1Sak/16/2022

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako kasačný súd v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Jany Hatalovej, PhD., LL.M. (sudca spravodajca) a členov senátu JUDr. Mariána Fečíka a JUDr. Kataríny Cangárovej, PhD., LL.M, v právnej veci žalobcu: D. W. A. A. X., nar. XX.XX.XXXX, štátny občan C., bytom A. S. C.-D., D. C.-A. S. D., S. G. č. XX, právne zastúpený: KOČIŠ & PARTNERS s.r.o., advokátska kancelária, IČO: 52662624, Súľovská 9, 040 01 Košice, proti žalovanému: 1. Ministerstvo zahraničných vecí a európskych záležitostí Slovenskej republiky (sťažovateľ), Hlboká cesta 2, 833 36 Bratislava, 2. Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, Pribinova 2, 812 72 Bratislava, v konaní o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného 1. č. SVK0300000302021 zo dňa 29.04.2021 a žalovaného 2. - nesúhlasné stanovisko k udeleniu národného víza žalobcovi, o kasačnej sťažnosti sťažovateľa - žalobcu 1. proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 2S/122/ 21-169 z 27.04.2022 v spojení s opravným uznesením č. k. BA-2S/122/2021-204 z 16.08.2023, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. II. Žalobcovi voči žalovanému 1 priznáva nárok na náhradu trov kasačného konania.

Odôvodnenie

I. Priebeh a výsledky administratívneho konania

2. V zákonnej lehote žalobou doručenou Krajskému súdu v Bratislave dňa 04.06.2021 sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovaného 1. Žalobca sa správnou žalobou domáhal aj preskúmania zákonnosti nesúhlasného stanoviska žalovaného 2 s udelením národného víza žalobcovi. 3. Napadnutým rozsudkom č. k. 2S/122/21-169 z 27.04.2022 Krajský súd v Bratislave (ďalej aj „krajský súd" alebo „správny súd") podľa § 191 ods. 1 písm. d) Správneho súdneho poriadku ( ďalej aj „S.s.p.") zrušil rozhodnutie žalovaného 1. Ministerstva zahraničných vecí a európskych záležitostí Slovenskej republiky č. SVK0300000302021 zo dňa 29.04.2021 a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie podľa § 191 ods.3 písm. a) S.s.p. Súd žalobu proti opatreniu orgánu verejnej správy - nesúhlasné stanovisko Ministerstva vnútra Slovenskej republiky k udeleniu národného víza žalobcovi odmietol podľa ustanovenia § 98 ods.1 písm. g) S.s.p. Dôvodil tým, že stanovisko bolo vydané v konaní pre potreby ako podklad vyššie uvedeného rozhodnutia žalovaného 1. Rozhodol, že účastníci nemajú právo na náhradu trov konania. 4. Ako uviedol správny súd v odôvodnení svojho rozsudku, súd musí nielen rešpektovať právo, ale jeho výklad a aplikácia musia smerovať k spravodlivému výsledku. Uvedené platí aj pre správny orgán. Súdu prislúcha, aby sa zaoberal otázkou, či mechanická a formalistická aplikácia zákona bez ohľadu na zmysel a účel záujmu chráneného právnou normou, nemôže priniesť absurdné následky a v prípade, že tomu tak je, aby takúto interpretáciu zákona odmietol a zvolil výklad v duchu zákona. 5. Podľa názoru správneho súdu pri výklade právnej normy treba vychádzať z toho, že podstatná je aplikácia materiálneho hľadiska, nakoľko právny formalizmus v podmienkach demokratického právneho štátu nemôže celkom prevládnuť (napr. nález ÚS ČR z 04.02.1997, sp. zn. Pl. ÚS 21/96). Úlohou sudcu v podmienkach materiálneho právneho štátu je nájsť riešenie, ktoré by bolo v súlade so všeobecnou ideou spravodlivosti, resp. v súlade s prirodzeno-právnymi princípmi (napr. nález ÚS ČR z 02.11.2009, sp. zn. II. ÚS 2048/2009). Podľa konštantnej judikatúry nemožno orgánom verejnej moci a predovšetkým všeobecným súdom tolerovať formalistický prístup, pričom je nutné zdôrazniť, že povinnosť súdu nachádzať právo neznamená len vyhľadávať priame a výslovné pokyny v zákonnom texte, ale tiež formulovať, čo je zmyslom a účelom právnych predpisov (napr. nález ÚS ČR z 07.09.2010, sp. zn. Pl. ÚS 34/09). 6. Poukázal na to, že správne orgány v oblasti víz môžu na žiadosť občana tretej krajiny, teda krajiny, ktorá nie je členským štátom Európskej únie alebo zmluvnou stranou Dohody o Európskom hospodárskom priestore, udeliť vízum. V prípade národného víza správny orgán, v danom prípade v súlade so zákonom o pobyte cudzincov zastupiteľský úrad SR alebo Ministerstvo vnútra SR, môže udeliť takéto vízum občanovi tretej krajiny, ak je to potrebné v súvislosti s udelením pobytu v Slovenskej republike (§ 15 ods. 1 písm. a) zákona o pobyte cudzincov).

8. Pokiaľ štátny príslušník tretej krajiny je nežiaducou osobou alebo je dôvodné podozrenie, že štátny príslušník tretej krajiny pri svojom pobyte ohrozí bezpečnosť štátu, verejný poriadok alebo verejné zdravie alebo štátny príslušník tretej krajiny nespĺňa podmienky na udelenie trvalého pobytu alebo štátny príslušník tretej krajiny uzavrel účelové manželstvo alebo manželstvo nebolo uzavreté podľa osobitného predpisu alebo štátny príslušník tretej krajiny uvedie nepravdivé alebo zavádzajúce údaje alebo predloží falošné alebo pozmenené doklady alebo doklad inej osoby alebo údaje v cestovnom doklade nezodpovedajú skutočnosti alebo stanovisko Slovenskej informačnej služby a Vojenského spravodajstva podľa § 125 ods. 6 <https://www.slov-lex.sk/pravne-predpisy/SK/ZZ/2011/404/20210101.html> obsahuje nesúhlas s udelením trvalého pobytu, policajný útvar žiadosť o udelenie trvalého pobytu

10. Udelenie národného víza podľa § 15 ods. 1 písm. a) zákona o pobyte cudzincov priamo súvisí s predchádzajúcim udelením pobytu v Slovenskej republike (vrátane trvalého pobytu), na ktoré udelenie národného víza nadväzuje. Postup správneho orgánu v oblasti víz pri rozhodovaní o národných vízach upravuje predovšetkým § 17 zákona o pobyte cudzincov. Zastupiteľský úrad môže udeliť národné vízum len po predchádzajúcom súhlasnom stanovisku ministerstva vnútra, pokiaľ nejde o prípad, kedy sa uvedené správne orgány nedohodli, že možno udeliť národné vízum aj bez takéhoto stanoviska. Zastupiteľský úrad alebo ministerstvo vnútra neudelí národné vízum, ak štátny príslušník tretej krajiny nepredloží všetky doklady podľa odseku 2 alebo štátny príslušník tretej krajiny nespĺňa podmienky na udelenie národného víza alebo štátny príslušník tretej krajiny uvedie nepravdivé alebo zavádzajúce údaje alebo predloží falošné alebo pozmenené doklady alebo doklad inej osoby.

číslo rozhodnutia. Výrok rozhodnutia obsahuje údaj o správnom orgáne, o mene, priezvisku a bydlisku žiadateľa (žalobcu), označenie jeho žiadosti (č. 30/2021 zo dňa 25.04.2021) uvedenie ustanovení zákona o pobyte cudzincov (§ 15 ods. 1 písm. a) a § 17 ods. 4) a konštatovanie, že sa žiadateľovi národné vízum neudeľuje.

V odôvodnení je z ponúkaných možností označená „podľa § 17 ods. 5 písm. b) žiadateľka nespĺňa všetky podmienky na udelenie národného víza (aj v prípade nesúhlasu Ministerstva vnútra Slovenskej republiky)" a doplnené je : „ nesúhlas MV SR s udelením národného víza". Ďalej sa v odôvodnení rozhodnutia nachádza nadpis „Správna úvaha" a za ním doplnená veta „Nesúhlas MV SR s udelením národného víza" a veta „na základe uvedených skutočností správny orgán rozhodol tak, ako je uvedené vo výrokovej časti tohto rozhodnutia". V závere rozhodnutia sa nachádza poučenie o možnosti preskúmania tohto rozhodnutia súdom, dátum vyhotovenia rozhodnutia (29.04.2021) odtlačok úradnej pečiatky správneho orgánu, označenie osoby podpísanej pod rozhodnutím (U. A., konzul) a podpis tejto osoby.

14. Podľa jeho názoru právna bezchybnosť rozhodnutia akéhokoľvek správneho orgánu, teda i žalovaného 1, spočíva v tom, že je vydané v písomnej forme, príslušným orgánom, v súlade so zákonmi a ostatnými právnymi predpismi, vychádza zo spoľahlivo zisteného stavu veci, obsahuje náležitosti určené všeobecnou právnou úpravou správneho konania i náležitosti ustanovené osobitnými právnymi predpismi. Odôvodnenie zahŕňa a hodnotí všetky skutočnosti, ktoré boli podkladom pre výrok rozhodnutia, podáva celkový prehľad o priebehu konania, reaguje na pripomienky, návrhy a vyjadrenia účastníkov konania. Medzi výrokom a odôvodnením musí byť logická zhoda. Odôvodnenie musí byť presvedčivé. Právo na riadne

15. Správny súd po preštudovaní žalobou napadnutého rozhodnutia žalovaného 1 dospel k záveru, že nedostatky v odôvodnení tohto rozhodnutia sú natoľko zásadné, že to bráni riadnemu preskúmaniu jeho zákonnosti. Nedostatok dôvodov rozhodnutia bol pre súd neprekonateľnou prekážkou vôbec sa zaoberať meritórne vecou, pričom zároveň nepreskúmateľnosť rozhodnutia bola výrazne v rozpore s právom žalobcu na spravodlivý

Ak však ide o argument, ktorý je pre rozhodnutie rozhodujúci, vyžaduje sa špecifická odpoveď práve na tento argument. Súd v záujme spravodlivého riešenia pristúpil k zrušeniu rozhodnutia žalovaného 1, ktorý nedostatočným odôvodnením svojho rozhodnutia ponechal nezodpovedané otázky, kedy by bolo pre súd náročné a z hľadiska zmyslu a úlohe správneho súdnictva i neefektívne, aby konštruoval rôzne alternatívy skutkového stavu a ich právneho posúdenia.

Osobe dotknutej takýmto rozhodnutím je tým odňatá možnosť skutkovo či právne argumentovať proti záverom rozhodnutia. 18. Rozhodnutie žalovaného 1 napadnuté správnou žalobou o neudelení národného víza ako rozhodnutie, ktoré je výsledkom správnej úvahy, bol správny orgán povinný náležite a zrozumiteľne pre účastníka vysvetliť. Odôvodnenie rozhodnutia má dať účastníkovi administratívneho konania možnosť pochopiť, z akých dôvodov bolo jeho žiadosti o udelenie národného víza nevyhovené. Zároveň je nevyhnutné, aby argumentácia správneho orgánu dávala účastníkovi možnosť obrany. Jednoduché konštatovanie nesplnenia podmienky na udelenie národného víza s odkazom na „nesúhlas MV SR s udelením národného víza" nepostačuje, pretože žalobcovi nedáva žiadnu možnosť pochopiť rozhodnutie a najmä sa pre absentujúcu vysvetľujúcu argumentáciu proti rozhodnutiu brániť.

20. V odôvodnení napadnutého rozhodnutia žalovaný 1. nepatrične označil „Správna úvaha" a za ním doplnil vetu „Nesúhlas MV SR s udelením národného víza" a vetu „na základe uvedených skutočností správny orgán rozhodol tak, ako je uvedené vo výrokovej časti tohto rozhodnutia". Spomínaná správna úvaha sa reálne v napadnutom rozhodnutí žiadna nenachádzala. Podľa názoru súdu uvedené vo svojej strohosti nijako neumožnilo žalobcovi oboznámiť sa s dôvodmi rozhodnutia o neudelení národných víz. 21. Žalovaný 2 listom č. PPZ-HCP-OCP2-2021/033952-008 zo dňa 03.05.2021 na základe infožiadosti podľa zákona č. 211/2000 Z. z. žalobcovi oznámil, že po udelení trvalého pobytu bol zistený dôvod na zrušenie pobytu podľa § 50 ods. 1 písm. a) zákona o pobyte cudzincov, ktorý spočíval v tom, že bol zistený dôvod na zamietnutie žiadosti podľa § 48 ods. 2 písm. b) tohto zákona. K otázke neudelenia národného víza žalovaný 2 žalobcovi oznámil, že žalobcova žiadosť bola zamietnutá z bezpečnostných dôvodov.

23. Je potrebné uviesť i to, že zákon o pobyte cudzincov umožňuje zrušiť pobyt, a to napríklad v prípade ak Policajný útvar zistí skutočnosti, ktoré sú dôvodom na zamietnutie žiadosti o udelenie trvalého pobytu (§ 50 ods. 1 písm. a) v spojení s 48 ods. 2).

správy pokutu (§ 191 ods. 6 S.s.p.). Žalovaný sa bude v ďalšom konaní dôslednejšie zaoberať zisteným skutkovým stavom a odôvodnením rozhodnutia v intenciách tohto rozsudku. 25. Žalobca sa správnou žalobou domáhal preskúmania zákonnosti nesúhlasného stanoviska žalovaného 2 s udelením národného víza žalobcovi. Uvedené stanovisko bolo vydané v konaní pre potreby ako podklad vyššie uvedeného rozhodnutia žalovaného 1.

26. Podľa § 6 ods. 1 S.s.p. správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom.

tento zákon neustanovuje inak. 28. Podľa § 98 ods. 1 písm. g) S.s.p. správny súd uznesením odmietne žalobu, ak je neprípustná. 29. V systéme správneho súdnictva je právo na prístup k súdnemu preskúmaniu právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy na základe správnej žaloby determinované princípom generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou, z ktorého vyplýva, že súdy v zásade preskúmavajú všetky rozhodnutia alebo opatrenia orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú, menia, zrušujú alebo deklarujú práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté, a to okrem tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu vylučuje (§ 7 S.s.p.).

31. Keďže súd dospel k záveru, že žaloba v časti proti stanovisku žalovaného 2 je neprípustná, postupoval podľa § 98 ods. 1 písm. g) S.s.p. v spojení s § 7 písm. b) S.s.p. a žalobu odmietol tak, ako je to uvedené vo výrokovej časti tohto rozhodnutia.

III. Konanie na kasačnom súde

34. Uviedol, že právne posúdenie ustanovení zákona o pobyte cudzincov krajským súdom nemá žiadnu oporu v platnom a účinnom znení zákona a jeho závery sú v rozpore s normatívnym znením ustanoveným zákonodarcom. Krajský súd nesprávne posúdil a interpretoval ustanovenia zákona o pobyte cudzincov vo vzťahu ku konaniu o udelenie národného víza upraveného v ustanovení § 15 a § 17 zákona o pobyte cudzincov.

36. Uviedol, že pri interpretácii akejkoľvek normy, vrátane ustanovení zákona o pobyte cudzincov, je potrebné ich vykladať systematicky a teleologicky, nie len výkladom jedného slova z tej-ktorej normy. Preto pre určenie postupu správneho orgánu (žalovaného 1) v konaní o udelení národného víza a následnej možnosti, resp. nemožnosti vykonať správnu úvahu a aplikovať rozsiahlu diskrečnú právomoc, je potrebné relevantné ustanovenia citovať v celom

nespĺňa podmienky na udelenie národného víza alebo c) štátny príslušník tretej krajiny uvedie nepravdivé alebo zavádzajúce údaje alebo predloží falošné alebo pozmenené doklady alebo doklady inej osoby". 37. Žalovaný 1. je toho názoru, že slovo „môže" sa viaže s jednoznačnými podmienkami ustanovenými zákonodarcom. V § 15 ods.1 je prostredníctvom slova „môže" vyjadrená povinnosť správnych orgánov vydať národné víza iba v troch prípadoch ustanovených

Normatívne vyjadrená veta, že správny orgán (žalovaný 1) „môže udeliť národné vízum len po predchádzajúcom súhlasnom stanovisku ministerstva vnútra" znamená imperatív, príkaz zákonodarcu, že ak nie je splnená jediná podmienka - súhlas ministerstva vnútra - správny orgán (žalovaný 1) musí žiadosť o udelenie národného víza zamietnuť. 39. Žalovaný 1 odmieta závery krajského súdu vo vzťahu k nepreskúmateľnosti napadnutého rozhodnutia a jeho zrušenia podľa § 191 ods.1 písm. d) S.s.p. Odôvodnenie rozsudku krajského súdu v tom smere, že napadnuté rozhodnutie žalovaného je nezrozumiteľné, je nesprávne, pretože vychádza z nesprávneho právneho posúdenia zákona o pobyte cudzincov krajským

V prípade správneho konania o udelení národného víza sa na konanie vzťahuje zákon o pobyte cudzincov, ktorý rozhodnutie ani jeho osobitné náležitosti neupravuje. Žalovaný 1 bol povinný rozhodnúť na základe spoľahlivo zisteného skutkového stavu, avšak nebol povinný dodržať náležitosti odôvodnenia rozhodnutia tak a v tom rozsahu ako to ustanovuje správny poriadok.

Odkazuje tiež na svoje predložené dôkazy. S právnym názorom vyjadreným žalovaným 1. v kasačnej sťažnosti sa nestotožňuje.

43. Senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky konajúci ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 S.s.p.) preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu, pričom po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná oprávnenou osobou v zákonnej lehote (§ 442 ods. 1 S.s.p., § 443 ods. 1 S.s.p.) a že ide o rozsudok, proti ktorému je kasačná sťažnosť prípustná (§ 439 ods. 1 S.s.p.), jednomyseľne (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch) dospel k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná (§ 461 S.s.p). Rozhodol bez nariadenia pojednávania (§ 455 S.s.p.) s tým, že deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený na úradnej tabuli súdu a na internetovej stránke Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky. Rozsudok bol verejne vyhlásený

Po preverení riadnosti podmienok vykonávania súdneho prieskumu rozhodnutí správneho orgánu (tzn. najmä splnenia podmienok konania a okruhu účastníkov) sa kasačný súd stotožňuje so skutkovými závermi krajského súdu v tom rozsahu, ako si ich osvojil krajský súd zo zistení uvedených účastníkmi konania ako aj správnym orgánom, ktoré sú obsiahnuté v administratívnom spise.

celom rozsahu. 46. Správny súd v uvedenej právnej veci dospel k záveru, že rozhodnutie žalovaného 1 č. SVK0300000302021 zo dňa 29.04.2021 je nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov, preto toto rozhodnutie zrušil s poukazom na ustanovenie § 191 ods. 1 písm. d) S.s.p. a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie.

48. Len náležité a presvedčivé odôvodnenie rozhodnutia správneho orgánu je spôsobilé presvedčiť účastníkov konania o správnosti postupu a zákonnosti samotného prijatého rozhodnutia. Len odôvodnenie rozhodnutia správneho orgánu spĺňajúce takúto kvalitu odôvodnenia zároveň umožňuje naplnenie kontrolnej funkcie, ktorá patrí správnemu súdu pri prieskume zákonnosti takéhoto rozhodnutia. Ak preskúmavané rozhodnutie dostatočné dôvody po skutkovej i po právnej stránke neuvádza, nevytvára ani základ pre samotný vecný prieskum zákonnosti v nadväznosti na ostatné vecné námietky obsiahnuté v žalobných bodoch.

SR). Právo na uvedenie dostatočných dôvodov je súčasťou práva na spravodlivý proces a v nadväznosti na to poukazuje kasačný súd i na judikatúru Európskeho súdu pre ľudské práva (konkrétne napríklad vo veci Ruiz Torija v. Španielsko alebo vo veci Hiro Balani v. Španielsko) ako aj na závery rozhodnutí Ústavného súdu SR vo veciach sp. zn. III. ÚS 119/03 alebo IV. ÚS 115/03). V zmysle uvedenej judikatúry kasačný súd zdôrazňuje, aby na každú námietku bola daná podrobná odpoveď a rozsah povinnosti odôvodniť rozhodnutie sa môže meniť podľa povahy rozhodnutia a musí byť analyzovaný s ohľadom na okolnosti každého prípadu.

51. Kasačný súd musí konštatovať, že z odôvodnenia napadnutého rozhodnutia sťažovateľa nie je zrejmé, na základe akých konkrétnych skutkových okolností a dôkazov dospel k svojmu záveru, a akým spôsobom na skutkový stav daný v prejednávanej veci aplikoval relevantné ustanovenia právnych predpisov. Odôvodnenie napadnutého rozhodnutia sťažovateľa, pokiaľ ide o jeho vlastnú argumentáciu, v nedostatočnej miere reflektuje na podstatné námietky uvádzané žalobcom.

pričom dospel k správnym a nepochybným záverom o nezákonnosti konania v prejednávanom prípade. 53. Po preskúmaní podanej kasačnej sťažnosti kasačný súd konštatuje, že s právnymi námietkami sťažovateľa sa krajský súd v rozhodnutí riadne vysporiadal a nenechal otvorenú žiadnu spornú otázku, riešenie ktorej by zostalo na kasačnom súde, a preto námietky uvedené v kasačnej sťažnosti vyhodnotil najvyšší správny súd ako bezpredmetné, ktoré neboli spôsobilé spochybniť vecnú správnosť rozhodnutia. Z uvedeného dôvodu kasačnú sťažnosť podľa § 461 S. s. p. ako nedôvodnú zamietol.

55. Senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky prijal rozsudok jednomyseľne (§ 139 ods. 4 S.s.p.). Poučenie: Proti tomuto rozhodnutiu riadny opravný prostriedok nie je prípustný.