1Stk/16/2022

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Jany Hatalovej, PhD., LL.M. a členov senátu JUDr. Kataríny Cangárovej, PhD., LL.M. (sudca spravodajca) a JUDr. Mariána Fečíka v právnej veci žalobcu: X. D., nar. XX. A. XXXX, trvale pobytom I. XXX/X, XXX XX P., proti žalovanému (sťažovateľovi): Okresný úrad Žilina, odbor výstavby a bytovej politiky, oddelenie štátnej stavebnej správy, so sídlom Vysokoškolákov 8556, 010 08 Žilina, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného číslo: OU-ZA-OVBP2-2021/028466-002/PAV zo dňa 28. júna 2021, v konaní o kasačnej sťažnosti žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Žiline sp. zn. 14Sa/10/2021 zo dňa 27. apríla 2022, takto

rozhodol:

Rozsudok

Krajského súdu v Žiline sp. zn. 14Sa/10/2021 zo dňa 27. apríla 2022 sa zrušuje a vec sa vracia Správnemu súdu v Banskej Bystrici na ďalšie konanie.

Odôvodnenie

I. Priebeh a výsledky administratívneho konania

2. Správa ciest ŽSK - závod Turiec vydala dňa 18.05.2020 pod č. 02/2020/SCŽSKMT-130 vyjadrenie k nepovolenej stavbe, kde sa uvádza, že stavebník (žalobca) bol listom č. 02/ 2020/SCŽSKMT-78 zo dňa 26.03.2020 vyzvaný na zastavenie prác do vydania povolenia na zvláštne užívanie cesty vydané OÚ Martin - odbor CD a PK. V tomto vyjadrení bol spomenutý nepovolený zásah a poškodenie úseku cesty III/2160 po nepovolenom zásahu.

3. Obec Laskár ako príslušný stavebný úrad zaslala žalobcovi oznámenie o začatí konania vo veci priestupku. Z ústneho prejednania priestupkového konania bola spísaná zápisnica, v ktorej žalobca uviedol, že si uvedomil, že začal stavať skôr ako mal. Následne stavebný úrad rozhodnutím č. j.: 69/433/2020-Pi-pr. zo dňa 24.11.2020 (ďalej aj „prvostupňové rozhodnutie“) uznal žalobcu vinným zo spáchania priestupkov:

- podľa § 105 ods. 3 písm. b) stavebného zákona, ktorého sa žalobca dopustil tým, že v období od 03/2020 na pozemku parc. reg. č. C-KN XXX/X, CKN XX/X, k. ú. P., začal uskutočňovať novú stavbu „rodinný dom“ o zastavanej ploche 49,54 m2 bez stavebného povolenia, čím žalobca porušil ustanovenia § 54 a § 55 ods. 1 stavebného zákona, za čo bola žalobcovi podľa § 105 ods. 3 písm. b) stavebného zákona uložená pokuta vo výške 2.500,- eur, a to s prihliadnutím na celkovú závažnosť protiprávneho konania žalobcu. Zároveň stavebný úrad ako prvostupňový správny orgán uložil žalobcovi povinnosť uhradiť pokutu a nahradiť trovy konania o priestupku v lehote 15 dní od právoplatnosti rozhodnutia bankovým prevodom na účet Obce Laskár.

5. Proti prvostupňovému rozhodnutiu stavebného úradu podal žalobca odvolanie, o ktorom rozhodol žalovaný rozhodnutím číslo: OU-ZA-OVBP2-2021/028466-002/PAV zo dňa 28.06.2021 (ďalej aj „preskúmavané rozhodnutie“ alebo „rozhodnutie žalovaného“) tak, že podľa § 59 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej aj „Správny poriadok“) odvolanie žalobcu zamietol a prvostupňové rozhodnutie stavebného úradu potvrdil. Žalovaný dospel k presvedčeniu, že žalobca ako stavebník sa dopustil priestupkov tak, ako o nich rozhodol stavebný úrad.

žalovaný poukázal tiež na to, že žalobca nebol ochotný spolupracovať s príslušnými správnymi orgánmi a aj napriek viacerým výzvam neustále pokračoval v stavebných prácach.

6. Proti rozhodnutiu žalovaného podal žalobca v zákonnej lehote (všeobecnú) správnu žalobu na Krajský súd v Žiline (ďalej aj „krajský súd“ alebo „správny súd“), ktorou sa domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovaného a jeho zrušenia (ako i prvostupňového rozhodnutia stavebného úradu). Alternatívne sa žalobca domáhal primeraného zníženia uloženej pokuty resp. upustenia od potrestania za priestupok.

8. V odôvodnení napadnutého rozsudku krajský súd skonštatoval, že žalovaný sa v odvolacom konaní zákonne požadovaným spôsobom nevysporiadal so žalobcom vznesenou námietkou zaujatosti voči starostke obce Laskár - p. P. O., ktorá konala vo veci prvostupňového rozhodnutia (ďalej aj „starostka obce“). Krajský súd argumentoval tým, že žalobca v podanom odvolaní (a aj v správnej žalobe) poukázal na zaujatosť starostky obce a hoci táto námietka bola jedným z odvolacích dôvodov, žalovaný sa v preskúmavanom rozhodnutí s týmto odvolacím dôvodom nevysporiadal. Podľa krajského súdu bolo povinnosťou žalovaného vysporiadať sa aj s týmto odvolacím dôvodom žalobcu. Ak uvedené v odôvodnení rozhodnutia žalovaného absentovalo, tak nie je možné, aby túto absenciu nahrádzal krajský súd ako správny súd v prípade podanej správnej žaloby.

Uvedené avšak podľa krajského súdu nezbavuje žalovaného toho, aby sa v rozhodnutí o odvolaní účastníka konania s takýmto odvolacím dôvodom vysporiadal. 10. Na základe vyššie uvedeného dospel krajský súd k záveru, že pokiaľ odôvodnenie rozhodnutia žalovaného nemá zákonom vyžadované náležitosti v zmysle § 47 ods. 3 Správneho poriadku, tak potom v časti odvolacej námietky zaujatosti vznesenej žalobcom, ku ktorej sa žalovaný žiadnym spôsobom v odôvodnení preskúmavaného rozhodnutia nevyjadril, je rozhodnutie žalovaného nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov. V tomto bode správny súd zdôraznil, že jeho úlohou pri výkone správneho súdnictva nie je nahradzovať činnosť správnych orgánov a nahradzovať nedostatočné odôvodnenie rozhodnutia žalovaného, pretože podľa SSP krajský súd preskúmava rozhodnutie žalovaného a svojím rozhodnutím ho nedopĺňa v časti odôvodnenia.

III. Kasačná sťažnosť žalovaného, stanovisko žalobcu

Sťažnostným návrhom sa sťažovateľ domáhal zrušenia napadnutého rozsudku a vrátenia veci správnemu súdu na ďalšie konanie, alternatívne zmeny napadnutého rozsudku tak, že žaloba žalobcu bude zamietnutá. 13. Úvodom kasačnej sťažnosti sťažovateľ podrobne popísal obsah preskúmavaných rozhodnutí správnych orgánov, následne priebeh správneho súdneho konania pred krajským súdom a odôvodnenie napadnutého rozsudku. Záverom kasačnej sťažnosti zhrnul i priebeh administratívneho konania a vyjadril presvedčenie, že žalobca konal úmyselne protiprávne, pričom nemal zámer uviesť veci do súladu s príslušnými právnymi predpismi.

15. Poukazujúc na § 9 ods. 1 Správneho poriadku sťažovateľ v kasačnej sťažnosti uviedol, že zo správneho konania môže byť vylúčený len konkrétny zamestnanec, nie však celý správny orgán. Aby bol zamestnanec z prejednávania a rozhodovania veci vylúčený, nie je potrebné jeho predpojatosť dokázať, stačí, že v tomto smere vznikli pochybnosti. Vždy je však potrebné zvážiť, či sú tieto pochybnosti odôvodnené. Správny poriadok dôvody vylúčenia zamestnanca podrobne neuvádza a posúdenie vylúčenia ponecháva na úvahu správnemu orgánu.

poriadku. Tu je potrebné zohľadniť i to, že podľa § 13 ods. 5 zákona č. 369/1990 Zb. o obecnom zriadení je starosta obce správnym orgánom v administratívnych vzťahoch. V tom sťažovateľ zdôrazňoval, že starosta obce má pri určovaní vecnej príslušnosti podľa § 5 ods. 1 Správneho poriadku postavenie správneho orgánu, teda starosta obce nevystupuje v pozícii pracovníka alebo člena správneho orgánu. Keďže Správny poriadok neumožňuje, aby bol vylúčený z konania vecne príslušný správny orgán, nemôže byť z konania vylúčený ani starosta obce či primátor mesta. Preto podanie so žiadosťou o vylúčenie starostu obce, resp. ani námietka (údajná a ničím nepodložená, ako tomu bolo v danom prípade) nemôže spôsobiť začatie konania v tejto veci. 17. Žalobca sa ku kasačnej sťažnosti sťažovateľa nevyjadril.

21. Podľa § 105 ods. 8 stavebného zákona: „Na priestupky a ich prejednávanie sa vzťahujú všeobecné predpisy o priestupkoch.“ 22. Podľa § 51 zákona o priestupkoch: „Ak nie je v tomto alebo v inom zákone ustanovené inak, vzťahujú sa na konanie o priestupkoch všeobecné predpisy o správnom konaní.“ 23. Podľa § 9 ods. 1 Správneho poriadku: „Zamestnanec správneho orgánu je vylúčený z prejednávania a rozhodovania veci, ak so zreteľom na jeho pomer k veci, k účastníkom konania alebo k ich zástupcom možno mať pochybnosť o jeho nepredpojatosti.“ 24. Podľa § 12 ods. 1 Správneho poriadku: „O tom, či je zamestnanec správneho orgánu z konania vylúčený, rozhoduje orgán, ktorému boli dôvody vylúčenia oznámené (§ 11 ods. 1); ak sa rozhodlo, že zamestnanec správneho orgánu je vylúčený, urobí tento orgán opatrenie na zabezpečenie riadneho uskutočnenia ďalšieho konania.“ 25. Podľa § 12 ods. 2 Správneho poriadku: „Proti rozhodnutiu o vylúčení zamestnanca správneho orgánu z konania nemožno podať samostatné odvolanie.“ 26. Podľa § 47 ods. 3 Správneho poriadku: „V odôvodnení rozhodnutia správny orgán uvedie, ktoré skutočnosti boli podkladom na rozhodnutie, akými úvahami bol vedený pri hodnotení dôkazov, ako použil správnu úvahu pri použití právnych predpisov, na základe ktorých rozhodoval, a ako sa vyrovnal s návrhmi a námietkami účastníkov konania a s ich vyjadreniami k podkladom rozhodnutia.“ 27. Podľa § 2 ods. 1 SSP: „V správnom súdnictve poskytuje správny súd ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy a rozhoduje v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom.“ 28. Podľa § 2 ods. 2 SSP: „Každý, kto tvrdí, že jeho práva alebo právom chránené záujmy boli porušené alebo priamo dotknuté rozhodnutím orgánu verejnej správy, opatrením orgánu verejnej správy, nečinnosťou orgánu verejnej správy alebo iným zásahom orgánu verejnej správy, sa môže za podmienok ustanovených týmto zákonom domáhať ochrany na správnom súde.“ 29. Podľa § 6 ods. 1 SSP: „Správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom.“

30. Predmetom konania pred kasačným súdom bol napadnutý rozsudok, ktorým krajský súd zrušil rozhodnutie sťažovateľa a vec mu vrátil na ďalšie konanie, a to z dôvodu nepreskúmateľnosti pre nedostatok dôvodov. Vytýkaná nepreskúmateľnosť sa týkala nevysporiadania sa sťažovateľa v odôvodnení preskúmavaného rozhodnutia s jedným z odvolacích dôvodov, a to so žalobcom vznesenou námietkou zaujatosti voči starostke obce, ktorá konala a rozhodovala o priestupkovo obvinenom žalobcovi vo veci prvostupňového

32. Kasačný súd mal za preukázané, že žalobca podal voči prvostupňovému rozhodnutiu odvolanie, v ktorom okrem iných uplatnených námietok vzniesol i námietku zaujatosti voči starostke obce konajúcej za stavebný úrad. Námietku zaujatosti odôvodnil tým, že starostka obce mala mať záujem o nadobudnutie pozemku, na ktorom žalobca chcel umiestniť stavbu a ktorý zakúpil. Žalobca mal za to, že ako neúspešná záujemkyňa bola vo veci zaujatá, mala pomer k veci a nemala vôbec vo veci rozhodovať. Z administratívneho spisu ďalej vyplýva, že na odvolaní žalobcu bol pripojený papier podpísaný starostkou obce, obsahom ktorého bolo vyjadrenie k námietke zaujatosti žalobcu. Sťažovateľ sa v odôvodnení preskúmavaného rozhodnutia námietkou zaujatosti vznesenou žalobcom v odvolaní nijako nezaoberal, pričom neuviedol ani dôvod, pre ktorý tak neučinil.

So žalobcom uplatnenou námietkou zaujatosti sa mal v odôvodnení preskúmavaného rozhodnutia vysporiadať sťažovateľ. 34. Bez akýchkoľvek pochybností je z odvolania podaného žalobcom zrejmé, že mal výhrady voči tomu, že v predmetnej stavebnej veci rozhodovala starostka obce, ktorá mala mať o sporný pozemok záujem a vzniesol pochybnosti o jej (ne)predpojatosti. Poukazujúc na dikciu § 47 ods. 3 Správneho poriadku kasačný súd konštatuje, že je správne tvrdenie krajského súdu, že sťažovateľ sa zákonom požadovaným spôsobom so vznesenou námietkou zaujatosti nevysporiadal.

Ako dôvodnú preto vyhodnotil nosnú kasačnú námietku, ktorú predstavovalo tvrdenie sťažovateľa, že posúdenie námietky zaujatosti starostky obce voči žalobcovi by v konečnom dôsledku neprinieslo iné rozhodnutie v merite veci, pretože „starostu obce z rozhodovacieho procesu vylúčiť nemožno.“

vrátila žalovanému na ďalšie konanie a tento sa s námietkou zaujatosti vysporiadal, žalobca by nedosiahol pre neho materiálne priaznivejší výsledok vo veci, lebo starosta obce nemôže byť z konania vylúčený a okrem diskvalifikácie zaujatého zamestnanca (ktoré tu nepripadá do úvahy) zákon neupravuje iné právne následky zaujatosti zamestnanca, ktoré by mohli mať dopad na zákonnosť vydaného rozhodnutia.

38. Inými slovami argumentácia krajského súdu smerujúca k spochybneniu zákonnosti administratívneho konania nie je takej intenzity, aby negovala zákonnosť preskúmavaného rozhodnutia. Úlohou správnych súdov (vrátane kasačného súdu) nie je reparovať také prípadné procesné pochybenia orgánov verejnej správy, ktoré by vo svojej podstate viedli len k zopakovaniu konania pred orgánmi verejnej správy, avšak bez reálneho potenciálu zmeny k

V danej súvislosti kasačný súd dáva do pozornosti aj rozhodnutie Najvyššieho súdu SR publikované v Zbierke stanovísk najvyššieho súdu a rozhodnutí súdov Slovenskej republiky pod č. R 103/2011, v zmysle ktorého je neúčelné a nehospodárne formálne zopakovanie administratívneho konania, ak pre účastníka vo vzťahu k skutkovej stránke veci nepredstavuje reálnu možnosť dosiahnuť rozhodnutie v jeho prospech a za takýchto okolností platí, že nie každé porušenie procesného predpisu má za následok porušenie práv účastníka konania. Rovnako je možné poukázať na rozsudok Najvyššieho súdu SR sp. zn. 6Sžo/255/2010, v ktorom tento vyslovil názor, že rozhodnutie sa nezrušuje preto, aby sa zopakoval proces a odstránili sa formálne vady, ktoré nemôžu privodiť vecne iné, či výhodnejšie rozhodnutie pre účastníka. 39. V kontexte vyššie uvedeného považuje kasačný súd za potrebné poukázať i na účel správneho súdnictva, ktoré primárne predstavuje prostriedok ochrany subjektívnych práv adresáta výkonu verejnej správy v jej najrôznejších podobách. Len sekundárne je kritériom poskytovania tejto ochrany zákonnosť verejno-mocenských aktivít verejnej správy. Inými slovami, správne súdnictvo v systéme právneho štátu nemá slúžiť naprávaniu nezákonnosti vo verejnej správe bez akéhokoľvek zreteľa na dopad eventuálne zistenej nezákonnosti na subjektívno-právnu pozíciu dotknutého. Preto nemožno vyhovieť takému návrhu na začatie konania v správnom súdnictve, ktorého prejednanie síce vedie k zisteniu formálneho rozporu činnosti verejnej správy so zákonom, no zároveň v ňom nebude preukázaný žiaden zásah do individuálnej sféry navrhovateľa. Účelom správneho súdnictva nie je náprava nezákonnosti vo verejnej správe, ale účinná ochrana subjektívnych práv fyzickej osoby alebo právnickej osoby, voči ktorej je verejná správa v jednotlivom prípade vykonávaná (obdobne uznesenie III. ÚS 649/2015 zo dňa 16.12.2015).