1Svk/12/2023
ECLI:SK:NSSSR:2025:1019200049.1
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Krajský súd v Bratislave
- Sp. zn. 1. inštancie
- 1S/5/2019
- IČS
- 1019200049
- Zdroj
- PDF ↗
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v kasačnom senáte zloženom z predsedu senátu JUDr. Mariána Fečíka (sudca spravodajca) a členiek senátu JUDr. Jany Hatalovej, PhD., L.M a JUDr. Kataríny Cangárovej, PhD., LL.M v právnej veci žalobcu: VODOTIKA - MG spol. s r.o., Bosákova 7, 851 04 Bratislava, IČO: 35761806, právne zastúpený: MST PARTNERS, s.r.o., Laurinská 3, 811 01 Bratislava, IČO: 36861545, proti žalovanému (sťažovateľovi): Slovenská stavebná inšpekcia, Riaditeľstvo inšpekcie, Lamačská cesta č. 8, 811 04 Bratislava, v konaní o správnej žalobe vo veci správneho trestania o preskúmaní zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 01009 18/38/2018 SSI 61-Pu z 14. decembra 2018, konajúc o kasačnej sťažnosti žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 1S/ 5/2019-68 z 10. novembra 2022, takto
rozhodol:
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Bratislave č. k. 1S/5/2019-68 z 10. novembra 2022 zrušuje a vec vracia na ďalšie konanie Správnemu súdu v Bratislave.
Odôvodnenie
I. Administratívne konanie
1. Slovenská stavebná inšpekcia - Inšpektorát Bratislava (ďalej len „prvostupňový orgán“) vydala rozhodnutie č. 02009 17/3/2017-SSI-62-Ba/Šo z 9. februára 2017 (ďalej len „prvostupňové rozhodnutie“) vo veci porušenia povinností na úseku územného plánovania a stavebného poriadku zistených pri výkone hlavného štátneho stavebného dohľadu (ďalej len „HŠSD“) dňa 17. januára 2017 na stavbe: „Polyfunkčný dom Lužná, 3. etapa - budova "C" tvorená sekciou E“ na pozemku parc. č. XXXX/XX v k.ú. D. (ďalej len „predmetná stavba“), ktorej stavebníkom a zhotoviteľom zároveň je žalobca, ktorým uznala žalobcu zodpovedným zo spáchania správneho deliktu a porušenia ustanovení § 48 ods. 1, § 54 a § 66 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) tým, že v období od 3. septembra 2015 do 17. januára 2017 uskutočňoval predmetnú stavbu v rozpore s overenou projektovou dokumentáciou a stavebným povolením. Žalobca zrealizoval zmeny stavby bez predchádzajúceho povolenia stavebného úradu, čím porušil záväznú podmienku
bodu 1 vo výroku stavebného povolenia č. UKSP 18251/2013,14-La-99 z 5. septembra 2014, právoplatného dňa 2. októbra 2014 (ďalej aj „stavebné povolenie“), ktorou stavebný úrad určil, že stavba bude uskutočnená podľa projektovej dokumentácie overenej v stavebnom konaní vypracovanej B.. G. L. v júli 2013 a prípadné zmeny nesmú byť vykonané bez predchádzajúceho povolenia stavebného úradu. Zrealizované zmeny stavby zistené pri výkone HŠSD boli uvedené v odôvodnení prvostupňového rozhodnutia.
Protiprávnym konaním žalobca porušil ustanovenia § 48 ods. 1, § 54 a § 66 ods. 1 stavebného zákona v nadväznosti na ustanovenie § 11 ods. 3 vyhlášky č. 453/2000 Z.z., ktorou sa vykonávajú niektoré ustanovenia stavebného zákona (ďalej len „vyhláška č. 453/2000 Z.z.), čím naplnil skutkovú podstatu správneho deliktu ako stavebník aj zhotoviteľ podľa § 106 ods. 3 písm. b) a § 106 ods. 5 stavebného zákona.
Prvostupňový orgán za protiprávne konanie na úseku stavebného poriadku podľa § 106 ods. 3 písm. b) v nadväznosti na § 106 ods. 5 stavebného zákona uložil žalobcovi pokutu vo výške 3000 eur. 2. Žalobca podal proti prvostupňovému rozhodnutiu odvolanie, o ktorom rozhodol žalovaný rozhodnutím č. 01009 18/38/2018 SSI 61-Pu z 14. decembra 2018 (ďalej len „rozhodnutie žalovaného“) podľa § 59 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) tak, že zmenil prvostupňové rozhodnutie tak, že uznal žalobcu zodpovedným za spáchaný správny delikt podľa § 106 ods. 3 písm. b) stavebného zákona, pretože v čase odo dňa 3. septembra 2015 do dňa 17. januára 2017 uskutočňoval predmetnú stavbu v rozpore so stavebným povolením, a to tým, že ako stavebník a zhotoviteľ predmetnej stavby v rozpore s podmienkou č. 1 stavebného povolenia bez predchádzajúceho povolenia stavebného úradu neuskutočňoval predmetnú stavbu podľa projektovej dokumentácie overenej v stavebnom konaní, ale vykonal na nej zmeny v rozsahu špecifikovanom vo výroku I. rozhodnutia, čím
porušil ustanovenie § 48 ods. 1 v spojení s ustanoveniami § 54 a § 66 ods. 1 stavebného zákona, za čo žalovaný vo výroku II. rozhodnutia uložil žalobcovi podľa ustanovenia § 106 ods. 3 písm. b) stavebného zákona v spojení s ustanovením § 9 ods. 2 prvá veta zákona č. 659/2007 Z. z. o zavedení meny euro v Slovenskej republike a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov pokutu vo výške 3000 eur.
II. Konanie na krajskom súde
3. Správnou žalobou vo veci správneho trestania doručenou Krajskému súdu v Bratislave (ďalej len „krajský súd“) dňa 14. januára 2019 sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovaného, jeho zrušenia a vrátenia veci žalovanému na ďalšie konanie. 4. Žalobca v žalobných bodoch predovšetkým namietal, že: - žalovaný nezistil spoľahlivo skutkový stav a zo zisteného skutkového stavu vyvodil
nesprávne právne závery, - predmetná stavba bola realizovaná v zmysle stavebného povolenia, stavebného zákona a príslušných vyhlášok, pričom poukázal na znenie § 11 ods. 3, § 17 ods. 2 písm. a), § 18 ods. 1 písm. d) vyhlášky č. 453/2000 Z.z., - zmeny uvedené vo výroku I. rozhodnutia žalovaného nemenia umiestnenie, pôdorysné ani výškové ohraničenie stavby, účel, konštrukčné ani dispozičné riešenie, - žalovaný nezobral do úvahy, že v čase rozhodovania o odvolaní bolo už na predmetnú stavbu vydané kolaudačné rozhodnutie stavebného úradu Mestskej časti Bratislava - Petržalka, č. 5171/2017/10 UKSP-La-56 z 19. mája 2017 právoplatné 22. júna 2017 (ďalej len „kolaudačné rozhodnutie“).
V zmysle určených podmienok kolaudačného rozhodnutia, najmä bodu 1. „odchýlky skutočného vyhotovenia stavby od projektovej dokumentácie overenej v stavebnom povolení sú vyznačené v projektovej dokumentácii skutočného vyhovenia stavby predloženej pri kolaudačnom konaní.
Stavebný úrad podľa § 81 ods. 4 stavebného zákona spojil s kolaudačným konaním konanie o zmene stavby (§ 68) stavebného zákona nakoľko skutočné realizovanie stavby sa podstatne neodchyľovalo od dokumentácie overenej stavebným úradom v stavebnom konaní.
Nedošlo k zmene v objemových parametroch stavby, ani k zmene jej charakteru a účelového určenia a nedošlo k porušeniu príslušných predpisov z hľadiska naplnenia všeobecných technických požiadaviek na výstavbu“, stavebný úrad zistil, že stavba je uskutočnená v súlade s § 81 ods. 1 stavebného zákona, jej užívaním nie sú ohrozené záujmy chránené stavebným zákonom a užívaním stavby nebude ohrozený život a zdravie osôb ani životné prostredie,
- kolaudačné rozhodnutie malo byť súčasťou administratívneho spisu a na základe toho mal žalovaný v posudzovanej veci konať a rozhodnúť. Ak sa žalovaný s kolaudačným rozhodnutím neoboznámil, rozhodoval na základe neúplne zisteného skutkového stavu, a teda administratívny spis nebol kompletný, - z rozhodnutia žalovaného nie je zrejmé, ako sa žalovaný vysporiadal so závermi kolaudačného rozhodnutia, ak o ňom vedel.
Vyhodnotenie charakteru vykonaných odchýlok pri realizácii stavby oproti projektovej dokumentácii zo strany žalovaného je totiž odlišné od ich vyhodnotenia v kolaudačnom rozhodnutí. Žalovaný bol v zmysle § 40 ods. 1 stavebného zákona (pozn. kasačného súdu žalobca mal zrejme na mysli správny poriadok) závermi kolaudačného rozhodnutia viazaný, - žalovaný porušil aj zásady administratívneho trestania a ukladania správnej sankcie, pretože v prospech žalobcu neaplikoval zásadu in dubio pro reo, - vydanie právoplatného kolaudačného rozhodnutia vylučuje, aby konaním žalobcu bol porušený alebo ohrozený právom chránený záujem spoločnosti a „žalovaný ako aj prvostupňový orgán uplatnili pri posudzovaní zodpovednosti za priestupok prílišný formalizmus.“ 5. Žalovaný vo svojom vyjadrení k žalobe uviedol, že: - žalobca na predmetnej stavbe vykonal zmeny bez predchádzajúceho povolenia stavebného
úradu, - o kolaudačnom rozhodnutí v čase vydania svojho rozhodnutia nemal vedomosť, avšak toto bolo pre rozhodnutie vo veci tak vo vzťahu k zisteniu skutkového stavu ako aj jeho právnemu posúdeniu irelevantné, - nesúhlasí s tvrdením žalobcu, že tento predmetnú stavbu realizoval v zmysle stavebného povolenia, stavebného zákona a príslušných vyhlášok, pretože v stavebnom povolení stavebný úrad explicitne určil, že prípadné zmeny (nerozlišoval, či ide o podstatné alebo nepodstatné odchýlky od projektovej dokumentácie overenej v stavebnom konaní) nesmú byť vykonané bez predchádzajúceho povolenia stavebného úradu,
- pri zmenách spočívajúcich v zásahoch do nosnej konštrukcie predmetnej stavby a zmenách jej dispozičného riešenia vo vzťahu k podstatným stavebným konštrukciám (napr. zvislým nosným konštrukciám, vodorovným nosným konštrukciám atď.) išlo o podstatné odchýlky od projektovej dokumentácie overenej v stavebnom konaní, ktoré vyžadovali rozhodnutie stavebného úradu podľa ustanovení § 68 stavebného zákona.
Kolaudačné rozhodnutie vydané na základe kolaudačného konania spojeného s konaním o zmene stavby bolo preto nesprávne, - predmetom kolaudačného konania bolo rozhodnutie vo veci, či sa povolí užívanie predmetnej stavby na určený účel, prípadne, či sa určia podmienky na jej užívanie.
Otázku posúdenia žalobcom uskutočnených zmien preto nemožno subsumovať pod ustanovenie § 40 ods. 1 správneho poriadku ako predbežnú otázku, tak ako tvrdí žalobca, - pri výške pokuty žalovaný zobral do úvahy aj to, že protiprávnym konaním žalobcu len potencionálne mohlo dôjsť k reálnemu ohrozeniu verejného záujmu, predovšetkým z hľadiska bezpečnosti, ochrany života, zdravia osôb a životného prostredia, pričom k nemu fakticky
nedošlo, čo je potvrdené nakoniec aj vydaním kolaudačného rozhodnutia. 6. Žalobca v podanej replike zotrval na svojich predchádzajúcich vyjadreniach a zdôraznil, že v kolaudačnom rozhodnutí boli všetky ním vykonané zmeny predmetnej stavby vyhodnotené
ako nepodstatné, čo súčasne vylučuje, aby tým bol porušený alebo ohrozený právom chránený záujem spoločnosti. 7. Krajský súd rozsudkom č. k. 1S/5/2019-68 z 10. novembra 2022 (ďalej len „napadnutý rozsudok“) s odkazom na § 191 ods. 1 písm. e) Správneho súdneho poriadku (ďalej len „SSP“) zrušil rozhodnutie žalovaného a vec mu vrátil na ďalšie konanie a súčasne žalobcovi priznal voči žalovanému právo na úplnú náhradu dôvodne vynaložených trov konania.
8. Krajský súd odôvodnil napadnutý rozsudok predovšetkým tým, že: - žalovaný nevykonal žiadne dokazovanie na účel dostatočného zistenia skutkového stavu a to najmä na preverenie, či došlo k vydaniu kolaudačného rozhodnutia, resp. či prebiehalo v čase vydania rozhodnutia žalovaného kolaudačné konanie na predmetnú stavbu žalobcu, aby následne na základe takto zisteného skutkového stavu mohol vyhodnotiť, či právne posúdenie predostreté žalovaným vychádzalo zo spoľahlivo zisteného stavu veci, - nesúhlasil s vyjadreniami žalovaného, že existencia kolaudačného rozhodnutia nič nemení na zistenom skutkovom stave veci a ani na jeho právnom posúdení ako i závere žalovaného o nezákonnosti kolaudačného rozhodnutia, - žalovaný sa žiadnym spôsobom nevysporiadal s tým, že v čase vydania rozhodnutia žalovaného už bola predmetná stavba viac ako rok po právoplatnej kolaudácii a v uvedenom smere nevykonal žiadne dokazovanie, - zdôraznil, že neobstojí tvrdenie žalovaného, že právoplatné kolaudačné rozhodnutie je nesprávne. Žalovaný žiadnym spôsobom nepreukázal, že by kolaudačné rozhodnutie bolo napadnuté správnou žalobou, ktorej by súd priznal odkladný účinok, resp. že by došlo k
zrušeniu kolaudačného rozhodnutia v správnom súdnom konaní.
III. Kasačná sťažnosť a vyjadrenie k nej
9. Proti rozsudku krajského súdu č. k. 1S/5/2019-68 z 10. novembra 2022 podal včas kasačnú sťažnosť žalovaný (ďalej len „sťažovateľ“) z dôvodu nesprávneho právneho posúdenia veci podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP, pričom navrhol napadnutý rozsudok zrušiť a vec vrátiť krajskému súdu na ďalšie konanie.
10. Sťažovateľ odôvodnil kasačnú sťažnosť predovšetkým tým, že: - žalobca ako stavebník a zhotoviteľ predmetnej stavby v rozpore s podmienkou č. 1 stavebného povolenia bez predchádzajúceho povolenia stavebného úradu neuskutočňoval predmetnú stavbu podľa projektovej dokumentácie overenej v stavebnom konaní, ale vykonal na nej zmeny v rozsahu uvedenom vo výrokovej časti rozhodnutia žalovaného, - s tvrdeniami žalobcu ohľadne jeho právneho posúdenia uskutočnených nepodstatných zmien predmetnej stavby, ktorými nemala byť porušená podmienka č. 1 stavebného povolenia, sa sťažovateľ vyčerpávajúco vysporiadal na str. 9 rozhodnutia žalovaného, kde uviedol, že stavebný úrad v predmetnom stavebnom povolení určil, že prípadné zmeny (nerozlišoval, či ide o podstatné alebo nepodstatné odchýlky od projektovej dokumentácie overenej v stavebnom konaní) nesmú byť vykonané bez predchádzajúceho povolenia stavebného úradu,
- sťažovateľom zistený skutkový stav veci je totožný so skutočným stavom veci, - že sťažovateľ má zo to, že v prípade zmien spočívajúcich v zásahoch do nosnej konštrukcie predmetnej stavby a zmien jej dispozičného riešenia vo vzťahu k podstatným stavebným konštrukciám (napr. zvislým nosným konštrukciám, vodorovným nosným konštrukciám atď.) išlo o podstatné odchýlky od projektovej dokumentácie overenej v stavebnom konaní, ktoré vyžadovali rozhodnutie stavebného úradu podľa § 68 stavebného zákona, pričom v prípade ostatných zmien bolo možné aplikovať postup podľa § 11 ods. 3, § 17 ods. 2 písm. b) a § 18 ods. 1 písm. d) vyhlášky č. 453/2000 Z. z. V oboch prípadoch by však bolo potrebné pred uskutočnením týchto zmien, aby žalobca ako stavebník požiadal stavebný úrad o ich povolenie a až po ich povolení mohol začať s ich uskutočňovaním, čo však neurobil, a teda svojím protiprávnym konaním spáchal správny delikt, za ktorý zodpovedá, - ak žalobca chcel na podporu svojich tvrdení predložiť ako dôkaz kolaudačné rozhodnutie,
o existencii ktorého na rozdiel od sťažovateľa vedel ako účastník kolaudačného konania, mal povinnosť tak urobiť už v prebiehajúcom administratívnom konaní, keďže podľa § 34 ods. 3 správneho poriadku je účastník konania povinný navrhnúť na podporu svojich tvrdení dôkazy,
ktoré sú mu známe. Sťažovateľovi preto nemožno vytýkať ako vadu konania, ak neprihliadol na skutočnosti jemu neznáme, ktoré podľa povahy veci mohol uviesť len účastník konania a neuviedol ich. Sťažovateľ nemal žiadnu právnu povinnosť zisťovať ďalší právny a skutočný stav predmetnej stavby, keďže namiesto kolaudácie mohlo byť nariadené jej odstránenie, resp. ju mohol stavebník zbúrať bez povolenia a vedomosti stavebného úradu, - kolaudačné rozhodnutie nemalo charakter rozhodnutia o predbežnej otázke, pričom samotná existencia kolaudačného rozhodnutia je právne irelevantná vzhľadom k diskrečnej právomoci sťažovateľa posúdiť predmetnú vec (prerokovanie podozrenia zo spáchania správneho deliktu a následné uloženie sankcie za spáchaný správny delikt) a rozhodnúť o nej, - v kolaudačnom rozhodnutí nie je uvedená žiadna zmienka o ústnom rokovaní žalobcu a stavebného úradu vo veci predchádzajúceho povolenia uskutočnených zmien predmetne stavby oproti jej projektovej dokumentácii overenej v stavebnom konaní. 11. Žalobca vo svojom vyjadrení ku kasačnej sťažnosti vyjadril súhlas s napadnutým rozsudkom a navrhol kasačnú sťažnosť zamietnuť.
Zdôraznil, že skutkový stav je stavom poznania reality, ktorá tu bola, ako to vyplýva z vykonaných dôkazov ku dňu vydania rozhodnutia správneho orgánu. Skutkový stav nie je postačujúci na rozhodnutie vo veci vtedy, pokiaľ v rozpore so zákonom neboli v danej veci zistené všetky právne významné skutočnosti. Sťažovateľ nevykonal žiadnu aktivitu s cieľom zistiť, či došlo k žalobcom tvrdenej dohode so stavebným úradom o vyznačení zmien priamo v overených vyhotoveniach pôvodnej projektovej dokumentácie predmetnej stavby za účelom ich prerokovania v kolaudačnom
konaní. Sťažovateľ preto nedostatočne zistil skutkový stav a jeho rozhodnutie je preto nezákonné.
IV. Posúdenie veci kasačným súdom
12. Senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky konajúci ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 SSP) predovšetkým postupom podľa § 452 ods. 1 v spojení s § 439 SSP preskúmal prípustnosť kasačnej sťažnosti a z toho vyplývajúce možné dôvody jej odmietnutia. Po zistení, že kasačnú sťažnosť podal žalovaný - sťažovateľ v lehote včas (§ 443 ods. 1 SSP), preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu, pričom pri svojom rozhodovaní bol vedený nasledujúcimi právnymi úvahami.
K nedostatočnému zisteniu skutkového stavu 13. Dôvodom zrušenia rozhodnutia žalovaného zo strany krajského súdu bol jeho záver, že zistenie skutkového stavu orgánom verejnej správy bolo nedostačujúce na riadne posúdenie veci [§ 191 ods. 1 písm. e) SSP], pričom krajský súd nedostatočné zistenie skutkového stavu spojil s tým, že žalovaný nezistil, že vo veci predmetnej stavby bolo už vydané kolaudačné rozhodnutie a toto si nezaobstaral.
14. V zmysle § 191 ods. 1 písm. e) SSP správny súd zruší žalobou napadnuté rozhodnutie žalovaného ak „zistenie skutkového stavu orgánom verejnej správy bolo nedostačujúce na riadne posúdenie veci.“ Uvedené nedostatočné zistenie skutkového stavu je súčasne pri správnej žalobe vo veciach správneho trestania aj prípadom, kedy správny súd nie je v zmysle § 195 písm. a) SSP viazaný rozsahom a dôvodmi žaloby. V kontexte so súdenou vecou kasačný súd zdôrazňuje, že predpokladom nezákonnosti a tým aj zrušenia rozhodnutia žalovaného nie je akýkoľvek nedostatok pri zisťovaní skutkového stavu, ale len také jeho nedostatočné zistenie, ktoré znemožnilo riadne posúdenie veci. To následne znamená, že ak správny súd rozhodne o zrušení rozhodnutia žalovaného z dôvodu nedostatočného zistenia skutkového stavu, musí z jeho rozhodnutia súčasne vyplývať, v akom rozsahu bolo chýbajúce, resp. nevykonané dokazovanie nevyhnutné pre riadne posúdenie veci.
15. Krajský súd v tomto smere ale napadnutý rozsudok neodôvodnil. Z odôvodnenia napadnutého rozsudku len opakovane vyplýva, že žalovaný pochybil vo vzťahu k povinnosti riadne zistiť skutkový stav veci, keď nezistil, že predmetná stavba bola už skolaudovaná. Krajský súd neuviedol, či a v akom rozsahu malo byť posúdenie kolaudačného rozhodnutia nevyhnutné pre rozhodnutie žalovaného vo veci. Naopak v bode 37 odôvodnenia napadnutého rozsudku krajský súd zaviazal žalovaného právnym názorom, podľa ktorého „V ďalšom konaní sa žalovaný pri posudzovaní skutkového stavu veci a následného právneho posúdenia vysporiada s právoplatným kolaudačným rozhodnutím č. 5171/2017/10 UKSP-La-56 zo dňa 19.05.2017 vydaným Mestskou časťou R. - D., právoplatným dňa 22.06.2017.“
16. V súdenej veci bolo medzi žalobcom a žalovaným sporné práve to, či kolaudačné rozhodnutie mohlo mať, resp. malo vplyv na posúdenie žalobcovej zodpovednosti za spáchanie správneho deliktu podľa § 106 ods. 3 písm. b) stavebného zákona.
Zatiaľ čo žalobca jednoznačne tvrdil, že kolaudačné rozhodnutie predstavovalo predbežnú otázku podľa § 40 správneho poriadku pre posúdenie povahy zmeny stavby a súčasne negovalo porušenie alebo ohrozenie chráneného záujmu spoločnosti, žalovaný priamu spojitosť medzi zodpovednosťou za správny delikt a kolaudáciou predmetnej stavby odmietol. Krajský súd sa k tomuto rozporu vôbec nevyjadril a bez ďalšieho si osvojil žalobcovo tvrdenie o nedostatočnom zistení skutkového stavu bez toho, aby zaujal právny názor k povahe kolaudačného rozhodnutia ako rozhodnutia o predbežnej otázke, resp. ako skutočnosti negujúcej materiálnu stránku správneho deliktu. Akceptáciou žalobcovho názoru o nedostatočnom zistení skutkového stavu však krajský súd konkludentne vyjadril záver o dopade kolaudačného rozhodnutia na vyvodenie administratívnej zodpovednosti za spáchanie správneho deliktu podľa § 106 ods. 3 písm. b) stavebného zákona.
Pokiaľ by totiž krajský súd dospel k opačnému záveru, nemohol by skonštatovať, že žalovaný zistil skutkový stav v nedostatočnom rozsahu pre riadne posúdenie veci. Na tomto závere pritom nič nemení skutočnosť, že žalovaný výslovne svoj záver o irelevancii kolaudačného rozhodnutia pre jeho rozhodovanie neuviedol v odvolacom rozhodnutí ale až vo vyjadrení k správnej žalobe. Pokiaľ totiž žalobca vydanie kolaudačného rozhodnutia v rámci odvolacieho konania nenamietal, nebolo možné žalovanému vytýkať v tomto smere nedostatočné odôvodnenie jeho rozhodnutia.
K dopadu kolaudačného rozhodnutia na rozhodovanie o správnom delikte 17. Na základe uvedeného dospel preto kasačný súd k záveru, že pre posúdenie veci bude podstatným vysporiadať sa s otázkou dopadu kolaudačného rozhodnutia na rozhodovanie o správnom delikte upravenom v § 106 ods. 3 písm. b) stavebného zákona.
Ak by totiž kolaudačné rozhodnutie malo bezprostredný a priamy vplyv na vyvodenie administratívnej zodpovednosti u žalobcu, bol by záver krajského súdu udržateľný. 18. Jednou zo základných axióm slovenského stavebného práva je, že stavby a ich zmeny sa majú uskutočňovať v súlade so zákonom a na podklade príslušných správnych aktov. Normatívne je táto zásada vyjadrená predovšetkým v § 54 stavebného zákona, podľa ktorého „Stavby, ich zmeny a udržiavacie práce na nich sa môžu uskutočňovať iba podľa stavebného povolenia alebo na základe ohlásenia stavebnému úradu.“
19. Vymáhateľnosť tejto zásady je okrem iného spojená aj s konštituovaním administratívnej zodpovednosti za jej porušenie premietnutej do správneho deliktu upraveného v § 106 ods. 3 písm. b) stavebného zákona. Daného správneho deliktu sa pritom dopustí tá právnická osoba alebo fyzická osoba oprávnená na podnikanie, ktorá uskutočňuje stavbu bez stavebného povolenia alebo v rozpore s ním.
20. Uskutočňovaním stavby v rozpore so stavebným povolením sa rozumie aj zmena stavby spočívajúca v jej uskutočnení v rozpore s projektovou dokumentáciou overenou v stavebnom konaní (ďalej len „projektová dokumentácia“). Tento rozpor môže mať dvojakú povahu v závislosti, či sa jedná o podstatné alebo nepodstatné odchýlenie sa od projektovej dokumentácie. V nadväznosti na to zákonodarca ustanovuje aj postup pri „legalizácií“ danej zmeny stavby. 21.
Podstatnou odchýlkou je v zmysle § 11 ods. 3 vyhlášky č. 453/2000 Z. z. a contrario taká odchýlka od projektovej dokumentácie, ktorou sa bude meniť umiestnenie, pôdorysné a výškové ohraničenie stavby, účel, konštrukčné a dispozičné riešenie. Takéto odchýlenie sa od projektovej dokumentácie bude môcť stavebník zrealizovať len na podklade predchádzajúceho rozhodnutia o zmene stavby pred dokončením podľa § 68 ods. 1 stavebného zákona.
Ak však stavebník vykoná zmenu stavby bez predchádzajúceho rozhodnutia o zmene stavby, bude namieste následne vykonať buď odstránenie stavby [§ 88 ods. 1 písm. b) stavebného zákona] alebo konanie o dodatočnom povolení stavby (§ 88a stavebného zákona).
22. Nepodstatnou odchýlkou sa naopak nemení umiestnenie, pôdorysné ani výškové ohraničenie stavby, účel, konštrukčné ani dispozičné riešenie. Následná „legalizácia“ je potom upravená v § 11 ods. 3 vyhlášky č. 453/2000 Z. z. vzťahujúceho sa k rozhodovaniu o zmene stavby v nadväznosti na § 81 ods. 4 stavebného zákona týkajúci sa kolaudačného konania.
23. Podľa § 11 ods. 3 vyhlášky č. 453/2000 Z. z. „Ak zmena stavby spočíva iba v nepodstatných odchýlkach od projektovej dokumentácie možno zmenu po dohode so stavebným úradom vyznačiť priamo v overených vyhotoveniach pôvodnej projektovej dokumentácie stavby a prerokovať v kolaudačnom konaní.“
24. Podľa § 81 ods. 4 stavebného zákona „S kolaudačným konaním sa môže spojiť konanie o zmene stavby (§ 68), pokiaľ sa skutočné realizovanie podstatne neodchyľuje od dokumentácie overenej stavebným úradom v stavebnom konaní.“ 25.
Z citovaného § 11 ods. 3 vyhlášky č. 453/2000 Z. z. jednoznačne vyplýva, že zmena stavby spočívajúca v nepodstatnej odchýlke od projektovej dokumentácie je prípustná až po dohode so stavebným úradom, pričom sa vykoná vyznačením do projektovej dokumentácie a prerokuje sa v kolaudačnom konaní.
26. Normotvorca explicitne neustanovil moment, kedy má k dohode medzi stavebníkom a stavebným úradom o takejto zmene stavby dôjsť, teda či ešte pred kolaudačným konaním alebo aj v rámci neho. Z povahy veci sa však javí, že by to malo byť pred zrealizovaním zmeny stavby teda ešte pred začatím kolaudačného konania. V opačnom prípade by sa totiž jednak narúšala axióma uskutočňovania stavby v súlade so stavebným povolením a zároveň by sa stavebník vystavoval riziku, že navrhovanú zmenu stavby nesprávne kvalifikuje ako nepodstatnú odchýlku od projektovej dokumentácie, čím sa vystaví postihu postupu podľa § 88 a § 88a stavebného zákona. Bez ohľadu na uvedené bolo však v súdenej veci rozhodným, že stavebný úrad priamo a explicitne v stavebnom povolení v bode 1 v rámci podmienok pre uskutočňovanie stavby určil, že „stavba bude uskutočnená podľa projektovej dokumentácie overenej v stavebnom konaní vypracovanej B.. G. L. v júli 2013 a prípadné zmeny nesmú byť vykonané bez predchádzajúceho povolenia stavebného úradu.“ To znamená, že v súdenej veci vykonávanie akejkoľvek zmeny stavby bez predchádzajúceho povolenia stavebného úradu
predstavovalo uskutočňovanie stavby v rozpore so stavebným povolením a to bez ohľadu, či sa jednalo o zmenu stavby spočívajúcu v podstatnej alebo nepodstatnej odchýlke od projektovej dokumentácie. Z doterajšieho správneho súdneho konania pritom vyplýva záver, že žalobca zmeny stavby zrealizoval bez predchádzajúceho povolenia stavebného úradu.
27. V tejto súvislosti je potrebné zdôrazniť aj rozdiel medzi „legalizáciou“ zmeny stavby a administratívnou zodpovednosťou za jej neoprávnené vykonanie. Aj keď stavebný zákon v § 81 ods. 4 upravuje možnosť spojenia kolaudačného konania s konaním o zmene stavby pred dokončením, takéto spojenie umožňuje len „legalizáciu“ nepodstatnej odchýlky od projektovej dokumentácie, avšak nevyviňuje stavebníka spod administratívnej zodpovednosti za vykonanie takejto zmeny stavby bez predchádzajúceho povolenia stavebného úradu.
28. Samotná skutočnosť, že vo vzťahu k predmetnej stavbe bolo vydané kolaudačné rozhodnutie, preto automaticky neznamená, že sa žalobca nedopustil správneho deliktu podľa § 106 ods. 3 písm. b) stavebného zákona. Inak povedané vydanie kolaudačného rozhodnutia nebránilo bez ďalšieho vyvodeniu administratívnej zodpovednosti u žalobcu za spáchanie daného správneho deliktu. K dokazovaniu v administratívnom konaní
29. Kasačný súd považuje za potrebné uviesť niekoľko viet aj k dokazovaniu v rámci administratívneho konania s akcentom na správne trestanie. Zásada materiálnej pravdy prejavujúca sa v povinnosti orgánu verejnej správy presne a úplne zistiť skutočný stav veci (napr. § 3 ods. 5, § 32 ods. 1 správneho poriadku) sa v správnom trestaní premieta do podoby povinnosti trestajúceho orgánu dokázať vinu, čo súčasne znamená, že osoba, voči ktorej sa administratívne konanie vedie, nemá povinnosť preukazovať svoju nevinu.
Je preto na orgáne verejnej správy, aby dokazovaním zistil skutkový stav v rozsahu potrebnom na riadne rozhodnutie vo veci. Tomu zodpovedá aj povinnosť ex officio zistiť všetky skutočnosti, ktoré by mohli mať za následok záver, že došlo alebo nedošlo k spáchaniu správneho deliktu a že sa ho dopustila konkrétna osoba. Pokiaľ však ide o skutočnosti, ktoré by sa zohľadňovali (až) vo vzťahu k uloženiu sankcie za správny delikt, tu nemožno opomenúť aj aktivitu osoby, voči ktorej sa má vyvodiť administratívna zodpovednosť. Táto aktivita je súčasne premietnutím zásady vigilantibus iura scripta sunt (právo je pre bdiacich). Zákon explicitne nevylučuje, aby žalobca až v správnej žalobe uviedol dôkaz, ktorý neuplatnil v administratívnom konaní.
Tomu nakoniec zodpovedá aj plná jurisdikcia správnych súdov vo veciach správneho trestania, ktorej súčasťou je i to, že správne súdy nie sú viazané skutkovým stavom veci zisteným žalovaným orgánom verejnej správy a samy môžu vykonať dokazovanie. Napriek tomu je potrebné urobiť základnú deliacu čiaru pri správnom trestaní medzi orgánmi verejnej správy a správnymi súdmi. Tá spočíva v tom, že aj vzhľadom na trojrozdelenie moci v štáte rozhodovanie vo veci samej má patriť orgánom výkonnej moci (orgánom verejnej správy) a správne súdy ako súčasť systému bŕzd a protiváh majú primárne zákonnosť tohto rozhodovania (len) preskúmavať a len výnimočne v zákonom určených prípadoch sú oprávnené rozhodnutia orgánov verejnej správy nahrádzať vlastným rozhodovaním. Premietnutím tohto princípu je nakoniec aj judikatúrou (rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 3Sžo/128/2015 z 24. mája 2017 publikovaný v Zbierke stanovísk najvyššieho súdu a rozhodnutí súdov Slovenskej republiky pod č. 1/2018) osvojený záver, že „Žalobca je vo veciach správnych deliktov oprávnený
uviesť a poukázať v žalobe i na taký dôkaz, pre ktorý považuje napadnuté rozhodnutie správneho orgánu za nezákonné a nebráni tomu ani skutočnosť, že ho neuplatnil v odvolacom správnom konaní, resp. rozkladovom konaní, ak tak objektívne nemohol urobiť.“ Objektívna nemožnosť uplatniť kolaudačné rozhodnutie ako dôkaz v administratívnom konaní však v súdenej veci nebola zistená. Práve naopak žalobca ako stavebník a účastník kolaudačného konania o vydanom kolaudačnom rozhodnutí jednoznačne vedel, vedome ho v odvolacom konaní pred žalovaným neuplatnil a poukázal naň až v správnej žalobe.
30. Z vyššie uvedeného potom podľa kasačného súdu vyplýva, že kolaudačné rozhodnutie nepredstavuje skutočnosť, ktorá by sama o sebe viedla k záveru, že sa žalobca nedopustil správneho deliktu podľa § 106 ods. 3 písm. b) stavebného zákona.
Existencia kolaudačného rozhodnutia by však mohla mať dopad na výšku uloženej sankcie za daný správny delikt vo vzťahu k jeho následkom. Bolo preto na žalobcovi, aby v tomto smere argumentoval v odvolacom konaní. Inak povedané, pokiaľ žalovaný v rámci odvolacieho konania ex officio nezistil, že predmetná stavba bola skolaudovaná, nemala táto skutočnosť za následok záver, že rozhodnutie žalovaného bolo vydané na základe skutkového stavu nedostatočne zisteného pre riadne posúdenie veci.
31. Záver krajského súdu vyjadrený v napadnutom rozsudku bol preto právne nesprávny.
V. Záver
32. Podľa kasačného súdu bola teda kasačná sťažnosť žalovaného ako sťažovateľa dôvodná v zmysle § 440 ods. 1 písm. g) SSP, pretože napadnutý rozsudok krajského súdu vychádzal z nesprávneho právneho posúdenia veci. 33. Kasačný súd preto napadnutý rozsudok zrušil a vec vrátil na ďalšie konanie podľa § 462 ods. 1 SSP Správnemu súdu v Bratislave a to s odkazom na § 3 ods. 3 písm. b) zákona č. 151/2022 Z.z. o zriadení správnych súdov a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Úlohou správneho súdu v ďalšom konaní bude vyporiadať sa s uplatnenými žalobnými bodmi, pričom správny súd bude viazaný vyššie uvedeným právnym názorom kasačného súdu. 34. V ďalšom konaní správny súd rozhodne aj o nároku na náhradu trov kasačného konania (§ 467 ods. 3 SSP). 35. Toto rozhodnutie prijal kasačný senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 prvá veta SSP).
Poučenie:
Proti tomuto rozsudku nie je prípustný riadny opravný prostriedok.
V Bratislave dňa 30. januára 2025