1Svk/14/2021

1. Ďalší účastník konania (ďalej aj „žiadateľ“) sa žiadosťou zo dňa 05.09.2019 (ďalej aj „žiadosť“) doručenou Mestskému úradu Nováky (ďalej aj „povinná osoba“ alebo „žalovaný“) dňa 11.09.2019, zaevidovanou pod č. INF/36/2019, domáhal podľa zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám (ďalej aj „Infozákon“ alebo „zákon o slobode informácií“) sprístupnenia nasledovných informácií: „1. Doručiť fotokópiu faktúry č. 282/2019 zo dňa 17.04.2019 o nákupe minikamier; 2. Uviesť dôvod nákupu minikamier (tzv. špionážnych kamier); 3. Uviesť, kde sú umiestnené a či miesto ich umiestnenia (z dôvodu kontroly orgánmi na to určenými) je označené, že sa tam nachádza kamerový systém pozostávajúci zo snímania minikamerou; 4. Taktiež uviesť, kto zodpovedá (menovite uviesť osobu zodpovednú) za manipuláciu s minikamerami a ako sa nakladá so záznamom stiahnutým minikamerou; 5. Uviesť, kto nesie hmotnú zodpovednosť za pridelené špiónkamery; 6. Uviesť, kto vedie evidenciu záznamov natočených minikamerou; 7. Uviesť, kto zodpovedá za likvidáciu

bol v rokoch 2015-2018 viceprimátorom mesta Nováky. V uvedených rokoch je preukázané, že v budove ZŠ, ktorej zriaďovateľom je mesto Nováky, bola umiestnená kamera v telocvični ZŠ na ulici J.C_ Hronského. Tento priestor nebol označený s upozornením, že je monitorovaný kamerovým systémom. V uplynulých týždňoch o tom informovali médiá, a to RTVS, Markíza a JOJ - vo všetkých hlavných správach.“ Mesto Nováky súčasne vydalo rozhodnutie o sprístupnení informácie zápisom v spise.

4. Mesto Nováky konajúce prostredníctvom primátora mesta O. listom č. MsÚ-NO/1407/ 2019/SEK zo dňa 04.10.2019 (ďalej aj „list zo dňa 04.10.2019“) žiadateľovi oznámilo, že „Ak povinná osoba poskytne žiadateľovi požadované informácie v rozsahu a spôsobom podľa § 16 v zákonom stanovenej lehote, urobí rozhodnutie zápisom v spise.

6. Na žiadosť prokurátora Okresnej prokuratúry Prievidza zo dňa 30.06.2020 o podanie správy o vybavení podaného protestu prokurátora reagovalo Mesto Nováky konajúce prostredníctvom primátora mesta O. listom č. MsÚ/1203/2020 zo dňa 13.07.2020, doručeným Okresnej prokuratúre Prievidza dňa 14.07.2020, tak, že protestu prokurátora nevyhovuje. Z listu zo dňa 13.07.2020 okrem iného vyplýva, že (i) nevyhovenie protestu malo byť prokurátorovi oznámené telefonicky dňa 26.05.2020; (ii) žiadateľom požadované informácie sú neprimerané a dokonca šikanózne; (iii) konanie prokurátora je nezákonné a zaujaté.

7. Proti preskúmavanému fiktívnemu rozhodnutiu, ktorým došlo k nesprístupneniu informácií, podal žalobca - Okresná prokuratúra Prievidza všeobecnú správnu žalobu na Krajský súd v Trenčíne (ďalej aj „krajský súd“ alebo „správny súd“), ktorou sa domáhal jeho zrušenia a vrátenia veci žalovanému na ďalšie konanie.

9. V odôvodnení napadnutého rozsudku krajský súd konštatoval, že zásadnou otázkou v konaní bolo, či žaloba voči Mestskému úradu Nováky tak, ako bola podaná žalobcom, je prípustná s ohľadom na právnu subjektivitu označeného orgánu. V tejto otázke dospel správny súd k záveru, že Mestský úrad je v tomto prípade orgánom sui generis existujúcim v súlade s § 19 ods. 3 zákona o slobode informácií za účelom vybavenia žiadosti o poskytnutie informácie. Uvedené zákonné ustanovenie nie je systematicky zaradené v zákone č. 369/1991 Zb. o obecnom zriadení v znení neskorších predpisov, ktorý upravuje (okrem iného) i orgány mesta, avšak pre účely vybavenia žiadosti o poskytnutie informácie predpokladá (kreuje) právnu subjektivitu tohto orgánu na rozhodnutie vo veci žiadosti. Správnym postupom v prípade žiadosti o poskytnutie informácie by teda malo byť rozhodnutie o poskytnutí/neposkytnutí požadovanej informácie Mestským úradom (v zastúpení prednostom, prípadne povereným pracovníkom). O odvolaní voči takémuto rozhodnutiu už rozhoduje primátor mesta.

10. Krajský súd sa však nestotožnil s obsahom žaloby čo do skutočnosti, že malo byť vydané fiktívne rozhodnutie, ale stotožnil sa s obranou žalovaného, že konečným rozhodnutím vo veci žiadosti o informácie bola odpoveď primátora mesta Nováky zo dňa 04.10.2019.

O odvolaní žiadateľa rozhodol primátor mesta Nováky listom zo dňa 04.10.2019. Ďalej správny súd uviedol, že predmetom prieskumu v konaní však nie je tak rozhodnutie zo dňa 20.09.2019, ani rozhodnutie zo dňa 04.10.2019, a preto sa im správny súd venoval len v rozsahu potrebnom pre posúdenie žaloby a neposudzoval ich do detailov ako v prípade ich súdneho prieskumu.

Záverom odôvodnenia správny súd uviedol, že rozhodnutie o poskytnutí informácie zo dňa 20.09.2019 ako aj rozhodnutie o odvolaní zo dňa 04.10.2019 zvádzajú k náhľadu na vec tak, že povinný subjekt nerozhodol o neposkytnutí informácie, avšak vzhľadom na obsah rozhodnutia (listu) zo dňa 20.09.2019 je podľa správneho súdu nepochybné, že odpoveď na žiadosť o poskytnutie informácie bola podaná, a preto mali byť napadnuté správnou žalobou uvedené rozhodnutia a nie fiktívne rozhodnutie žalovaného tak, ako ho špecifikoval žalobca v

III. Konanie na kasačnom súde

14. Sťažovateľ v rámci vymedzeného sťažnostného dôvodu uviedol najmä tieto sťažnostné body: - zotrval na právnom posúdení veci vyjadrenom v podanom proteste prokurátora a následne aj v správnej žalobe; - s argumentáciou krajského súdu vyjadrenou v napadnutom rozsudku nesúhlasil.

odpovedal na všetky otázky žiadateľa, a to pomerne obsiahlo (viď ods. 23 odôvodnenia), hoci obsahovo sa javí odpoveď ako nesprávna, nakoľko vo svojej podstate neobsahuje požadované informácie k otázkam č. 2 až 7“ a že tým bolo rozhodnuté v písomnej forme o nesprístupnení informácií k otázkam č. 2 až 7 žiadosti o informácie, následne proti tomuto rozhodnutiu podal žiadateľ odvolanie a o odvolaní bolo rozhodnuté primátorom mesta Nováky listom zo

obsahu listu žalovaného zo dňa 20.09.2019 k otázkam č. 2 až 7 žiadosti o informácie nemožno podľa sťažovateľa vyvodiť záver, že v danej časti bola žiadosť o informácie zamietnutá. V tejto súvislosti poukázal na zjavný úmysel zákonodarcu pri prijímaní zákona o slobode informácií a to, že požadované informácie na základe žiadosti musia povinné osoby žiadateľovi buď sprístupniť alebo vydať písomné rozhodnutie o ich nesprístupnení (resp. o odmietnutí ich sprístupnenia). Konanie povinnej osoby pri sprístupňovaní informácií a aj pri odmietnutí ich sprístupnenia musí byť jednoznačné a z odpovede žalovaného z 20.09.2019 jednoznačne nevyplýva odmietnutie poskytnutia informácií; - sťažovateľ nesúhlasil s tým, že akákoľvek odpoveď povinnej osoby (v danej veci uvedené vecne nesúvisiace vyjadrenie, a ad absurdum aj akýkoľvek text nesúvisiaci s požadovanými informáciami), ktorá 1.) neobsahuje požadované informácie, 2.) neobsahuje výrok o nesprístupnení, resp. odmietnutí sprístupniť informácie a 3.) ani podľa obsahu nemožno jednoznačne zistiť, že sprístupnenie požadovaných informácií bolo zamietnuté, má byť

Na tom nič nemení ani následná komunikácia žiadateľa a žalovaného, primátora mesta (odvolanie zo dňa 23.09.2019 a list primátora mesta zo dňa 04.10.2019). Napokon aj samotný obsah listu primátora mesta zo dňa 04.10.2019 preukazuje, že žalovaný listom zo dňa 20.09.2019 mal poskytnúť všetky požadované informácie k predmetnej žiadosti o informácie.

rozhodnutie; - sťažovateľ zastával názor, že preskúmavané fiktívne rozhodnutie bolo vydané v rozpore 1.) so zákonom o slobode informácií, pretože požadované informácie žalovaný mal k dispozícii, nebol daný zákonný dôvod na odmietnutie ich sprístupnenia a napriek tomu ich žiadateľovi riadne a včas neposkytol a 2.) so správnym poriadkom, pretože nebolo vydané v písomnej forme, neobsahuje odôvodnenie a je preto nepreskúmateľné v dôsledku absencie dôvodov na jeho vydanie, čím sú splnené podmienky pre jeho zrušenie.

nedôvodne zamietol; - sťažovateľ trval na tom, že v danej veci bolo vydané preskúmavané fiktívne rozhodnutie, ktorým žalovaný odmietol sprístupniť informácie požadované žiadateľom písomnou žiadosťou zo dňa 05.09.2019 v časti otázok č. 2 až 7, a toto je nezákonné. B. Vyjadrenie ku kasačnej sťažnosti 15. Žalovaný vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti sťažovateľa uviedol, že ju považuje za nedôvodnú a navrhol jej zamietnutie. S výrokom napadnutého rozsudku súhlasil a jeho odôvodnenie považoval za dostatočné. Nesúhlasil s názorom sťažovateľa, že postup žalovaného je v rozpore so zákonom argumentujúc tým, že z § 18 ods. 2 a § 22 ods. 1 zákona o slobode informácií vyplýva, že rozhodnutie podľa predpisov správneho konania má byť vydané len v prípade, že povinná osoba žiadosti nevyhovie. Primátor mesta konal v presvedčení, že otázky žiadateľa zodpovedal, teda nebolo namieste vydať vo veci formálne rozhodnutie.

Pretože žalovaný vybavil žiadosť o poskytnutie informácií vyššie uvedenými rozhodnutiami, v danom prípade fiktívne rozhodnutie nebolo vydané a bolo namieste, aby správny súd žalobu zamietol.

16. Senát Najvyššieho správneho súdu SR (ďalej aj „kasačný súd“) preskúmal napadnuté rozhodnutie v medziach sťažnostných bodov [§ 438 ods. 2, § 445 ods. 1 písm. c), ods. 2 SSP], pričom po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná oprávnenou osobou v zákonnej lehote (§ 442 ods. 1, § 443 ods. 1 SSP) a že ide o rozhodnutie, proti ktorému je kasačná sťažnosť prípustná (§ 439 ods. 1 SSP), vo veci v zmysle § 455 SSP nenariadil pojednávanie a po neverejnej porade senátu dospel k záveru, že kasačná sťažnosť je dôvodná.

18. Podľa § 17 ods. 1 Infozákona: „Žiadosť o sprístupnenie informácií povinná osoba vybaví bez zbytočného odkladu, najneskôr do ôsmich pracovných dní odo dňa podania žiadosti alebo odo dňa odstránenia nedostatkov žiadosti podľa § 14 ods. 2 a 3 [.

20. Podľa § 18 ods. 2 Infozákona: „Ak povinná osoba žiadosti nevyhovie hoci len sčasti, vydá o tom v zákonom stanovenej lehote písomné rozhodnutie. [. . . ]“ 21. Podľa § 18 ods. 3 Infozákona: „Ak povinná osoba v lehote na vybavenie žiadosti neposkytla informácie či nevydala rozhodnutie a ani informáciu nesprístupnila, predpokladá sa, že vydala rozhodnutie, ktorým odmietla poskytnúť informáciu. Za deň doručenia rozhodnutia sa v tomto prípade považuje tretí deň od uplynutia lehoty na vybavenie žiadosti (§ 17).“

. . ]“ 23. Primárnou úlohou kasačného súdu je posúdiť zákonnosť postupu krajského súdu, ktorý zamietol žalobu sťažovateľa proti fiktívnemu rozhodnutiu povinnej osoby zo dňa 23.09.2019 o nesprístupnení informácií vydanému podľa § 18 ods. 3 Infozákona z dôvodu, že sťažovateľ napadol nesprávne rozhodnutie. Podľa krajského súdu žalobou napadnutým rozhodnutím nemalo byť toto fiktívne rozhodnutie, ale list povinnej osoby zo dňa 20.09.2019 vydaný podľa § 18 ods. 2 Infozákona a nadväzujúci list druhostupňového orgánu zo dňa 04.10.2019.

25. Infozákon teda obsahuje špecifickú úpravu vydávania rozhodnutí a zavádza tzv. fiktívne rozhodnutie ako účinný nástroj pre nečinnosť povinnej osoby. V zmysle rozhodovacej činnosti Najvyššieho súdu SR nastáva fikcia rozhodnutia až vtedy, keď je povinná osoba v zákonnej lehote absolútne nečinná (rozsudok Najvyššieho súdu SR sp. zn. 2Sži/5/2011 zo 16.11.2012, rozsudok Najvyššieho správneho súdu SR sp. zn. 10Sžik/1/2020 z 24.02.2022).

26. Z uvedených východísk zrejme vychádzal aj krajský súd, ktorý uzavrel, že v danom prípade fiktívne rozhodnutie nebolo vydané, pretože povinná osoba na infožiadosť reagovala listom (hoci s iným obsahom, ako mala), žiadateľ podal proti tomuto listu odvolanie a vo veci bolo vydané aj konečné rozhodnutie druhostupňového orgánu, ktoré mohol ďalší účastník napadnúť správnou žalobou alebo sťažovateľ protestom prokurátora.

V praxi povinných osôb vznikajú rôzne variácie vybavenia infožiadosti, ktoré je náročné jednoznačne podriadiť pod jeden z vyššie uvedených troch spôsobov predpokladaných § 18 Infozákona. Problematickými bývajú najmä situácie, kedy povinné osoby vybavia žiadosti rôznymi neformálnymi listami a oznámeniami bez súčasného sprístupnenia informácií a bez súčasného vydania písomného rozhodnutia, ktoré by obsahovalo všetky nevyhnutné formálne a obsahové náležitosti podľa príslušných ustanovení Infozákona a Správneho poriadku (vrátane výroku, odôvodnenia a poučenia o opravnom prostriedku).

28. Pokiaľ ide o podmienku pre nástup fikcie vydania negatívneho rozhodnutia formulovanú § 18 ods. 3 Infozákona spočívajúcu v nevydaní rozhodnutia (t. j. „v lehote na vybavenie žiadosti nevydala rozhodnutie“), nie je právna úprava jednoznačná v tom, žeby presne definovala, čo sa za vydanie rozhodnutia považuje a čo už nie. V dôsledku tejto nejednoznačnosti sa mnohé konkrétne spôsoby vybavenia infožiadosti nachádzajú v „šedej zóne“, na pomedzí medzi písomným negatívnym rozhodnutím podľa § 18 ods. 2 Infozákona a fiktívnym negatívnym rozhodnutím podľa § 18 ods. 3 Infozákona. Hranica medzi týmito inštitútmi je tenká a v každom jednotlivom prípade treba citlivo zvažovať, akým spôsobom bola infožiadosť vybavená, a to práve vzhľadom na obsah odpovede povinnej osoby. Súčasne platí, že ak právna úprava nie je jednoznačná a dovoľuje rôzne možnosti výkladu, na účely posúdenia, či správny súd vôbec vezme vec do súdneho prieskumu, sa treba prikloniť k výkladu, ktorý je v prospech realizácie základných práv, v tomto prípade práva na súdnu ochranu, resp. práva na informácie zaručených Ústavou SR a medzinárodnými dokumentmi.

30. V súdenej veci požadoval žiadateľ odpovede na otázky označené pod č. 1 - 7. Je zrejmé, že povinná osoba žiadosti vyhovela čiastočne. Kým v časti otázky č. 1 žiadosti vyhovela (tým, že sprístupnila požadovanú faktúru za nákup minikamier), v časti otázok č. 2 - 7 žiadosti nevyhovela (s výnimkou len čiastočnej a veľmi všeobecnej odpovede na otázku č. 3), čo napokon správne konštatoval aj krajský súd. K uvedenému záveru možno jednoznačne dospieť porovnaním informácií, ktoré žiadateľ požadoval - t. j. odpovede na otázky č. 2 - 7 (viď bod 1 odôvodnenia tohto rozsudku), a informácií, ktoré žiadateľ od povinnej osoby dostal (viď bod 2 odôvodnenia tohto rozsudku), ktoré sa vecne neprekrývajú (s výnimkou len čiastočnej a veľmi všeobecnej odpovede na otázku č. 3). Nemožno sa teda stotožniť s názorom žalovaného o kladnom vybavení žiadosti v celosti, ktorý infožiadosť vybavil listom a rozhodnutím o sprístupnení informácie zápisom v spise a ani primátora mesta, ktorý v liste zo dňa 04.10.2019 uviedol, že keďže informácie sa sprístupnili, odvolanie nie je prípustné.

31. V odpovedi povinnej osoby (liste zo dňa 20.09.2019) nie je explicitne uvedené, či sa žiadané informácie sprístupňujú alebo nie (povinná osoba a odvolací orgán dokonca považovali žiadosť za vybavenú kladne). Z obsahu odpovede povinnej osoby však je možné implicitne vyvodiť, že žiadosti v časti otázok č. 2 - 7 nebolo vyhovené, keďže povinná osoba požadované odpovede nesprístupnila. Čo do požiadavky odôvodnenia rozhodnutia, z odpovede povinnej osoby nie sú zrejmé, a to ani explicitne ani implicitne, vôbec nijaké právne relevantné dôvody, pre ktoré sa žiadosti nevyhovuje (napr. že požadované informácie nie sú informáciami sprístupňovanými podľa Infozákona, alebo že ich povinná osoba nemá k dispozícií, alebo z dôvodu aplikácie niektorého z obmedzení v prístupe k informáciám podľa § 9 - 12 Infozákona alebo ustanovení osobitných zákonov a ak áno, ktorého obmedzenia, z akého dôvodu a v akom rozsahu). Žiadateľ sa tak z odpovede povinnej osoby nedozvedel nijaké také skutočnosti, proti ktorým by sa mohol účinne brániť za účelom ochrany jeho práv v ďalšom procesnom postupe. Povinná osoba v odpovedi netvrdila nič, na čo by mohol žiadateľ adekvátne zareagovať podaním odvolania či správnej žaloby.

33. K uvedenému záveru je potrebné dospieť aj aplikáciou výkladu v prospech realizácie základných práv. Zo zásady prednosti ústavne konformného výkladu vyplýva požiadavka, aby v prípadoch, ak pri uplatnení štandardných metód výkladu prichádzajú do úvahy rôzne výklady súvisiacich právnych noriem, bol uprednostnený ten, ktorý zabezpečí plnohodnotnú, resp. plnohodnotnejšiu realizáciu ústavou garantovaných práv fyzických alebo právnických osôb, inak povedané, v pochybnostiach je potrebné vykladať právne normy v prospech realizácie ústavou (a tiež medzinárodnými zmluvami) garantovaných základných práv a slobôd.

Nemožno teda prokurátorovi vytknúť a ním podanú správnu žalobu zamietnuť z dôvodu, že napadol nesprávne rozhodnutie. 34. Kasačný súd teda konštatuje, že pri posudzovaní, či konkrétna žiadosť o sprístupnenie informácií bola povinnou osobou vybavená sprístupnením informácií a vydaním rozhodnutia zápisom v spise (§ 18 ods. 1 Infozákona), vydaním písomného negatívneho rozhodnutia o nesprístupnení informácií (§ 18 ods. 2 Infozákona) alebo vydaním fiktívneho negatívneho rozhodnutia o nesprístupnení informácií (§ 18 ods. 3 Infozákona), je rozhodujúci obsah aktu povinnej osoby adresovaného žiadateľovi, ktorý treba preskúmať prísne individuálne.

36. Ak povinná osoba informácie čo i len sčasti nesprístupnila, je v druhom kroku potrebné posúdiť, či akt povinnej osoby, ak nie je výslovne rozhodnutím, z materiálneho hľadiska možno považovať za negatívne rozhodnutie (§ 18 ods. 2 Infozákona) alebo došlo k vydaniu fiktívneho negatívneho rozhodnutia (§ 18 ods. 3 Infozákona). Ak v akte nie je uvedené ani tvrdenie o nesprístupnení alebo odmietnutí sprístupnenia informácií a ani žiadne dôvody, pre ktoré sa informácie nesprístupňujú (napríklad žiadané informácie nie sú informáciami sprístupňovanými podľa Infozákona, žiadaná osoba nie je povinnou osobou, povinná osoba nemá žiadané informácie k dispozícií alebo sa aplikuje niektoré z obmedzení v prístupe k informáciám podľa ustanovení § 9 - 12 Infozákona alebo osobitných zákonov), teda ak je obsah aktu povinnej osoby vo vzťahu k spôsobu a dôvodom vybavenia žiadosti irelevantný, bezobsažný a nepreskúmateľný, možno konštatovať, ide o stav obdobný absolútnej nečinnosti povinnej osoby, ktorého dôsledkom je vydanie fiktívneho rozhodnutia (§ 18 ods. 3 Infozákona). 37.

Krajský súd vec nesprávne právne posúdil, keď žalobu podanú sťažovateľom zamietol z dôvodu, že smeruje proti nesprávnemu rozhodnutiu. Nakoľko krajský súd sa nevyjadril k samotnej zákonnosti rozhodnutia žalovaného a ku hmotnoprávnej stránke veci, z dôvodu povahy kasačnej sťažnosti ako mimoriadneho opravného prostriedku nie je úlohou kasačného súdu, aby činnosť správneho súdu nahrádzal. Kasačný súd preto postupom podľa § 462 ods. 1 SSP napadnutý rozsudok krajského súdu zrušil a vec vrátil na ďalšie konanie správnemu súdu v Banskej Bystrici, a to s odkazom na § 3 ods. 3 písm. b) zákona č. 151/2022 Z. z. o zriadení správnych súdov a o zmene a doplnení niektorých zákonov.

40. Právo na náhradu trov kasačného konania bude predmetom rozhodovania správneho súdu v zmysle § 467 ods. 3 SSP. O výške náhrady trov konania rozhodne vyšší súdny úradník samostatným uznesením (§ 175 ods. 2 SSP). 41. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu SR pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 prvá veta SSP). Poučenie:

V Bratislave dňa 23. júna 2023