1Svk/13/2021

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v kasačnom senáte zloženom z predsedu senátu JUDr. Mariána Fečíka (sudca spravodajca) a členiek senátu JUDr. Jany Hatalovej, PhD., LL.M. a JUDr. Kataríny Cangárovej, PhD., LL.M v právnej veci žalobcu: V. U., nar. XX.XX.XXXX,. trvale bytom I. Y. XX/XX, XXX XX J. - N. S., právne zast. JUDr. Viktor Mlynek, advokát so sídlom Štúrova 43, 949 01 Nitra, proti žalovanému (sťažovateľ 1/): Ministerstvo dopravy a výstavby Slovenskej republiky, so sídlom Námestie slobody č. 6, 810 05 Bratislava, IČO: 304160 94, za účasti Jaguar Land Rover Slovakia s.r.o. (sťažovateľ 2/), so sídlom Horné lúky 4540/1, 949 01 Nitra, IČO: 48302392, právne zast. CMS Cameron Mckenna Nabarro Olswang, advokáti, v.o.s., so sídlom Na Pořičí 1079/3a, PSČ: 11000, IČO: 256 02381, ktorá koná prostredníctvom spoločnosti CMS Cameron McKenna Nabarro Olswang, advokáti, v.o.s., organizačná zložka, so sídlom Staromestská 3, 811 03 Bratislava - mestská časť Staré Mesto, v konaní o správnej žalobe na preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 237744/2018/SV/63927 zo dňa 14.09.2018, konajúc o kasačnej sťažnosti proti rozsudku Krajského súdu v Nitre sp. zn. 11S/252/2018 zo dňa 11.11.2020, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Nitre sp. zn. 11S/ 252/2018 zo dňa 11.11.2020 zrušuje a vec vracia na ďalšie konanie Správnemu súdu v Bratislave. II. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky návrh sťažovateľa 2/ na priznanie odkladného účinku kasačnej sťažnosti zamieta.

II. Konanie pred krajským súdom

3. Žalobca podal na Krajský súd v Nitre správnu žalobu, ktorou sa domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 237744/2018/SV/63927 zo dňa 14.09.2018. Žalobca v správnej žalobe namietal, že stavba sa nachádza v strategickom parku v rámci budovania stavebného zámeru Automotive Nitra Project, na ktorý sa vzťahovalo konanie podľa zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o EIA“) a jeho účastníctvo je dané z § 24 ods. 2 zákona o EIA. 4. Dňa 11.11.2020 Krajský súd v Nitre (ďalej aj „krajský súd“) vyhlásil rozsudok sp. zn. 11S/252/2018 (ďalej aj „napadnutý rozsudok“), ktorým zrušil rozhodnutie žalovaného ako i prvostupňové rozhodnutie a vec vrátil stavebnému úradu na ďalšie konanie. Krajský súd zároveň priznal žalobcovi voči žalovanému právo na náhradu trov konania v plnom rozsahu a pribratému účastníkovi konania právo na náhradu trov konania nepriznal. 5. Krajský súd v odôvodnení napadnutého rozsudku poukázal na to, že ďalší účastník konania (obchodná spoločnosť Jaguar Land Rover Slovakia, s.r.o.) podal dňa 28.06.2018 návrh na vydanie kolaudačného konania. Stavebný úrad vydal dňa 29.06.2016 oznámenie o začatí kolaudačného konania, ktoré doručil aj žalobcovi. Žalobca podal proti kolaudačnému rozhodnutiu zo dňa 15.08.2018 odvolanie dňa 25.09.2018 (teda ešte v čase, keď ho stavebný úrad považoval za účastníka konania), o ktorom v čase podania žaloby a ani v čase rozhodovania súdu o tejto žalobe nebolo rozhodnuté. 6. Krajský súd uviedol, že rozhodnutie o vylúčení žalobcu z kolaudačného konania treba považovať za rozhodnutie procesnej povahy, ktoré je podľa § 7 písm. e) Správneho súdneho poriadku (ďalej len „SSP“) vylúčené zo súdneho prieskumu. Poukázal však na uznesenie

orgánu. Kladie však požiadavku, že musí ísť o správne konanie, ktoré v čase preskúmavania zákonnosti rozhodnutia o nepriznaní postavenia účastníka správneho konania žalobcovi trvá. V prípade skončenia správneho konania vydaním právoplatného rozhodnutia vo veci totiž z hľadiska súdneho prieskumu zákonnosti odpadáva spôsobilý predmet konania, t. z. rozhodnutie o nepriznaní postavenia účastníka konania, resp. o vylúčení účastníka z konania stráca povahu „konečného rozhodnutia“, ktorého prípadné zrušenie by mohlo pre dotknutý subjekt založiť právo zapojiť sa do správneho konania ako jeho účastník. V prípade existencie právoplatného rozhodnutia vo veci samej totiž osoba, domáhajúca sa postavenia účastníka konania v správnom konaní, už nemôže realizovať svoje procesné oprávnenia. Tieto môže vykonávať iba v prípade, ak správne konanie aktuálne prebieha.

8. Z uvedeného dôvodu mal krajský súd za to, že je splnená podmienka preskúmania procesného rozhodnutia o vylúčení žalobcu z kolaudačného konania. 9. Krajský súd ďalej uviedol, že orgán verejnej správy konal so žalobcom v začatom kolaudačnom konaní ako s jeho účastníkom, čoho dôkazom je skutočnosť, že doručil žalobcovi nielen oznámenie o začatí kolaudačného konania, ale i samotné kolaudačné rozhodnutie zo dňa 15.08.2018 a to do vlastných rúk, ktoré si prevzal žalobca dňa 10.09.2018.

10. Krajský súd napokon dal do pozornosti orgánov verejnej správy, že verejnosť získava účasťou v konaniach podľa zákona o EIA automaticky aj účastníctvo v následných povoľovacích konaniach, akými je stavebné konanie, územné konanie, kolaudačné konanie, konanie o výrube stromov, konanie o dobývacom priestore a pod.

III. Konanie na kasačnom súde

12. Sťažovateľ 1/ namietal, že účastníkov konania v kolaudačnom konaní striktne upravuje § 78 ods. 1 stavebného zákona, ktorý taxatívne vymedzuje, kto je účastníkom konania, pričom v danom konkrétnom prípade nebolo splnené ani jedno z kritérií § 78 ods. 1 stavebného zákona. Stavebný zákon má v § 140c ods. 9 a 10 špeciálne upravený postup pri stavbách a ich zmenách, ktorým predchádzalo konanie podľa zákona o EIA. Z § 78 stavebného zákona pritom nevyplýva, že by toto ustanovenie priznávalo právo byť účastníkom konania aj osobám, ktorým toto postavenie vyplýva z osobitného predpisu, tak ako je to v územnom konaní alebo stavebnom konaní. Znenie § 140c ods. 8 stavebného zákona nezakladá právo účasti v kolaudačnom konaní osobám, ktoré boli účastníkmi konania podľa osobitného predpisu. Priznáva však právo podať odvolanie voči rozhodnutiu aj tomu, kto nebol účastníkom kolaudačného rozhodnutia, ak tomu predchádzalo konanie podľa zákona o EIA, ale len v rozsahu, v akom sa namieta nesúlad povolenia s obsahom rozhodnutia podľa tohto predpisu. Až podaním odvolania sa ten, kto ho podal, stáva účastníkom konania. Sťažovateľ 1/ zároveň

14. Sťažovateľ 1/ napokon dodal, že v napadnutom rozsudku krajského súdu sú namietané skutočnosti a okolnosti týkajúce sa kolaudačného konania predmetnej stavby v merite veci, ktorými sa žalovaný v procesnom konaní o odvolaní vo veci vylúčenia žalobcu z kolaudačného konania nezaoberal a tieto skutočnosti ani nemohli mať žiadny vplyv na posúdenie zákonnosti napadnutého rozhodnutia žalovaného.

16. Sťažovateľ 2/ sa stotožnil s rozhodnutiami orgánov verejnej správy, ktorými bolo rozhodnuté, že žalobca nie je účastníkom kolaudačného konania. Sťažovateľ 2/ mal za to, že žalobca mohol podať žalobu len ako zainteresovaná verejnosť v zmysle § 178 ods. 3 SSP. Žalobca však v správnej žalobe neuviedol ani jednu námietku týkajúcu sa porušenia verejného záujmu v oblasti životného prostredia v zmysle § 178 ods. 3 SSP.

V zmysle § 7 písm. e) SSP by súdy nemali preskúmavať procesné rozhodnutia orgánov verejnej správy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. V tejto súvislosti sťažovateľ 2/ poukázal na uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej aj „Ústavný súd SR“) sp. zn. III. ÚS 502/2015 zo dňa 10.02.2015.

18. Sťažovateľ 2/ poukázal na to, že dňa 25.09.2018, kedy žalobca podával odvolanie proti meritórnemu kolaudačnému rozhodnutiu, už existovalo rozhodnutie žalovaného o vylúčení žalobcu z kolaudačného konania. Sťažovateľ 2/ nesúhlasil s „rozdeľovaním kolaudačného konania do akýchsi dvoch separátnych častí“ a uviedol, že doručením meritórneho kolaudačného rozhodnutia nemohlo byť účastníctvo žalobcu založené „nanovo/samostatne“. Poukázal na § 14 správneho poriadku a uviedol, že procesnými rozhodnutiami o vylúčení žalobcu, ktoré nadobudli právoplatnosť po doručení meritórneho kolaudačného rozhodnutia žalobcovi, bol „preukázaný opak“ a preto bolo žalobcovo následné odvolanie irelevantné a nemuselo byť o ňom riadne rozhodnuté, nakoľko od momentu nadobudnutia právoplatnosti procesných rozhodnutí o jeho vylúčení sa už ďalej nemohol považovať za účastníka kolaudačného konania.

Taktiež môže dôjsť k zmluvným pokutám alebo náhradám ušlého zisku, zhoršeniu pozície sťažovateľa 2/ na trhu práce vo vzťahu k získavaniu nových zamestnancov, k vysokému riziku straty zamestnancov s odbornou kvalifikáciou a zručnosťami, ktorých výberový proces trval niekoľko mesiacov a hrozí vysoké riziko čiastočného alebo úplného rozpadu dodávateľského reťazca, pričom výberový proces dodávateľov a samotné zmluvné zabezpečenie trvalo viac ako tri roky a v súčasnosti je podpísaných viac ako 800 zmlúv s jednotlivými dodávateľmi zo Slovenska alebo s globálnymi firmami. Sťažovateľ 2/ zároveň uviedol, že priznanie odkladného účinku nie je v rozpore s verejným záujmom, nakoľko stavebný objekt je súčasťou výstavby projektu „Automotive Nitra project“, ktorého verejný záujem je priamo deklarovaný v samotnom osvedčení o významnej investícii. Toto taktiež judikoval Najvyšší súd SR vo svojich rozhodnutiach (napr. rozsudok Najvyššieho súdu SR sp. zn. 6Sžk/1/2017 zo dňa 31.05.2017).

21. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP) po tom, čo zistil, že kasačná sťažnosť bola podaná riadne a včas (§ 443 SSP a § 444 SSP), oprávnenou osobou (§ 442 SSP), smeruje proti rozhodnutiu, proti ktorému je prípustná (§ 439 SSP), má predpísané náležitosti (§ 445 ods. 1 SSP a § 57 SSP), preskúmal napadnutý rozsudok z dôvodov a v rozsahu uvedenom v podaných kasačných sťažnostiach (§ 440 SSP, § 441 SSP a § 453 SSP) a dospel k záveru, že kasačné sťažnosti sú dôvodné.

23. Kasačný súd v nadväznosti na uvedené zistil, že kasačnom konaní boli rovnaké právne otázky v obdobnej veci už právoplatne posúdené Najvyšším správnym súdom Slovenskej republiky v rozsudku sp. zn. 3Svk/21/2021 z 30.11.2022. Zohľadniac túto skutočnosť, kasačný súd v súlade s § 464 ods. 1 SSP ku sťažnostným bodom sťažovateľov 1/ a 2/ poukazuje na odôvodnenie skôr vydaného rozsudku Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 3Svk/21/2021 z 30.11.2022, s ktorým sa konajúci kasačný súd stotožňuje a v príslušnom rozsahu ho uvádza. „30.

31. Podľa § 24 ods. 2 zákona o EIA dotknutá verejnosť má postavenie účastníka v konaniach uvedených v tretej časti a následne postavenie účastníka v povoľovacom konaní k navrhovanej činnosti alebo jej zmene, ak uplatní postup podľa odseku 3 alebo odseku 4, ak jej účasť v konaní už nevyplýva z osobitného predpisu. (pozn. kasačného súdu: pojem „dotknutá verejnosť“ je totožný s pojmom „zainteresovaná verejnosť“)

33. Ako vyplýva z citovaných ustanovení, zákon o EIA stanovuje, že zainteresovaná/dotknutá verejnosť, ktorá bola účastníkom konania podľa zákona o EIA (postup podľa odseku 3 alebo odseku 4), je následne ex offo účastníkom v povoľovacom konaní k navrhovanej činnosti alebo

34. Správny súd v napadnutom rozsudku bez bližšieho odôvodnenia prijal jednoznačný záver, že za „povoľovacie konanie“ v zmysle zákona o EIA je potrebné považovať aj konanie kolaudačné, a preto sa ustanovenie § 24 ods. 2 zákona EIA použije prednostne pred ustanovením § 78 ods. 1 stavebného zákona.

36. Aarhuský dohovor a tiež Smernica o EIA práva verejnosti na účasť v administratívnom alebo súdnom konaní viažu na „povolenie činností/projektov“. Smernica o EIA, ktorá je implementovaná do slovenského právneho poriadku, „povolenie“ definuje ako rozhodnutie príslušného orgánu alebo orgánov, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt (čl. 1 ods. 2 písm. c) Smernice EIA) a pojem „projekt“ definuje ako realizáciu stavieb alebo iných zariadení alebo plánov, iné zásahy do prírodného prostredia a krajiny, vrátane ťažby nerastných surovín (čl. 1 ods. 2 písm. a) Smernice EIA). Uvedené definície Súdny dvor Európskej únie (ďalej ako „SD EÚ“) vo svojej rozhodovacej činnosti konkretizuje tak, že napr. predĺženie existujúceho povolenia na prevádzku letiska nie je možné bez realizácie stavieb alebo zásahov meniacich fyzickú realitu dotknutej krajiny kvalifikovať ako „projekt“ v zmysle článku 1 ods. 2 Smernice EIA (rozhodnutie SD EÚ C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest and others, bod 24) alebo, že pokračovanie v prevádzke existujúcej skládky je „povolením“ v zmysle článku 1 ods. 2

Rovnako zákon o EIA v § 3 písm. j) povolenie definuje ako rozhodnutie povoľujúceho orgánu vydané v povoľovacom konaní, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať navrhovanú činnosť alebo zmenu povolenej navrhovanej činnosti. Ako „činnosť“ definuje zákona o EIA, v zhode so Smernicou EIA, realizáciu stavieb, iných zariadení, realizačný zámer alebo iný zásah do prírodného prostredia alebo do krajiny meniaci fyzické aspekty lokality vrátane ťažby nerastnej suroviny (§ 3 písm. f) zákona o EIA).

krajiny. 39. Použijúc takto zadefinované východiská kasačný súd posúdil, akú povahu má kolaudačné povolenie alebo povolenie na predčasné užívanie stavby (spoločné ustanovenia § 76 až 84 stavebného zákona, ďalej spolu ako „kolaudačné povolenie/konanie“). Podľa kasačného súdu kolaudačné povolenie, ktorým sa povoľuje užívanie stavby na určený účel, bez ďalšieho nie je povolením, ktorým sa povoľuje realizácia prác či zásahov meniacich fyzický stav stavieb alebo

40. Ak teda podľa § 24 ods. 2 zákona o EIA má dotknutá verejnosť postavenie účastníka v povoľovacom konaní k navrhovanej činnosti alebo jej zmene, kasačný súd je toho názoru, že ide len o také povoľovacie konania, ktoré spĺňajú definíciu „činnosti“ podľa Aarhuského dohovoru, Smernice EIA ako aj zákona o EIA. Keďže kolaudačné konanie bez ďalšieho nie je konaním, ktorého výsledkom je vydanie povolenia na „činnosť“ - realizáciu prác či zásahov meniacich fyzický stav stavieb alebo dotknutej krajiny, zainteresovanej verejnosti bez ďalšieho podľa zákona o EIA nevzniká postavenie účastníka kolaudačného konania.

41. Uvedený záver nič však nemení na tom, že v zmysle § 140c ods. 8 stavebného zákona, podľa ktorého proti kolaudačnému rozhodnutiu, ktorému predchádzalo konanie podľa zákona o EIA, má právo podať odvolanie aj ten, kto nebol účastníkom konania, ale len v rozsahu, v akom sa namieta nesúlad povolenia s obsahom rozhodnutia podľa zákona o EIA.

24. Na podklade vyššie uvedených skutočností dospel kasačný súd k záveru, že kasačné sťažnosti sťažovateľov 1/ a 2/ boli dôvodné a napadnutý rozsudok krajského súdu podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP vychádzal z nesprávneho právneho posúdenia vo veci účastníctva žalobcu v kolaudačnom konaní.

26. V ďalšom konaní správny súd rozhodne aj o nároku na náhradu trov kasačného konania (§ 467 ods. 3 SSP). 27. Návrh sťažovateľa 2/ na priznanie odkladného účinku kasačnej sťažnosti kasačný súd zamietol v zmysle druhej vety § 447 ods. 2 SSP v spojení s § 188 SSP.

28. Toto rozhodnutie prijal kasačný senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 prvá veta SSP). Poučenie: Proti tomuto rozsudku nie je prípustný riadny opravný prostriedok.