1Sfk/28/2022

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Jany Hatalovej, PhD., LL.M. a členov senátu JUDr. Kataríny Cangárovej, PhD., LL.M. (sudca spravodajca) a JUDr. Mariána Fečíka v právnej veci žalobcu: Fakultná nemocnica s poliklinikou J. A. Reimana Prešov, so sídlom Hollého 14, 081 81 Prešov, IČO: 00610577, právne zastúpený: Advokátska kancelária GOGA a spol., s.r.o., so sídlom Kupeckého 4, 040 01 Košice, IČO: 36863947, proti žalovanému (sťažovateľovi): Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky, so sídlom Limbová 2, 837 52 Bratislava, IČO: 00161565, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia ministra zdravotníctva Slovenskej republiky číslo: S07837-2020-ONAPP-3 zo dňa 18. júna 2020, o kasačnej sťažnosti žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave sp. zn. 6S/262/2020 zo dňa 11. novembra 2021, takto

rozhodol:

I. Kasačná sťažnosť sa zamieta. II. Žalobcovi sa priznáva právo na náhradu trov kasačného konania voči žalovanému.

Odôvodnenie

I. Priebeh administratívneho konania

2. Vo vzťahu k uvedenej zákazke bolo uverejnené Oznámenie o vyhlásení verejného obstarávania formou verejnej súťaže vo Vestníku verejného obstarávania č. 111/2010 pod značkou 03884-MUP dňa 11.06.2010 a v Úradnom vestníku Európskej únie č. S 111/2010 zo dňa 10.06.2010. 3. Žalovaný listom zo dňa 03.12.2015 požiadal Úrad pre verejné obstarávanie SR (ďalej aj „ÚVO“) o vykonanie kontroly postupu pri zadávaní zákazky po uzatvorení Zmluvy o NFP v súvislosti s možným porušením zákona č. 25/2006 Z. z. o verejnom obstarávaní v znení platnom a účinnom v čase vyhlásenia verejného obstarávania (ďalej aj „ZoVO“). 4. ÚVO vykonal u žalobcu kontrolu v dňoch 22.12.2015 až 21.03.2016, z ktorej bol vydaný Protokol o výsledku kontroly dodržiavania ZoVO č. 20561-7000/2015-OK/4 zo dňa

Listom zo dňa 22.11.2016 určil žalobcovi finančnú opravu vo výške 25 % z hodnoty zákazky, ktorého súčasťou bola aj Správa o zistenej nezrovnalosti a Žiadosť o vrátenie finančných prostriedkov. Žalobca na výzvu reagoval žiadosťou o zníženie výšky finančnej korekcie, ktorej žalovaný

12.12.2015. 6. Ministerstvo zdravotníctva SR, ako riadiaci orgán, vydalo rozhodnutie číslo: S00997-2019-ONAPP-6 zo dňa 16.08.2019 (ďalej aj „prvostupňové rozhodnutie“), ktorým podľa § 27a ods. 5 zákona o eurofondoch uložilo žalobcovi povinnosť vrátiť finančné prostriedky vo výške 9.860.331,84 EUR za zistené porušenia pravidiel a postupov verejného obstarávania, ktoré mali alebo mohli mať vplyv na výsledok verejného obstarávania (uvedeného v bode 2) určeného na realizáciu projektu výstavby Internistického monobloku vedeného pod č. ITMS 28110220010. Žalobca mal porušiť ustanovenia § 9 ods. 3 a 4 ZoVO konaním č. 1 - 7 špecifikovaným v prvostupňovom rozhodnutí (viď tiež bod 1 odôvodnenia rozsudku krajského súdu).

II. Konanie pred správnym súdom

končila. V prípade mnohoročných programov plynie premlčacia doba až do úplného skončenia programu. 11. S vyjadrením žalovaného k námietke premlčania sa žalobca nestotožnil z dôvodu, že nie je uvedená a popísaná konkrétna nezrovnalosť v zmysle nariadenia ES č. 1083/2006, teda nie je možné ani určiť, od akej nezrovnalosti, t. j. od akej doby začína plynúť premlčacia doba. Aj keby označenou nezrovnalosťou mal byť dodatok zo dňa 12.12.2012 (ktorý žalovaný akceptoval listom zo dňa 25.03.2013), premlčacia doba sa podľa žalobcu vzťahuje na správne konanie, ako to vyplýva z čl. 2 ods. 1 nariadenia o ochrane finančných záujmov ES.

konania. 13. Správny súd zamietol návrh žalobcu na prerušenie konania a predloženie návrhu na začatie konania o súlade § 14 ods. 18 a § 27a ods. 5 zákona o eurofondoch s Ústavou SR Ústavnému súdu SR. V tejto súvislosti uviedol, že v merite veci sa bude zaoberať ústavne konformným výkladom týchto noriem.

15. Súd vyhodnotil ako dôvodnú námietku žalobcu, podľa ktorej žalovaný neuviedol presný odsek ustanovenia § 27a zákona o eurofondoch, podľa ktorého začal správne konanie na základe záverov ÚVO uvedených v protokole. Zdôraznil, že porušenie pravidiel a postupov verejného obstarávania, ktoré sú financované z prostriedkov fondov EÚ a z prostriedkov štátneho rozpočtu určených na financovanie spoločných programov SR a EÚ, je paralelne upravené dvomi právnymi predpismi - ZoVO a zákonom o eurofondoch. ZoVO porušenie pravidiel a postupov verejného obstarávania rieši ukladaním pokút a zákon o eurofondoch porušenie pravidiel a postupov verejného obstarávania, ktoré mali alebo mohli mať vplyv na výsledok verejného obstarávania, rieši rozhodnutím o vrátení poskytnutého príspevku.

17. Ako dôvodnú posúdil krajský súd aj námietku o nesplnení podmienok pre postup podľa § 27a ods. 3 zákona o eurofondoch pre rozhodnutie riadiaceho orgánu o vrátení jeden a pol násobku sumy uvedenej vo výzve. Pre splnenie podmienky § 27a ods. 3 písm. a) zákona o eurofondoch predpokladá zákonodarca existenciu právoplatného rozhodnutia o uložení pokuty za porušenie pravidiel a postupov verejného obstarávania. Táto podmienka s poukazom na vyjadrenie ÚVO listom č. 14157-3000/2018 zo dňa 05.12.2018 splnená nebola.

V preskúmavanej veci išlo o také zistené porušenia pravidiel a postupov verejného obstarávania, za ktoré sa pokuta ukladá, pokuta však nebola uložená z dôvodu preklúzie lehoty ustanovenej v § 149 ZoVO. Pri ust. § 27a ods. 3 písm. b) zákona o eurofondoch zákonodarca predpokladá také porušenia pravidiel a postupov verejného obstarávania uvedené v protokole, ktoré mali alebo mohli mať vplyv na výsledok verejného obstarávania, ale za ktoré sa podľa § 149 ZoVO pokuta neukladá, avšak v dôsledku ktorých podľa usmernenia Európskej komisie (COCOF 07/ 0037/03) sa vykonáva korekcia. Táto podmienka rovnako splnená nebola.

19. Námietku premlčania súd vyhodnotil ako dôvodnú, aj keď z iných dôvodov ako uviedol žalobca. Pre posúdenie predmetnej námietky súd aplikoval nariadenie o ochrane finančných záujmov ES, keďže zákon o eurofondoch lehoty pre administratívne konanie vo veci žiadosti o vrátenie finančných prostriedkov neupravuje. Podľa čl. 3 ods. 1 nariadenia, premlčacia doba konania je štyri roky od času spáchania nezrovnalosti uvedenej v článku 1 ods. 1. Odvetvové predpisy však môžu ustanoviť kratšie obdobie, ktoré však nesmie byť kratšie ako tri roky.

Z administratívneho spisu súd zistil, s poukazom na 2. administratívnu kontrolu (v zmysle záznamu zo dňa 14.11.2016), ktorá bola základom pre konanie podľa § 27a zákona o eurofondoch, že v preskúmavanej veci ide o opakujúcu sa nezrovnalosť, kedy premlčacia doba začína plynúť odo dňa, keď sa nezrovnalosť skončila, t. j. posledným Dodatkom č. 8 zo dňa 12.12.2012, ktorá uplynula dňa 12.12.2016 (premlčacia doba štyri roky).

21. Námietku, že žalovaný ako riadiaci orgán nesie zodpovednosť vo vzťahu k zisteným chybám v procese verejného obstarávania, súd neakceptoval ako dôvodnú pre exkulpáciu žalobcu. 22. Krajský súd však prisvedčil žalobcovi v tom, že výrok prvostupňového správneho orgánu nie je dostatočne určitý, keď v ňom absentuje príslušné ustanovenie právneho predpisu, v zmysle ktorého správny orgán pri svojom rozhodnutí postupoval (či podľa § 27a ods. 3 písm. a) alebo písm. b) zákona o eurofondoch a či podľa § 27a ods. 4 tohto zákona so špecifikáciou jednej z možností).

III. Argumentácia účastníkov konania v kasačnom konaní

25. Sťažovateľ namietal nesprávnu aplikáciu čl. 3 ods. 1 nariadenia o ochrane finančných záujmov ES, ktoré určuje premlčaciu dobu pri protiprávnom konaní fyzických a právnických osôb s ohľadom na právo spoločenstva, ako aj to, že krajský súd odňal žalovanému právo na spravodlivý súdny proces, keďže sa nezaoberal vecou v celosti. Sťažovateľ podotkol, že na základe napadnutého rozsudku je možné po vrátení veci na nové konanie len zastaviť konanie.

Finančné prostriedky boli žalobcovi poskytnuté v rámci Operačného programu Zdravotníctvo (programové obdobie 2007- 2013), pričom tento začal v roku 2007, avšak nebol do dnešného dňa (t. j. do dňa podania kasačnej sťažnosti) ukončený. Z uvedeného vyplýva, že premlčacia lehota teda naďalej plynie a sťažovateľ nepovažuje za dôvodné akceptovanie žalobcom uplatnenej námietky jej uplynutia. Na preukázanie, že operačný program nebol ukončený, predložil sťažovateľ list stáleho zastúpenia SR pri EÚ zo dňa 15.12.2021. 27. Žalobca vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti navrhol kasačnú sťažnosť zamietnuť a priznať mu náhradu trov konania.

Správne konanie sa v danom prípade začalo dňa 23.11.2017, čo znamená, že aj vo vzťahu k dodatku zo dňa 12.12.2012 by bolo správne konanie už premlčané. 28. Žalobca ďalej vyslovil názor, že žalovaný svoju argumentáciu vytrhol z celkového kontextu predmetného ustanovenia a použil len druhú vetu druhého odstavca čl. 3 ods. 1 nariadenia bez jeho spojitosti s vetou číslo jedna tohto ustanovenia, teda bez akéhokoľvek systematického či logického výkladu. Maximálna dĺžka premlčacej lehoty je 4 roky a podľa žalobcu nemôže byť zmenená extenzívnym výkladom tak, že môže trvať až toľko, koľko trvá celý operačný program, čo je v danom prípade už 15 rokov. Podľa žalobcu sa týmto zakotvuje len to, že k nezrovnalostiam môže prísť počas celej doby trvania operačného programu, avšak týmto sa nijako nemení maximálna možná dĺžka trvania premlčacej doby 4 roky odo dňa spáchania nezrovnalosti. Výklad zvolený žalovaným podľa žalobcu odporuje princípom právnej istoty a právneho štátu.

Únie. 30. Žalovaný vo svojom vyjadrení k vyjadreniu žalobcu tvrdil, že jeho argumentácia založená na výklade čl. 3 ods. 1 druhý pododsek, druhá veta nariadenia o ochrane finančných záujmov ES je prípustná, keďže žalovaný ňou preukázal prípustnosť kasačnej sťažnosti v súlade s § 441 SSP v spojení s § 440 ods. 1 až 3 SSP. Žalovaný vyjadril nesúhlas s názorom žalobcu, že ide o novotu v kasačnom konaní. Z odseku 24 odôvodnenia napadnutého rozsudku vyplýva, že žalovaný poukázal na to, že v prípade mnohoročných programov plynie premlčacia doba až do úplného skončenia programu.

Preto treba aplikovať osobitnú právnu úpravu vyplývajúcu z čl. 3 ods. 1 nariadenia o ochrane finančných záujmov ES platnú pre mnohoročné programy.

34. Podľa § 27a ods. 5 zákona o eurofondoch: „Správny orgán na základe podnetu podľa odseku 3 alebo odseku 4 rozhodne o vrátení jeden a pol násobku sumy uvedenej v žiadosti o vrátenie podľa odseku 1 alebo odseku 4, najviac však do výšky 100 % poskytnutého príspevku alebo jeho časti vzťahujúcich sa na predmet zákazky.“ 35. Podľa čl. 3 ods. 1 nariadenia o ochrane finančných záujmov ES: „Premlčacia doba konania je štyri roky od času spáchania nezrovnalosti uvedenej v článku 1 ods. 1. Odvetvové predpisy však môžu ustanoviť kratšie obdobie, ktoré však nesmie byť kratšie ako tri roky. V prípade pokračujúcej alebo opakujúcej sa nezrovnalosti, premlčacia doba začína plynúť odo dňa, keď sa nezrovnalosť skončila. V prípade mnohoročných programov plynie premlčacia doba až do úplného skončenia programu. ...“ 36. Podľa § 441 SSP: „V kasačnej sťažnosti nemožno uplatňovať nové skutočnosti a dôkazy okrem skutočností a dôkazov na preukázanie prípustnosti a včasnosti podanej kasačnej sťažnosti.“

VI. Posúdenie námietok kasačnej sťažnosti

38. Krajský súd zrušil rozhodnutie žalovaného v spojení s prvostupňovým rozhodnutím a vec vrátil prvostupňovému orgánu na ďalšie konanie, pričom vyhodnotil ako dôvodné viaceré žalobcom uplatnené námietky, vrátane námietky premlčania. Sťažovateľ napadol rozsudok krajského súdu len v časti jeho právneho záveru týkajúceho sa námietky premlčania. Sťažovateľ krajskému súdu v tejto súvislosti vytkol jednak: (i) porušenie práva na spravodlivý proces v dôsledku skutočnosti, že krajský súd sa vôbec nezaoberal ustanovením čl. 3 ods. 1 nariadenia o ochrane finančných záujmov ES v tej časti, v ktorej sa stanovuje osobitná právna úprava pre tzv. mnohoročné programy, podľa ktorej: „V prípade mnohoročných programov plynie premlčacia doba až do úplného skončenia programu.“ a (ii) nesprávnu aplikáciu právnej normy čl. 3 ods. 1 nariadenia o ochrane finančných záujmov ES tým, že krajský súd na vec aplikoval len tú časť tohto ustanovenia, podľa ktorej je premlčacia doba štvorročná a začína plynúť odo dňa, keď sa nezrovnalosť skončila.

Súčasne tvrdil, že Operačný program Zdravotníctvo (programové obdobie 2007 - 2013) neskončil ani ku dňu podania kasačnej sťažnosti, k čomu doložil dôkazy. 39. Primárne považuje kasačný súd za potrebné ustáliť si prípustnosť uvedených sťažnostných bodov, nakoľko podľa § 441 SSP v kasačnej sťažnosti nemožno uplatňovať tzv. novoty (nové skutočnosti a dôkazy) okrem skutočností a dôkazov na preukázanie prípustnosti a včasnosti podanej kasačnej sťažnosti. Práve povaha sťažovateľom uvedených skutočností ako novôt bola sporná aj medzi účastníkmi konania.

41. Z obsahu takto formulovanej argumentácie žalovaného kasačnému súdu plynie, že podľa žalovaného premlčacia doba neuplynula z toho dôvodu, že pri pokračujúcej alebo opakujúcej sa nezrovnalosti, o ktorú ide, začína premlčacia doba plynúť odo dňa, keď nezrovnalosť skončila, pričom posledný dodatok č. 8 bol uzatvorený dňa 12.12.2012. 42. Žalovaný síce ďalej citoval aj ďalšie znenie dotknutého ustanovenia čl. 3 ods. 1 druhý odstavec nariadenia o ochrane finančných záujmov ES, podľa ktorého: „V prípade mnohoročných programov plynie premlčacia lehota až do úplného skončenia programu.“, avšak obmedzil sa výlučne len na citáciu dotknutého ustanovenia bez akéhokoľvek ďalšieho tvrdenia. Žalovaný neuviedol ani len toľko, že táto norma sa má aplikovať na predmetný skutkový stav a nevysvetlil, z akého dôvodu sa má aplikovať, nevykonal analýzu tejto právnej normy a neuviedol ani relevantnú judikatúru Súdneho dvora EÚ, ktorú citoval až v kasačnej sťažnosti. Žalovaný neuviedol krajskému súdu ani to, že za tzv. mnohoročný program v zmysle

43. Z obsahu vyjadrenia žalovaného pre kasačný súd preto vyplýva, že osobitnú úpravu platnú pre mnohoročné programy žalovaný uviedol len ako citáciu čl. 3 ods. 1 druhý odstavec nariadenia o ochrane finančných záujmov ES. Žalovaný sa pred krajským súdom teda výslovne nedomáhal aplikácie osobitnej úpravy plynutia premlčacej doby platnej pre mnohoročné

ešte neskončil. Krajskému súdu preto nemožno vytýkať ani nesprávne právne posúdenie veci v tejto právnej otázke a ani nevysporiadanie sa s uvedenou námietkou a porušenie práva na spravodlivý proces. 44. Námietku aplikácie osobitnej úpravy premlčania pre mnohoročné programy a relevantné skutkové okolnosti pre posúdenie tejto námietky vrátane informácie o dobe trvania programu s doložením dôkazov sťažovateľ po prvýkrát kvalifikovane uplatnil až v podanej kasačnej sťažnosti.

Primárne sú „dôvody“ (teda kasačné námietky), sekundárne „skutočnosti“ (teda skutkové okolnosti), pričom zjavne platí, že konkrétny dôvod môže byť naplnený rôznymi „skutočnosťami“ ako okolnosťami zásadne skutkovej povahy. Ustanovenie § 441 SSP bráni tomu, aby spôsobilý dôvod riadne uplatnený (teda taká námietka, ktorá je prípustná v kasačnej sťažnosti) bol v kasačnej sťažnosti rozširovaný o skutočnosti prv neuvedené, resp. aby bol na týchto novotách dodatočne založený. Naproti tomu záver o neprípustnosti kasačnej sťažnosti podľa § 439 ods. 3 písm. a) a b) SSP sa spája nie so skutočnosťami, ale s dôvodmi, z ktorých je kasačná sťažnosť

46. Kasačný súd v tejto súvislosti primerane poukazuje aj na rozsudok Najvyššieho správneho súdu Českej republiky sp. zn. 8Afs 48/2006, podľa ktorého: „Ustanovení § 104 odst. 4 s. ř. s. nesleduje restrikci práv fyzických a právnických osob na přístup k soudní ochraně, nýbrž zachování kasačního charakteru řízení o kasační stížnosti. Po aktivně legitimovaných účastnících předcházejícího žalobního řízení lze spravedlivě žádat, aby na principu vigilantibus iura uplatnili veškeré důvody nezákonnosti správního rozhodnutí již v řízení před soudem prvé instance. Pokud tak neučiní, je legitimní, že z hlediska možnosti uplatnění argumentace v dalším stupni ponesou případné nepříznivé následky s tím spojené.“

Táto argumentácia sťažovateľa však celkom zjavne vychádza z nepochopenia inštitútov prípustnosti kasačnej sťažnosti na jednej strane a jej dôvodnosti na strane druhej. Podmienky prípustnosti kasačnej sťažnosti sú upravené v § 439 SSP; naopak v § 440 SSP sú upravené dôvody podania kasačnej sťažnosti. Nesprávne právne posúdenie veci a porušenie práva na spravodlivý proces zo strany krajského súdu nie sú podmienkami prípustnosti kasačnej sťažnosti podľa § 439 SSP, ale v zmysle § 440 SSP sú dôvodmi, ktorými možno odôvodniť kasačnú sťažnosť.

48. Ustanovenie § 441 SSP by mohlo byť celkom výnimočne prelomené za situácie, ak sťažovateľ bez svojej viny nemohol skutkové novoty uplatniť v predchádzajúcich konaniach. Ani o tento prípad však nešlo, pretože sťažovateľovi nič nebránilo v tom, aby uplatnil danú námietku už v konaní pred krajským súdom.

VII. Záver

50. Z dôvodov uvedených vyššie kasačný súd konštatuje, že námietky uvedené v kasačnej sťažnosti vyhodnotil ako nedôvodné, ktoré neboli spôsobilé spochybniť vecnú správnosť napadnutého rozsudku. Z uvedeného dôvodu kasačnú sťažnosť podľa § 461 SSP ako nedôvodnú zamietol. 51. O trovách kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 1 v spojení s § 167 ods. 1 SSP tak, že žalobcovi priznal právo na náhradu trov konania voči žalovanému vzhľadom na neúspech žalovaného ako sťažovateľa v kasačnom konaní. 52. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky pomerom hlasov 3:0 (§ 463 SSP v spojení s § 139 ods. 4 SSP).

Poučenie:

Proti tomuto rozhodnutiu opravný prostriedok nie je prípustný.

V Bratislave dňa 29. februára 2024