1Stk/23/2022

1. Regionálna veterinárna a potravinová správa Humenné (ďalej aj „prvostupňový orgán“) rozhodnutím Č. k.: 2018/00598-03 z 22.10.2018 (ďalej len „prvostupňové rozhodnutie“) uznala žalobcu zodpovedným za spáchanie správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. o) v spojení s § 28 ods. 6, § 28 ods. 2 písm. f) v spojení s § 28 ods. 6, § 28 ods. 4 písm. a) v spojení s § 28 ods. 8 a § 28 ods. 4 písm. g) zákona č. 152/1995 Z.z. o potravinách (ďalej len „zákon o potravinách“) a uložila mu úhrnnú pokutu vo výške 1000000 eur podľa § 28 ods. 4 písm. a) v spojení s § 28 ods. 8 zákona o potravinách za to, že dňa 27.11.2017 v prevádzkarni Supermarket TESCO, A. Warhola 1408, 068 01 Medzilaborce, opakovane nedodržiaval povinnosti a požiadavky na hygienu pri umiestňovaní potravín na trh, opakovane umiestňoval na trh potraviny nesprávne označené, opakovane umiestňoval na trh nebezpečné potraviny nevhodné na ľudskú spotrebu a nesplnil uložené opatrenie v požadovanom termíne. V odôvodnení rozhodnutia sa prvostupňový orgán tiež podrobne vyjadril k námietkam žalobcu uvedeným v jeho vyjadrení z 26.9.2018. 2. Proti prvostupňovému rozhodnutiu podal žalobca v zákonnej lehote odvolanie, v ktorom argumentoval tými istými dôvodmi, ako vo svojom vyjadrení z 26.9.2018. 3. O odvolaní žalobcu rozhodla žalovaná rozhodnutím Č. k.: 3859/2018 z 20.12.2018 (ďalej len „rozhodnutie žalovanej“) podľa § 59 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) tak, že odvolanie zamietla a výrok rozhodnutia zmenila tak, že v ňom opísala zistené porušenia právnych predpisov a skonštatovala, že žalobca svojim konaním naplnil všetky znaky skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa § 28 ods. 2 písm. o) ako aj podľa § 28 ods. 2 písm. f) zákona o potravinách, za čo mu podľa § 28 ods. 4 písm. a) v spojení s § 28 ods. 8 zákona o potravinách uložila úhrnnú pokutu vo výške 1000000 eur. 4. Žalovaná zohľadnila vo svojom rozhodnutí aj opakovanú recidívu žalobcu vzhľadom na to, že rozhodnutím žalovanej o odvolaní č. k. 1990/2017 z 15.6.2017, právoplatným 22.6.2017, ktorým bolo zmenené rozhodnutie Regionálnej veterinárnej a potravinovej správy Humenné č. k. 2017/00152-02 z 28.3.2017, bola žalobcovi podľa § 28 ods. 4 písm. a) v spojení s § 28 ods. 7 zákona o potravinách uložená úhrnná pokuta vo výške 35000 eur za to, že dňa 11.3.2016 v dotknutej prevádzkarni umiestňoval na trh potravinárske výrobky, ktoré neboli bezpečné [prvá recidíva vo vzťahu k rozhodnutiu Regionálnej veterinárnej a potravinovej správy Humenné č. k. 2015/00394-02 z 23.6.2015, právoplatného 13.7.2015 o uložení pokuty podľa § 28 ods. 4 písm. a) zákona o potravinách vo výške 25000 eur] a rozhodnutím žalovanej o odvolaní č. k.: 3614/2017-02 z 16.11.2017, právoplatným 22.11.2017, ktorým bolo zmenené rozhodnutie Regionálnej veterinárnej a potravinovej správy Humenné č. k.: 2017/00363-02 z 26.7.2017, bola žalobcovi podľa § 28 ods. 4 písm. a) v spojení s § 28 ods. 7 zákona o potravinách uložená úhrnná pokuta vo výške 60000 eur aj za to, že dňa 4.7.2016 v dotknutej prevádzkarni umiestňoval na trh potravinu nevhodnú na ľudskú spotrebu.

6. Žalovaná sa k podanej žalobe vyjadrila podaním z 9.4.2019. Na vyjadrenie žalovanej reagoval žalobca replikou z 27.5.2019, vo vzťahu ku ktorej žalovaná nepodala dupliku. 7. Krajský súd uznesením č.k. 2S/17/2019-150 z 23.6.2020 prerušil správne súdne konanie do právoplatného skončenia konania na Ústavnom súde Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) sp. zn. PL. ÚS 3/2019 o návrhu Krajského súdu v Bratislave a Krajského súdu v Prešove na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) Ústavy Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“) a podľa § 18 ods. 1 písm. d) zákona č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov o súlade § 28 ods. 8 zákona o potravinách s čl. 1 ods. 1, čl. 20 ods. 1 a 4, čl. 35 ods. 1 v spojení s čl. 13 ods. 4 ústavy a s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd. 8. Podaním zo 7.9.2022 žalobca poukázal na novoprijatý zákon č. 211/2022 Z.z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 152/1995 Z.z. o potravinách v znení neskorších predpisov a ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 491/2001 Z.z. o organizovaní trhu s vybranými poľnohospodárskymi výrobkami v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 211/2022 Z.z.“) s tým, že týmto zákonom bol s účinnosťou od 1.7.2022 novelizovaný zákon o potravinách aj v rozsahu ukladania sankcií a to spôsobom pre žalobcu priaznivejším, na podklade čoho navrhol vo veci rozhodnúť v súlade so žalobou. 9. Krajský súd rozsudkom č.k. 2S/17/2019-191 z 22.9.2022 (ďalej len „napadnutý rozsudok“) zrušil rozhodnutie žalovanej a vec jej vrátil na ďalšie konanie a zároveň zaviazal žalovanú zaplatiť žalobcovi plnú náhradu trov konania. 10. Napadnutý rozsudok odôvodnil krajský súd predovšetkým zmenou právnej úpravy v prospech žalobcu. Dňa 1.7.2022 totiž nadobudol účinnosť zákon č. 211/2022 Z.z. a dňa 21.7.2022 nadobudol účinnosť zákon č. 257/2022 Z.z., ktoré sú vlastne novelizáciami zákona o potravinách. Znenie § 28 ods. 4 zákona o potravinách bolo predmetnou novelou upravené a zmenené. Hoci táto zmena nadobudla účinnosť až po právoplatnosti rozhodnutia žalovanej, dospel krajský súd k záveru, že na ňu musí prihliadnuť, keďže žalobca namietal neprimeranosť uloženej pokuty a jej likvidačný dopad na neho. V tejto súvislosti poukázal žalobca na

rozsudok

Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 6Asan/9/2017 z 21.2.2018. Podľa krajského súdu z ustanovení zákona č. 211/2022 Z.z. vyplývajú nové skutočnosti, s ktorými sa musia správne orgány v danej veci opätovne vysporiadať pri svojom následnom rozhodovaní. Následne krajský súd poukázal na zmenené znenie § 28 ods. 4, 8 a 9 zákona o potravinách.

11. Proti rozsudku krajského súdu podala žalovaná (ďalej len „sťažovateľka“) v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť z dôvodov podľa § 440 ods. 1 písm. f) a g) Správneho súdneho poriadku (ďalej len „SSP“), pretože krajský súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že jej nesprávnym procesným postupom znemožnil uskutočniť jej patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces a súčasne rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci. Sťažovateľka kasačnému súdu navrhla napadnutý rozsudok zrušiť a vec vrátiť krajskému súdu na ďalšie konanie.

13. Podanie kasačnej sťažnosti sťažovateľka odôvodnila vo vzťahu k nesprávnemu právnemu posúdeniu veci predovšetkým tým, že: - nie je zrejmé, prečo krajský súd vyhodnotil za nesprávny postup pri určení výšky pokuty, keďže nie je jasné, či krajský súd vytýka uloženie pokuty na samej spodnej hranici sadzby účinnej v čase rozhodovania, pretože sa mu zdá sadzba drakonická alebo či krajský súd vytýka nedostatočné odôvodnenie výšky pokuty, resp. či súd vzhľadom na citovanú judikatúru zrušil rozhodnutie žalovanej vzhľadom na následnú výhodnejšiu právnu úpravu, - ak však krajský súd zrušil rozhodnutie žalovanej kvôli následne výhodnejšej právnej úprave, takýto dôvod rozhodnutia nie je možné subsumovať pod znenie § 191 ods. 1 písm. c) SSP, resp. ani pod žiadny iný dôvod zrušenia žalobou napadnutého rozhodnutia, - absencia použiteľného dôvodu pre zrušenie rozhodnutia žalovanej z dôvodu následne výhodnejšej právnej úpravy bola zrejmá aj krajskému súdu, ak ale dôvodom jeho rozhodnutia bolo nesprávne vyhodnotenie recidívy zo strany žalovanej alebo nedostatočné vyhodnotenie

K námietke nedoručenia vyjadrenia žalobcu z 7.9.2022 sťažovateľke uviedol, že toto vyjadrenie len upozorňovalo na legislatívnu zmenu a jeho súčasťou nebolo doloženie žiadneho nového dôkazu, listiny alebo iných nových skutočností.

IV. Právny názor kasačného súdu

15. Senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky konajúci ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 SSP) predovšetkým postupom podľa § 452 ods. 1 v spojení s § 439 SSP preskúmal prípustnosť kasačnej sťažnosti a z toho vyplývajúce možné dôvody jej odmietnutia. Po zistení, že kasačnú sťažnosť podala žalovaná - sťažovateľka v lehote včas [§ 443 ods. 2 písm. a) SSP v znení účinnom do 30.6.2023], preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu. A. Porušenie práva na spravodlivý proces A.1. K nevydaniu rozhodnutia o pokračovaní v konaní 16. Z vykonaného dokazovania je zrejmé, že krajský súd uznesením č. k. 2S/17/2019-150 z 23.6.2020 prerušil správne súdne konanie do právoplatného skončenia konania na ústavnom súde sp. zn. PL. ÚS 3/2019. Vo veci krajský súd rozhodol napadnutým rozsudkom dňa 22.9.2022 bez toho, aby formálne vydal uznesenie o pokračovaní v správnom súdnom konaní sp. zn. 2S/17/2019. Ústavný súd pritom v predmetnej veci rozhodol až uznesením č. k. PL. ÚS 3/2019-86 z 12.10.2022, ktorým zastavil konanie z dôvodu predchádzajúcej legislatívnej zmeny uskutočnenej zákonom č. 211/2022 Z.z.

18. Z uvedeného je zrejmé, že krajský súd procesne pochybil, keď formálne nerozhodol o pokračovaní v konaní sp. zn. 2S/17/2019. Na druhej strane nie každé procesné pochybenie znamená, že v jeho dôsledku došlo k porušeniu práva účastníka na spravodlivý proces.

Správny súdny poriadok. Komentár. Bratislava : C. H. Beck, 2018, s. 565). 19. Uvedená povaha rozhodnutia o pokračovaní v konaní sa premieta do toho, že jeho prípadným nevydaním nemohli byť v materiálnom rozsahu dotknuté práva účastníkov konania na spravodlivý proces. Tomuto záveru nakoniec svedčí aj skutočnosť, že nevydanie rozhodnutia o pokračovaní v konaní sa rovnako dotýka všetkých účastníkov konania, pričom v prípade kasačného dôvodu podľa § 440 ods. 1 písm. f) SSP z povahy veci vyplýva, že sa porušenie práva na spravodlivý proces vzťahuje predovšetkým na niektorého alebo niektorých z neúspešných účastníkov konania. A.2. K nedoručeniu vyjadrenia žalobcu z 7.9.2022 sťažovateľke

21. Normatívne je táto povinnosť správneho súdu upravená vo vzťahu k žalobe v § 105 písm. a) SSP a pri ďalších vyjadreniach v § 106 SSP. 22. Hoci z § 106 SSP vyplýva, že sa povinnosť správneho súdu doručovať vyjadrenia jedného účastníka ostatným účastníkom vzťahuje len na vyjadrenie k žalobe, repliku (vyjadrenie žalobcu k vyjadreniu k žalobe) a dupliku (vyjadreniu žalovaného k replike), z kontradiktórnej povahy správneho súdneho konania je zrejmé, že sa táto povinnosť musí vzťahovať na všetky podania niektorého z účastníkov konania vo veci samej a to v podstate bez ohľadu na ich právnu relevanciu.

Práve tento moment prešiel aj v rámci judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len „ESĽP“) určitým vývojom. 24. Možno konštatovať, že v rámci rozhodovacej činnosti ESĽP najskôr prevládal formalistický prístup. Podľa neho bola kontradiktórnosť vnímaná absolutisticky a povinnosť zaslať vyjadrenie protistrane, resp. ostatným účastníkom konania bola daná bez ohľadu na obsah doručených vyjadrení, teda aj v prípade, ak neobsahovali žiadne nové skutkové a právne argumenty. Klasickým sa v tomto prístupe stal rozsudok vo veci Nideröst-Huber proti Švajčiarsku (rozsudok, č. 18990/91, 18. 2. 1997), kde ESĽP okrem iného uviedol, že pri posudzovaní otázky rešpektovania práva na spravodlivosť konania nezohráva rolu to, či stanovisko, ku ktorému sa strana nemala možnosť vyjadriť, malo nejaký vplyv na rozhodnutie príslušného vnútroštátneho orgánu (§ 27). Takisto nie je podstatné, či dané vyjadrenie obsahuje nejaké nové skutočnosti alebo argumenty; je na účastníkovi konania, aby sám posúdil, či dané podanie vyžaduje z jeho strany komentár (§ 29). Tieto princípy aplikoval ESĽP aj v ďalších

25. Neskôr začal ESĽP k otázke posudzovania kontradiktórnosti pristupovať menej rigidne a pripustil, že je potrebné zohľadniť aj to, či vyjadrenie protistrany obsahovalo také skutkové alebo právne argumenty, ktoré by mohli ovplyvniť výsledné rozhodnutie vo veci alebo či zvolené právne riešenie dávalo vôbec nejaký priestor na diskusiu (pozri Vokoun proti Českej republike, rozsudok z 3.7.2009, § 26). Tento prístup sa prejavil v ďalšej rozhodovacej činnosti ESĽP, napr. Stepinska proti Francúzsku, rozsudok z 15.6.2004, č. 1814/02, § 17 - § 20; P. D. proti Francúzsku, rozsudok z 20.12.2005, č. 54730/00, § 31 - § 35; Salé proti Francúzsku, rozsudok, z 21.3.2006, č. 39765/04, § 17 - § 20; Fougere proti Francúzsku, rozhodnutie z 19.9.2006, č. 10397/03, oddiel B; Société Diffusion Pédagogique Calédonienne proti Francúzsku, rozhodnutie z 12.10.2006, č. 26814/02, oddiel 1; Verdú proti Španielsku, rozsudok z 15.2.2007, č. 43432/02, § 25 - § 28; Eisenfeld a Duker proti Taliansku a Flatov proti Taliansku, rozhodnutie z 2.9.2008, č. 541/08 a č. 625/08, oddiel B; Ringier Axel Springer

26. Pri voľbe jedného z uvedených dvoch prístupov sa Najvyšší správny súd Slovenskej republiky nechal inšpirovať aktuálnou judikatúrou Ústavného súdu Slovenskej republiky, ktorý už uprednostnil práve druhý neformalistický prístup. V náleze č.k. I. ÚS 155/2020 z 16.12.2020 ústavný súd uviedol, že "je potrebné určiť kritériá, kedy je potrebné, aby súd strane doručil podanie protistrany na prípadné vyjadrenie. Ústavný súd vníma, že tieto kritériá sa môžu v jeho ďalšej judikatúre vyvíjať a formovať aj v závislosti od typu konania.

Nie dávno takýto prístup zvolil aj ESĽP vo veci Sarkocy proti Slovensku z 22.9.2020 (sťažnosť č. 36446/17)." Rovnaké závery pritom prijal ústavný súd aj vo veci sp. zn. IV. ÚS 660/2020 z 15.12.2020. 27.

28. V danej veci je nepochybné, že krajský súd vyjadrenie žalobcu z 7.9.2022 nedoručil sťažovateľke pred rozhodnutím vo veci. Krajský súd týmto síce nesporne porušil kontradiktórnosť správneho súdneho konania a princíp rovnosti zbraní, avšak, či v takej kvalifikovanej podobe, ktorá mala za následok porušenie práva žalobcu na spravodlivý proces bude závislé od posúdenia obsahu predmetného vyjadrenia žalobcu.

30. Z obsahu vyjadrenia žalobcu z 7.9.2022 vyplýva, že tento dával krajskému súdu na vedomie prijatie zákona č. 211/2022 Z.z. novelizujúceho zákon o potravinách spôsobom, ktorý žalobca vyhodnotil pre seba ako priaznivejší s tým, že krajský súd by mal túto legislatívnu zmenu s prihliadnutím na judikatúru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky pri svojom rozhodovaní zohľadniť.

32. Obdobné závery pritom vyplývajú aj z rozsudku Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 6Sžk 8/2020 z 27.10.2021 publikovaného v Zbierke stanovísk a rozhodnutí Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky pod č. 34/2022 ZNSS.

34. Podľa kasačného súdu, predovšetkým z bodov 73 až 75 odôvodnenia napadnutého rozsudku, jednoznačne vyplýva, že primárnym dôvodom zrušenia rozhodnutia žalovanej bolo zohľadnenie novely zákona o potravinách zákonom č. 211/2022 Z.z.

35. Pokiaľ sťažovateľka namietala, že prijatie novej pre žalobcu priaznivejšej právnej úpravy po právoplatnosti rozhodnutia žalovanej nie je možné formálne podradiť pod žiadny zo zákonom ustanovených dôvodov pre zrušenie preskúmavaného rozhodnutia uvedených v § 191 ods. 1 SSP, je nutné poukázať na potrebu ústavne-konformného výkladu daného ustanovenia v zmysle čl. 152 ods. 4 ústavy. Táto potreba je odôvodnená tým, že iný správny delikt sa konštantne považuje za „trestné obvinenie“, ktoré má na mysli znenie čl. 6 ods. 1 Dohovoru o ochrane základných práv a slobôd.

36. Aplikácia zásady použitia neskoršej priaznivejšej právnej úpravy zo strany správneho súdu, ktorá nastala až po vydaní (právoplatnosti) preskúmavaného rozhodnutia správneho orgánu, vyplýva aj z ustálenej judikatúry kasačného súdu reprezentovanej predovšetkým rozsudkom Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp.zn. 4Asan/2/2019 z 5.11.2019 publikovaným v Zbierke stanovísk najvyššieho súdu a rozhodnutí súdov Slovenskej republiky pod č. 20/2021. Podľa právnej vety tohto rozhodnutia "Rešpektujúc princípy správneho trestania, ak správne orgány v rámci konania o správnom delikte uložili sankciu v súlade s právnou úpravou účinnou v čase, keď o tejto sankcii rozhodovali, avšak následne v priebehu súdneho prieskumu došlo k zmene právnej úpravy v prospech páchateľa, ktorý namietol neprimeranosť (neproporcionálnosť) peňažnej sankcie, pôvodne uloženej správnym orgánom, je povinnosťou správneho súdu prihliadať na zmenu v právnej úprave sankcie, a to aj v prípade, že táto zmena nastala hoci až po právoplatnosti rozhodnutí správnych orgánov vo veci samej."

38. Kasačný súd pritom pre lepšiu zrozumiteľnosť uvádza, že zákonom č. 211/2022 Z.z. bol zákon o potravinách s účinnosťou od 1.7.2022 novelizovaný v tom smere, že opakovaná recidíva pri porušení povinností vymedzených v § 28 ods. 4 písm. a) zákona o potravinách je sankcionovaná v zmysle § uvádzacej vety § 28 ods. 4 a § 28 ods. 9 zákona o potravinách v rámci intervalu od 4000 eur do 2000000 eur a to v dôsledku zvýšenia sadzieb pokút na štvornásobok. V rámci pôvodnej právnej úpravy účinnej do 30.6.2022 a aplikovanej sťažovateľkou sa ale pokuta za opakovanú recidívu ukladala v pevne stanovenom intervale od 1000000 eur do 5000000 eur.

41. Kasačný súd preto nezistil nesprávne právne posúdenie veci zo strany krajského súdu v rozsahu predpokladanom znením § 440 ods. 1 písm. g) SSP.