pri vyvodzovaní administratívnej zodpovednosti, ktoré je opodstatnené, len ak existuje dôvodné podozrenie zo spáchania správneho deliktu, pričom musí byť dodržaný príslušný normatívne daný procesný postup.“