1Svk/16/2023

1. Okresný úrad Prešov, odbor výstavby a bytovej politiky (ďalej aj „prvostupňový orgán“ alebo „okresný úrad, odbor výstavby a bytovej politiky“) rozhodnutím č. OU-PO- OVBP2-2019/18818/84653/ŠSS-KM z 22.7.2019 (ďalej len „prvostupňové rozhodnutie“) v mimo odvolacom konaní podľa § 65 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) zrušil rozhodnutie Mesta Svidník ako stavebného úradu (ďalej len „stavebný úrad“)

č. 2284-16639/2018 z 7.1.2019 (ďalej len „stavebné povolenie“), ktorým tento stavebný úrad povolil stavbu „Prestavba bytu č. 84“ v bytovom dome č. XXX umiestnenom na pozemku KN C XXX/XXX v katastrálnom území M., 2. poschodie, byt č. XX, pre stavebníkov - ďalších účastníkov konania 1/ a 2/ ako stavbu dočasnú na dobu trvania nájomnej zmluvy uzatvorenej 17.9.2018 medzi Spoločenstvom vlastníkov bytov Ladomírka a stavebníkmi. 2. Žalovaný rozhodnutím č. 27336/2019/SV/80000 z 30.10.2019 (ďalej len „rozhodnutie žalovaného“) podľa § 59 ods. 2 správneho poriadku zamietol spoločné odvolanie ďalších účastníkov konania 1/ a 2/ a prvostupňové rozhodnutie potvrdil.

II. Konanie o proteste prokurátora

3. Proti rozhodnutiu žalovaného podala Generálna prokuratúra Slovenskej republiky (ďalej len „žalobca“) protest prokurátora č. VI/1 Gd 84/21/1000-13 z 27.4.2021 (ďalej len „protest prokurátora“). 4. Rozhodnutím ministra dopravy a výstavby Slovenskej republiky č. 75/2021, číslo 31732/ 2021/OVOPP/74095-M z 23.7.2021 nebolo protestu prokurátora podľa § 24 ods. 8 zákona č. 153/2001 Z.z. o prokuratúre (ďalej len ,,zákon o prokuratúre“) vyhovené.

5. Včas podanou všeobecnou správnou žalobou (ďalej len „žaloba“) sa žalobca domáhal na Krajskom súde v Prešove (ďalej len „Správny súd“) zrušenia rozhodnutia žalovaného ako aj rozhodnutia prvostupňového orgánu z dôvodu absencie právomoci týchto správnych orgánov zrušiť v mimo odvolacom konaní rozhodnutie orgánu územnej samosprávy v zmysle § 4 ods. 3 písm. b) zákona č. 180/2013 Z.z. o organizácii miestnej štátnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon č. 180/2013 Z.z.“). 6. Správny súd rozsudkom č. k. 3S/52/2021-92 z 1.12.2022 (ďalej aj „napadnutý rozsudok“) zrušil rozhodnutie žalovaného spolu s prvostupňovým rozhodnutím s tým, že žiadnemu z účastníkov konania nepriznal právo na náhradu trov konania. 7. Správny súd odôvodnil napadnutý rozsudok predovšetkým tým, že: - zákon 608/2003 Z. z. o štátnej správe pre územné plánovanie, stavebný poriadok a bývanie a o zmene a doplnení zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 608/2003 Z. z.“), od ktorého § 4 ods. 1 písm. b) bod. 1 odvodzoval svoju právomoc rozhodnúť prvostupňový orgán a následne aj žalovaný predstavuje síce špeciálny predpis k zákonu č. 180/2013 Z.z., avšak ide len o normu hmotnoprávnu kompetenčnú, - právnym predpisom upravujúcim postup v stavebnom konaní je zákon č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon), ktorý neobsahuje osobitnú úpravu mimoriadnych opravných prostriedkov, ale v § 140 odkazuje na subsidiárne použitie správneho poriadku, - osobitným predpisom je vo vzťahu k procesnoprávnej regulácii danej správnym poriadkom zákon č. 180/2013 Z. z., ktorý v § 4 ods. 3 stanovil osobitné pravidlá uplatňovania opravných prostriedkov a prostriedkov inštančného dozoru, - ustanovenie § 4 ods. 3 písm. b) zákona č. 180/2013 Z. z. je možné vnímať ako osobitnú kompetenčnú právnu normu, ktorá negatívnym spôsobom vymedzuje rozsah právomoci konkrétneho typu orgánov štátnej správy uplatniteľných voči rozhodnutiam vydaným v prvom stupni obcou alebo vyšším územným celkom. Táto kompetenčná právna norma sa týka procesnoprávnych inštitútov, preto je možné ju vnímať ako osobitnú právnu úpravu k správnemu poriadku v intenciách subsidiarity vyplývajúcej z § 1 ods. 1 správneho poriadku, - ustanovenie § 4 ods. 3 písm. b) zákona č. 180/2013 Z. z. sa vzťahuje aj na rozhodnutia vydané obcami na úseku stavebného poriadku, preto okresný úrad v sídle kraja nemôže tieto rozhodnutia preskúmať mimo odvolacieho konania postupom podľa § 65 správneho poriadku. Na uvedenú skutočnosť mal žalovaný ako odvolací orgán v zmysle § 59 ods. 1 správneho poriadku prihliadnuť a odvolaním napadnuté rozhodnutie prvostupňového orgánu zrušiť ako nezákonné.

8. Proti rozsudku Správneho súdu č. k. 3S/52/2021-92 z 1.12.2022 podali kasačné sťažnosti žalovaný (ďalej aj „sťažovateľ 1/“) a ďalšia účastníčka konania 3/ (ďalej aj „sťažovateľ 2/“). 9. Žalovaný podal kasačnú sťažnosť v zmysle § 440 ods. 1 písm. g) SSP z dôvodu nesprávneho právneho posúdenia veci. To malo spočívať v nesprávnom vyhodnotení § 4 ods. 1 písm. b) bod 1 zákona č. 608/2003 Z. z., z ktorého podľa sťažovateľa vyplýva, že „okresný úrad v sídle kraja je druhostupňovým orgánom, t. j. orgánom najbližšie vyššieho stupňa (§ 65 správneho poriadku) vo vzťahu k obciam v rámci konaní, kde obec je stavebným úradom, a teda aj v oblasti konania o stavebnom povolení. Tento zákon má povahu osobitného právneho predpisu oproti všeobecnému právnemu predpisu, ktorým je zákon č. 180/2013 Z. z. Vo všeobecnosti preto pôsobnosť a následne aj príslušnosť na správne konanie pre okresné úrady v sídle kraja, čo sa týka odvolacích konaní, ale aj konaní mimo odvolacieho konania, je daná

Aj keď sa súd v tomto rozhodnutí nulitou preskúmavaného rozhodnutia výslovne nezaoberal, ak by toto bolo postihnuté takouto vadou, mal ju súd zohľadniť z úradnej povinnosti. Záverom sťažovateľ 1/ zdôraznil význam a potrebu prieskumu rozhodnutia mimo odvolacieho konania ako prostriedku na odstraňovanie najťažších vád zákonnosti. 10. Ďalší účastník konania 3/ podal kasačnú sťažnosť v zmysle § 440 ods. 1 písm. f) a g) SSP teda z dôvodov porušenia práva na spravodlivý proces a nesprávneho právneho posúdenia

úpravy oprávnený rozhodnúť, čo spôsobuje nepreskúmateľnosť napadnutého rozsudku. Podľa sťažovateľa 2/ došlo zo strany Správneho súdu k nastoleniu stavu denegatio iustitiae, keď takýmto arbitrárnym a formalistickým postupom (naviac právne nesprávnym) znemožnil ochranu jeho práv. Sťažovateľ 2/ rovnako poukázala na rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sžk/58/2018 z 30.6.2020. 11. Účastníci konania v následných podaniach (vyjadrenie ku kasačnej sťažnosti a replika) zotrvali na svojich predchádzajúcich vyjadreniach.

12. Senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky konajúci ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 SSP) predovšetkým postupom podľa § 452 ods. 1 v spojení s § 439 SSP preskúmal prípustnosť kasačných sťažností a z toho vyplývajúce možné dôvody ich odmietnutia. Po zistení, že kasačné sťažnosti podali sťažovatelia v lehote včas [§ 443 ods. 2 písm. a) SSP v znení účinnom do 30.6.2023], preskúmal napadnutý rozsudok Správneho súdu spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu, pričom bol vedený nasledovnými právnymi úvahami. 13. Predmetom správneho súdneho prieskumu v súdenej veci je rozhodnutie vydané v mimo odvolacom konaní podľa § 65 a nasl. správneho poriadku (prvostupňové rozhodnutie v spojení s rozhodnutím žalovaného), ktorým bolo zrušené stavebné povolenie. 14. Keďže sťažnostné body odôvodňujúce kasačné sťažnosti sťažovateľov 1/ a 2/ čiastočne splývajú, posudzoval ich kasačný súd spoločne a až záverom s akcentom na sťažovateľa 2/. 15. Fundamentálnou právnou otázkou, od ktorej posúdenia záviselo rozhodnutie v súdenej veci, bolo porovnanie vzťahu § 4 ods. 1 písm. b) bod 1 zákona č. 608/2003 Z. z. a § 4 ods. 3 písm. b) zákona č. 180/2013 Z. z. Podľa § 4 ods. 1 písm. b) bod 1 zákona č. 608/2003 Z. z. v znení účinnom do 31.12.2022 v spojení s § 9 ods. 15 zákona č. 180/2013 Z. z. okresný úrad v sídle kraja na úseku stavebného poriadku vykonáva štátnu stavebnú správu v druhom stupni vo veciach, v ktorých v správnom konaní v prvom stupni koná obec ako stavebný úrad. Podľa § 4 ods. 3 písm. b) zákona č. 180/2013 Z. z. okresný úrad v sídle kraja nemôže preskúmať rozhodnutie vyššieho územného celku alebo rozhodnutie obce mimo odvolacieho konania. 16. Odpoveď na nastolenú otázku bolo podľa názoru kasačného súdu potrebné hľadať v analýze chronológie právnej úpravy orgánov verejnej správy na úseku stavebného konania. 17. Táto bola poznačená dvomi právnymi momentmi. Prvým bola „záľuba“ zákonodarcu opakovane reformovať štruktúru orgánov verejnej správy takým spôsobom, až sa občas nezávislému recipientovi muselo javiť, že cieľom je „reforma sama o sebe“ a nie ňou sledovaný účel. Druhým momentom boli prijaté legislatívne riešenia, ktorých zrozumiteľnosť spôsobovala (občas) aplikačné problémy samotným dotknutým orgánom verejnej správy a nie to ešte účastníkom konania. 18. Zároveň aj objektívna zložitosť a predovšetkým rôznorodosť právnych vzťahov následne sa premietajúcich do obsahu právnej úpravy mala za následok skutočnosť, že príslušné zákony, či iné všeobecne záväzné právne predpisy mali zmiešaný charakter a navonok ich už nebolo možno deliť na hmotnoprávne, procesné, či kompetenčné.

20. Práve na túto kompetenčnú úpravu obsiahnutú v piatej časti stavebného zákona nadviazal s účinnosťou od 1.1.2004 osobitný kompetenčný zákon a to zákon č. 608/2003 Z. z., upravujúci aj štátnu správu vo veciach stavebného konania (poriadku). Táto štátna správa sa postupom času stala predmetom viacerých novelizácií, v rámci ktorých bola špecializovaná stavebná správa menená na horizontálne integrovanú štátnu správu a naopak.

22. Zavedením horizontálne integrovanej štátnej správy (tzv. program ESO) zákonom č. 180/ 2013 Z. z. s účinnosťou od 1.10.2013 boli obvodné úrady v sídle kraja „zmenené“ na okresné úrady v sídle kraja. 23. V zmysle § 9 ods. 14 a 15 zákona č. 180/2013 Z. z. sa vo všetkých všeobecne záväzných právnych predpisoch (okrem prechodných ustanovení) mal pod pojmami „krajský stavebný úrad“, resp. „obvodný úrad v sídle kraja“ rozumieť „okresný úrad v sídle kraja“ v príslušnom tvare. Tento „nešťastný“ legislatívne technický postup (nemajúci priamy novelizačný účinok) však spôsobil, že sa ku dňu vydania rozhodnutia žalovaného (30.10.2019) v § 1 ods. 1 písm. b), § 4 ods. 1 písm. b) bod 1 zákona č. 608/2003 Z. z. ako druhostupňový orgán vo veciach stavebného poriadku (formálne) uvádzal „obvodný úrad v sídle kraja“, zatiaľ čo v 118 stavebného zákona bol uvedený „krajský stavebný úrad“, čo tiež spôsobovalo neprehľadnosť právnej úpravy.

25. Zákon č. 180/2013 Z. z. vo vzťahu k okresnému úradu v sídle kraja v § 4 ods. 2 písm. d) výslovne uviedol, že „je odvolacím orgánom vo veciach, v ktorých v správnom konaní v prvom stupni rozhoduje obec, ktorá sa nachádza v jeho územnom obvode, ak osobitný predpis neustanovuje inak.“

rozhodnutie vyššieho územného celku alebo rozhodnutie obce, ak bolo vydané vo veciach územnej samosprávy. 28. Vo vzťahu k stavebnému konaniu, v ktorom obec rozhoduje v prvom stupni ako stavebný úrad pri prenesenom výkone štátnej správy (§ 117 ods. 1 druhá veta stavebného zákona), to v rozhodnej dobe znamenalo, že odvolací orgán mohol v odvolacom konaní zmeniť stavebné povolenie, pretože zákaz zmeny sa v zmysle § 4 ods. 3 písm. a) zákona č. 180/2013 Z.z. vzťahoval len na veci územnej samosprávy.

30. Na základe vyššie uvedeného možno preto skonštatovať, že argumentácia sťažovateľov, že Okresný úrad Prešov, odbor výstavby a bytovej politiky v spojení s Ministerstvom dopravy a výstavby Slovenskej republiky boli oprávnení zrušiť v mimo odvolacom konaní stavebné povolenie vydané Mestom Svidník, ktoré nadobudlo právoplatnosť na prvom stupni, bola právne nesprávna. Takéto oprávnenie totiž vyplývalo druhostupňovému orgánu zo znenia § 4 ods. 1 písm. b) bod 1 zákona č. 608/2003 Z. z. len do 30.9.2013, pretože nastúpením účinnosti § 4 ods. 3 písm. b) zákona č. 180/2013 Z.z. dňa 1.10.2013 druhostupňový orgán dané oprávnenie

V materiálnom právnom štáte vykonávajú štátne orgány svoju pôsobnosť a v jej rámci právomoc na podklade zákona a nie potreby. Ústavný rámec je tu jednoznačne vymedzený čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky, podľa ktorého „štátne orgány môžu konať iba na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon.“ Kasačný súd dáva do pozornosti, že univerzálnym orgánom ochrany zákonnosti je prokuratúra, ktorá v zmysle § 4 ods. 1 písm. e) zákona č. 153/2001 Z. z. o prokuratúre vykonáva dozor nad zachovávaním zákonnosti orgánmi verejnej správy. Pokiaľ sa preto okresný úrad, odbor výstavby a bytovej politiky domnieval, že stavebným povolením bol porušený zákon, mal sa podnetom obrátiť na orgány prokuratúry a nie konať a rozhodovať ultra vires, podobne ako následne v odvolacom konaní postupoval aj žalovaný. 32.

Pri otázke právomoci žalovaného, resp. ničotnosti rozhodnutia ako podkategórie jeho nezákonnosti sa totiž nejedná o procesnú podmienku konania, pri ktorej v zásade platí, že sa jej naplnenie osobitne neodôvodňuje, ak táto otázka nie je predmetom námietok zo strany účastníkov

34. Vo vzťahu k námietke nepreskúmateľnosti napadnutého rozsudku kasačný súd uvádza, že táto je celkom zjavne bezpredmetná. Správny súd totiž odôvodnil napadnutý rozsudok naozaj precízne, pričom v plnom rozsahu zodpovedal na všetky právne relevantné otázky, resp. námietky. Odôvodnenie napadnutého rozsudku zároveň plne zodpovedá základnej štruktúre odôvodnenia rozhodnutia. Samotná skutočnosť, že sťažovateľ 2/ s právnymi závermi vyjadrenými v odôvodnení napadnutého rozsudku nesúhlasí a nestotožňuje sa s nimi, nemôže viesť k založeniu prípustnosti kasačnej sťažnosti podľa § 440 ods. 1 písm. f) SSP, pretože do práva na spravodlivý proces nepatrí právo na to, aby bol účastník konania pred správnym súdom úspešný, teda aby sa správny súd stotožnil s jeho právnymi názormi a predstavami, preberal a riadil sa ním predkladaným výkladom všeobecne záväzných predpisov, rozhodol v súlade s jeho vôľou a požiadavkami (napr. uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. IV. ÚS 252/2004 z 31.8.2004). Uvedený záver sa súčasne v plnom rozsahu vzťahuje aj na

VI. Záver

35. Na základe uvedených zistení a úvah kasačný súd nezistil naplnenie dôvodov, resp. sťažnostných bodov kasačných sťažností sťažovateľov 1/ a 2/ a preto rozhodol podľa § 461 SSP o zamietnutí ich kasačných sťažností. 36. O náhrade trov kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 1 SSP v spojení s ustanoveniami § 170 písm. c) SSP tak, že žiadnemu účastníkovi konania (vrátane ďalších účastníkov) náhradu trov kasačného konania nepriznal, pretože sa jednalo o konanie začaté na základe žaloby prokurátora. 37. Kasačný súd súčasne upozorňuje na to, že v zmysle Čl. I a VII zákona č. 172/2022 Z.z. ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 575/2001 Z.z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy v znení neskorších predpisov a ktorým sa menia a dopĺňajú niektoré zákony, s účinnosťou od 1.1.2023 právomoc Ministerstva dopravy a výstavby Slovenskej republiky (ako pôvodného žalovaného) v oblasti územného plánovania, výstavby a vyvlastnenia prevzal novovytvorený Úrad pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky, v dôsledku čoho bol tento úrad v záhlaví rozsudku označený za žalovaného a následne mu kasačný súd aj doručoval svoje rozhodnutie. 38. Toto rozhodnutie prijal kasačný senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky pomerom hlasov 3 : 0

Poučenie:

Proti tomuto rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok.

V Bratislave dňa 22. mája 2025