1Svk/28/2023

UZNESENIE

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobcu (sťažovateľa): Združenie domových samospráv, o. z., so sídlom Rovniankova 1667/14, 851 02 Bratislava, IČO: 31820174, právne zastúpený: Tkáč & Partners, s. r. o., so sídlom Hrnčiarska 29, 040 01 Košice- mestská časť Staré Mesto, IČO: 53929691, proti žalovanému: Okresný úrad Trnava, odbor opravných prostriedkov, so sídlom Vajanského 2, 917 02 Trnava, za účasti ďalších účastníkov konania: 1/ SANKAINVEST s.r.o., so sídlom Remeselnícka 7115/17, 831 06 Bratislava - Rača, IČO: 46999485, 2/ Mesto Šamorín, Hlavná 37, 931 01 Šamorín, v konaní o všeobecnej správnej žalobe na preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného číslo: OU-TT-OOP3-2022/011859-002 z 18.3.2022, konajúc o kasačnej sťažnosti žalobcu proti uzneseniu Krajského súdu v Trnave č. k. 20S/58/2022-71 z 31.1.2023, takto

rozhodol:

I. Návrh žalobcu na prerušenie kasačného konania sa zamieta. II. Uznesenie Krajského súdu v Trnave č. k. 20S/58/2022-71 z 31.1.2023 sa zrušuje a vec vracia Správnemu súdu v Bratislave na ďalšie konanie.

Odôvodnenie

I. Administratívne konanie

4. Všeobecnou správnou žalobou (ďalej len „žaloba“) elektronicky podanou dňa 2.6.2022 sa žalobca (v procesnom postavení zainteresovanej verejnosti) domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovaného. 5. Krajský súd v Trnave (ďalej len „krajský súd“) uznesením č. k. 20S/58/2022-71 z 31.1.2023 rozhodol o odmietnutí žaloby, pričom žiadnemu z účastníkov konania nepriznal právo na náhradu trov konania. O odmietnutí žaloby rozhodol krajský súd s odkazom na § 98 ods. 1 písm. d) Správneho súdneho poriadku (ďalej len „SSP“), v zmysle ktorého správny súd uznesením odmietne žalobu, ak bola podaná oneskorene.

správy. 7. Následne krajský súd uviedol, že „Podľa uznesenia Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky č. k. 8Sžk/30/2021 zo dňa 16.11.2021 zásadný vplyv na stanovenie rozhodujúcej skutočnosti určujúcej začiatok plynutia lehoty na podanie správnej žaloby zainteresovanou verejnosťou, má okolnosť, či táto vystupovala ako účastník v administratívnom konaní, alebo či zainteresovaná verejnosť napáda správnou žalobou rozhodnutie správneho orgánu o opravnom prostriedku v administratívnom konaní, ktorého

žaloby. Teda až po nadobudnutí právoplatnosti tohto rozhodnutia by správnu žalobu mohla podať s účinkami včas podanej žaloby, hoci rozhodnutie jej už bolo (v niektorých prípadoch so značným časovým predstihom) oznámené. To by nastolilo nerovnováhu medzi účastníkmi súdneho konania, z ktorej zároveň pramení následok v podobe porušenia princípu rovnosti účastníkov konania pred správnym súdom, upraveného v § 5 ods. 9 SSP.

Pre zachovanie rovnosti účastníkov konania je nevyhnutné, aby všetkým účastníkom bola na podanie správnej žaloby poskytnutá lehota v rovnakej dĺžke, teda aby táto plynula od momentu, kedy účastník mal po prvýkrát možnosť oboznámiť sa s obsahom preskúmavaného rozhodnutia.

III. Kasačná sťažnosť a vyjadrenie k nej

8. Proti uzneseniu krajského súdu č. k. 20S/58/2022-71 z 31.1.2023 (ďalej len „napadnuté uznesenie“) podal včas kasačnú sťažnosť žalobca (ďalej aj „sťažovateľ“) z dôvodov podľa § 440 ods. 1 písm. f) a g) a j) SSP, pretože krajský súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že nesprávnym procesným postupom znemožnil účastníkovi konania, aby uskutočnil jemu patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces, rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci a nezákonne odmietol podanie. 9. Podľa názoru sťažovateľa zainteresovanej verejnosti vždy plynie lehota na podanie všeobecnej správnej žaloby od oznámenia rozhodnutia orgánu verejnej správy podľa § 183 ods. 3 SSP a to bez ohľadu na to, či táto mala alebo nemala v administratívnom konaní postavenie jej účastníka. Svoju argumentáciu v tomto smere sťažovateľ podporil odkazmi na judikatúru Ústavného súdu Slovenskej republiky ako i odbornú spisbu. Vo vzťahu k potrebe eurokonformného výkladu súčasne sťažovateľ navrhol kasačnému súdu obrátiť sa s prejudiciálnou otázkou na Súdny dvor Európskej únie, pričom jej znenie sformuloval nasledovne „či výklad práva, ktorý aplikuje vo vzťahu k postaveniu verejnosti ako subjektu sui generis je v súlade so Smernicou EIA a právom Európskej únie vo vzťahu k občianskej participácii.“ 10. Ku kasačnej sťažnosti sa vyjadril žalovaný, ktorý sa v plnom rozsahu stotožnil s právnymi závermi napadnutého uznesenia krajského súdu a kasačnú sťažnosť navrhol zamietnuť.

IV. Právny názor kasačného súdu

Po zistení, že kasačnú sťažnosť podal žalobca ako sťažovateľ v lehote včas [§ 443 ods. 2 písm. a) SSP v znení účinnom do 30.6.2023], preskúmal napadnuté uznesenie krajského súdu spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu, pričom bol vedený nasledovnými právnymi

13. Kasačný senát poukazuje na to, že medzičasom sa rovnaká právna otázka stala predmetom rozhodovania veľkého senátu Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „veľký senát“) v rámci uznesenia sp. zn. 19SVs/7/2024 z 30.4.2025. S posúdením veci veľkým senátom v predmetnom rozhodnutí sa kasačný senát v plnom rozsahu stotožňuje a preto naň v zmysle § 464 ods. 1 SSP poukazuje v rámci nasledovnej citácie: „15. Veľký senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sa po zistení, že postup predkladajúceho senátu bol súladný s ustanovením § 22 ods. 1 písm. a) SSP, oboznámil so spisovým materiálom Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 8Svk/4/2023, a keďže otázka predložená v postupujúcom uznesení bola jediným sťažnostným bodom žalobcu, povaha veci pripúšťala rozhodnúť veľkému senátu vo veci samej, preskúmal napadnuté uznesenie správneho súdu v medziach uplatneného sťažnostného bodu (§ 453 ods. 2 SSP) spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu a dospel k záveru, že kasačná sťažnosť je dôvodná.

Obsahom administratívneho a súdneho spisu mal veľký senát preukázané, že napadnuté rozhodnutie nadobudlo právoplatnosť dňa 5. novembra 2021 a správna žaloba bola doručená na Krajský súd v Trnave dňa 5. januára 2022, teda v lehote dvoch mesiacov od právoplatnosti napadnutého rozhodnutia žalovaného.

na podanie správnej žaloby poskytnutá lehota v rovnakej dĺžke, teda aby táto plynula od momentu, kedy účastník mal po prvýkrát možnosť oboznámiť sa s obsahom preskúmavaného rozhodnutia. Výsledkom uvedeného bude taktiež garancia priznania procesných práv v rovnakej miere tak zainteresovanej verejnosti (žalobcovi), ako aj ostatným účastníkom súdneho konania. (bod 32).

19. V zhode s názorom vyjadreným v odlišnom rozhodnutí, ani veľký senát nerozporuje, že aplikácia ustanovenia § 181 ods. 3 SSP v jeho doslovnom znení môže v praxi viesť k situáciám, kedy zainteresovaná verejnosť ako účastník správneho konania, bude mať na prípravu správnej žaloby proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy o niečo dlhší časový úsek ako by na uskutočnenie toho istého úkonu mal iný účastník konania (podľa § 178 ods. 1 SSP). Je to z dôvodu, že hoci je tento časový úsek v prípade oboch kategórií účastníkov konania rovnaký, začiatok jeho plynutia sa u nich viaže na rozdielnu právnu skutočnosť (oznámenie rozhodnutia c/a právoplatnosť rozhodnutia).

Z toho istého rozhodnutia ústavného súdu (sp. zn. III. ÚS 341/07) tiež vyplýva, že „[. . .] Pri výklade a aplikácii ustanovení právnych predpisov je nepochybne potrebné vychádzať prvotne z ich doslovného znenia.“, keď zároveň v rozhodnutí sp. zn. I. ÚS 155/2017 ústavný súd uviedol, že „Pri výklade a aplikácii právnych predpisov [.

22. Vychádzajúc aj z vyššie uvedených premís, myšlienkovým pochodom kasačného senátu vyjadreným v odlišnom rozhodnutí nie je možné uprieť racionalitu, ani legitímnosť. Veľký senát rozumie tak motívom kasačného senátu pre uplatnený postup a tiež záverom, ku ktorým kasačný senát dospel. Na strane druhej, rešpektujúc komplementárnu povahu metód výkladu práva (k tomu pozri body 20 a 21 vyššie) a to, že „Sudca pri interpretácii normy správneho práva nesmie tvoriť, ale môže odhaľovať a formulovať vzťahy medzi jednotlivými právnymi normami [.

23. V tejto súvislosti - ako svoje principiálne východisko - veľký senát konštatuje, že ustanovenie § 181 ods. 3 SSP považuje za jednoznačné. Nesporne z neho vyplýva všeobecná požiadavka formulovaná zákonodarcom tak, že zainteresovaná verejnosť musí správnu žalobu podať v lehote dvoch mesiacov od právoplatnosti rozhodnutia orgánu verejnej správy.

24. V zhode s názorom vyjadreným v odlišnom rozhodnutí, aj podľa názoru veľkého senátu môže striktná aplikácia § 181 ods. 3 SSP - za určitých okolností - viesť k odchýlkam v procesnom postavení jednotlivých účastníkov konania, a to v tom zmysle, že zainteresovaná verejnosť (ak by zároveň bola účastníkom administratívneho konania), by na prípravu správnej žaloby proti rozhodnutiu mohla mať fakticky dlhší časový úsek ako iný účastník konania, ktorý správnu žalobu podáva z dôvodu ochrany svojich subjektívnych záujmov [pozn.: situácie, kedy zainteresovaná verejnosť nie je účastníkom administratívneho konania, nie sú pre súdenú vec relevantné]. Ako je zrejmé, túto situáciu vyhodnotil kasačný súd v odlišnom rozhodnutí tak, že je bez ďalšieho neprípustná, a preto ju cez požiadavku dosiahnutia rovnosti účastníkov konania kompenzoval zavedením diferenciácie, ktorú ale ustanovenie § 181 ods. 3 neobsahuje (k tomu pozri bod 24 vyššie).

26. Tu je zároveň potrebné dodať, že uvedená požiadavka musí ešte striktnejšie platiť v prípadoch, kedy sa interpretovanou právnou normou má modifikovať procesný postup, ktorý zakotvuje predpoklady pre realizáciu ústavného práva tejto osoby - napr. jej prístupu k súdu, resp. k súdnej ochrane (čl. 46 a nasl. Ústavy SR). Ak zákonodarca v prípade zainteresovanej verejnosti viazal v ustanovení § 181 ods. 3 SSP začiatok plynutia lehoty na podanie správnej žaloby vždy a bez akýchkoľvek obmedzení na právoplatnosť rozhodnutia správneho orgánu, proti ktorému žaloba smeruje, potom alternatívny výklad (ktorý naviac nekorešponduje s jednoznačným znením samotnej právnej normy) a ktorý takúto diferenciáciu fakticky zavádza, v skutočnosti tomuto subjektu redukuje právny priestor na získanie súdnej ochrany tak, ako mu ho vymedzil zákonodarca.

Tiež je možné doplniť, že špecifickosť určovania plynutia lehôt na podanie správnej žaloby rôznym účastníkom konania rôzne, vyplýva napr. dokonca aj priamo z ustanovenia § 181 ods. 3 SSP v spojení s § 181 ods. 1 SSP - kým zákonodarca vo vzťahu k zainteresovanej verejnosti určil, že tejto lehota na podanie správnej žaloby proti opatreniu orgánu verejnej správy začína plynúť od „vydania opatrenia“ (pozn. v prípade súdneho prieskumu opatrení), účastníkovi konania podľa § 178 ods. 1 SSP táto lehota začína plynúť až od „oznámenia opatrenia“ (§ 181 ods. 1 SSP).

konania. Naopak, je potrebné prijať záver, že ak zákonodarca v určitej časti zákona právnu úpravu formuluje tak, že tento rozdiel vníma a k nemu viaže určitú - rozhodnú skutočnosť, potom situácie kedy tak nerobí (a to je aj nerozlišovanie začiatku plynutia lehoty na podanie správnej žaloby zainteresovanou verejnosťou, a to bez ohľadu na to, či táto bola alebo nebola účastníkom administratívneho konania), je potrebné vnímať ako vôľu, zámer zákonodarcu, nie ako nedostatok, ktorý má byť kompenzovaný súdnym výkladom (k tomu pozri aj bod 32).

Nemohol pritom opomenúť východiskovú tézu, že v právnom štáte majú fyzické osoby a právnické osoby svoje práva a povinnosti abstrahovať primárne z vlastného znenia objektívneho práva, nie z jeho dodatočnej interpretácie zo strany súdov. Každá (súdna) interpretácia právnej normy v podobe odklonu od jej vlastného znenia totiž predstavuje - vo svojej podstate - určitý zásah do princípu právnej istoty a predvídateľnosti práva.

legitímne očakávania a i.). Ani argumentácia vhodnosťou zachovania rovnakého času na prípravu a podanie žaloby plynúceho od doručenia rozhodnutia pre všetkých potom nemôže sama o sebe predstavovať rozhodujúci dôvod pre taký výklad jazykovo jasne vyjadreného pravidla ustanoveného v § 181 ods. 3 SSP, ktorý by viedol k porušeniu iných ústavných princípov a mohol by byť pre príslušníkov zainteresovanej verejnosti prekvapivý - vrátane následku zmeškanie lehoty na podanie správnej žaloby. Podľa názoru veľkého senátu nebolo v okolnostiach súdenej veci možné prijať taký výklad vzniknutej právnej situácie, ktorý by vo svojej podstate znamenal odobrenie stavu, kedy sa obsah konkrétneho procesného práva spojeného naviac s výkonom ústavného práva dotknutej osoby (prístup k súdu) určuje, resp. identifikuje inak ako jednoznačným znením zákona, a to naviac v situácii, kedy by súd pozitívne právo svojím výkladom nie dopĺňal, príp. by ho upresňoval z dôvodu neurčitosti, ale - naopak - fakticky by sa odkláňal od jasného a určitého znenia normatívneho textu.

rozhodnutie. 31. Veľký senát sa stotožnil s nosnou argumentáciou predkladajúceho senátu o potrebe bezvýnimočnej aplikácie ustanovenia § 181 ods. 3 SSP vo všetkých prípadoch, kedy je správna žaloba podaná zainteresovanou verejnosťou prihliadajúc aj na to, že zainteresovaná verejnosť je procesným subjektom sui generis vystupujúcim na ochranu verejného záujmu v oblasti životného prostredia, zatiaľ čo účastník (fyzická alebo právnická osoba v procesnom postavení žalobcu) v rámci správneho súdneho konania bráni svoje subjektívne práva.

32. Tu veľký senát zdôrazňuje, že podmienka splnenia žalobnej legitimácie pre fyzickú a právnickú osobu ustanovená v § 178 ods. 1 SSP v spojení s § 177 ods. 1 SSP obsahuje predpoklad, že fyzická a právnická osoba sa podanou žalobou môže domáhať len ochrany svojich subjektívnych práv. Naproti tomu, zainteresovaná verejnosť môže podať žalobu výlučne vtedy, ak tvrdí, že bol porušený verejný záujem v oblasti životného prostredia (§ 178 ods. 3 SSP v spojení s § 177 ods. 2 SSP); jej žalobná legitimácia teda nie je viazaná na ochranu subjektívnych práv konkrétnych osôb. V dôsledku tohto rozlíšenia je odlišná aj právna úprava lehôt na podanie správnej žaloby, kde v prípade žalobcu ako fyzickej a právnickej osoby plynie odo dňa oznámenia rozhodnutia (§ 51 ods. 1 správneho poriadku) a v prípade zainteresovanej verejnosti odo dňa jeho právoplatnosti.

Ustanovenie § 178 a následne § 181 totiž výslovne a systematicky počítajú s troma druhmi žalobcov - fyzická a právnická osoba chrániaca svoje subjektívne práva, prokurátor chrániaci verejný záujem a zainteresovaná verejnosť chrániaca verejný záujem na životnom prostredí.

35. Veľký senát súčasne dodáva, že odlišné (odlišným rozhodnutím prezentované) závery nemožno vyvodiť ani z dôvodovej správy k SSP. Časť dôvodovej správy (tlač č. 1335, VI. volebné obdobie Národnej rady Slovenskej republiky) už k § 42 SSP uvádza:

36. Veľký senát tak záverom sumarizuje, že argumentácia v prospech uplatnenia § 181 ods. 3 SSP aj na zainteresovanú verejnosť, ktorá mala postavenie účastníka konania v administratívnom konaní, má oporu (i) v jazykovom výklade § 181 ods. 3 SSP, (ii) v systematickom výklade § 181 ods. 3 v kontexte § 61 SSP a § 178 SSP, resp. systematického výkladu SSP ako celku, (iii) v odbornej komentárovej spisbe (por. Baricová, J., Fečík, M., Števček, M., Filová, A. a kol. Správny súdny poriadok. Komentár. Bratislava : C. H. Beck, 2018, 278 s.), keď (iv) oporu pre odlišné úvahy nepodporuje ani dôvodová správa k SSP a najmä (v) potreba aplikácie ustanovenia § 181 ods. 3 v jeho doslovnom znení je determinovaná aj vzájomným pomerovaním následkov tej-ktorej interpretačnej línie, a to najmä v kontexte ochrany princípov právneho štátu.

Preto pokiaľ správny súd žalobu ako oneskorene podanú odmietol, rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci.“ 14. Citované rozhodnutie veľkého senátu považuje kasačný senát ešte za potrebné doplniť vo vzťahu k záveru vyjadrenému v uznesení Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 8Sžk/30/2021 z 16.11.2021 (ďalej len „odlišné uznesenie“), ktorý z dôvodu rovnosti účastníkov konania spojil začiatok plynutia lehoty na podanie žaloby zainteresovanou verejnosťou, majúcou v administratívnom konaní postavenie jeho účastníka, s oznámením rozhodnutia orgánu verejnej správy.

16. Zatiaľ čo pri účastníkovi konania je lehota na podanie žaloby spojená z tzv. relatívnou právoplatnosťou, spojenou s oznámením rozhodnutia žalovaného príslušnému účastníkovi konania, pri zainteresovanej verejnosti je daná lehota naviazaná na tzv. absolútnu právoplatnosť žalovaného rozhodnutia, ktorá je spojená z hľadiska časovej postupnosti s najneskorším (posledným) oznámením daného rozhodnutia účastníkovi konania.

17. Ani prípadné skoršie uplynutie lehoty u niektorého účastníka konania oproti zainteresovanej verejnosti pritom nemá povahu nejakej jeho procesnej ujmy, pretože ani (všetkým) účastníkom konania nie je rozhodnutie žalovaného doručené v ten istý deň, následkom čoho každému účastníkovi konania plynie lehota na podanie žaloby osobitne.

lehoty opačný. Zatiaľ čo účastníkovi konanie plynie lehota na podanie žaloby proti opatreniu od momentu jeho oznámenia, zainteresovanej verejnosti už od (skoršieho) momentu vydania tohto opatrenia. 19. Kasačný senát na základe vyššie uvedeného konštatuje, že znenie § 181 ods. 3 SSP upravujúce začiatok plynutia dvojmesačnej lehoty na podanie žaloby zainteresovanou verejnosťou sa aplikuje bez ohľadu na to, či zainteresovaná verejnosť bola alebo nebola účastníkom administratívneho konania, v ktorom bolo vydané žalované rozhodnutie alebo opatrenie orgánu verejnej správy. Posúdenie včasnosti podania žaloby v prejednávanej veci napadnutým uznesením preto muselo byť pre sťažovateľa prekvapivé, pretože gramatickým výkladom spojeným s jednoznačným znením právnej úpravy (§ 181 ods. 1 a 3 SSP), autentickým výkladom na podklade dôvodovej správy k Správnemu súdnemu poriadku (k § 42 a § 181 SSP), resp. doktrinálnym výkladom na základe odbornej spisby (viď Baricová, J., Fečík, M., Števček, M., Filová, A. a kol. Správny súdny poriadok. Komentár. Bratislava : C. H.

V. Záver

21. Konštatovaný záver o potrebe aplikácie § 181 ods. 3 SSP na posúdenie včasnosti podania žaloby v prejednávanej veci znamená, že žaloba mohla byť relevantne podaná do dvoch mesiacov od právoplatnosti rozhodnutia žalovaného, t. j. do 7.6.2022. Vzhľadom na to, že žaloba bola podaná dňa 2.6.2022, bola podaná včas. Pokiaľ preto krajský súd žalobu ako oneskorene podanú odmietol, rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci, čím došlo u sťažovateľa k denegatio iustitiae a tým k porušeniu práva na spravodlivý súdny proces. Kasačný senát dospel preto k záveru o dôvodnosti kasačnej sťažnosti žalobcu v rozsahu danom § 440 ods. 1 písm. f) a g) SSP. 22. Sťažovateľ formálne podal kasačnú sťažnosť aj podľa § 440 ods. 1 písm. j) SSP, teda z dôvodu, že krajský súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že podanie bolo nezákonne odmietnuté. Kasačný senát k tomuto dôvodu kasačnej sťažnosti uvádza, že napadnutým uznesením došlo k odmietnutiu žaloby podľa § 98 ods. 1 písm. d) SSP a nie k odmietnutiu podania podľa § 59 ods. 3 SSP, na ktoré sa vzťahuje uvedený kasačný dôvod. Je preto zrejmé, že tento dôvod kasačnej sťažnosti nebol naplnený. 23. Na základe vyššie uvedeného kasačný senát napadnuté uznesenie krajského súdu podľa § 462 ods. 1 v spojení s § 440 ods. 1 písm. f) a g) SSP zrušil a vec vrátil na ďalšie konanie Správnemu súdu v Bratislave a to s odkazom na § 3 ods. 3 písm. b) zákona č. 151/2022 Z.z. o zriadení správnych súdov a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Úlohou správneho súdu v ďalšom konaní bude opätovne posúdiť žalobu s tým, že správny súd bude viazaný vyššie uvedeným právnym názorom kasačného senátu.