1Svk/44/2023

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v kasačnom senáte zloženom z predsedu senátu JUDr. Mariána Fečíka (sudca spravodajca) a členiek senátu JUDr. Jany Hatalovej, PhD., LL.M. a JUDr. Kataríny Cangárovej, PhD., LL.M, v právnej veci žalobcu (sťažovateľa): Združenie domových samospráv, o.z., so sídlom Rovniankova 1667/14, 851 02 Bratislava, IČO: 31820174, právne zastúpený: Tkáč & Partners, s.r.o., so sídlom Hrnčiarska 29, 040 01 Košice- mestská časť Staré Mesto, IČO: 53929691, proti žalovanému: Okresný úrad Trnava, odbor opravných prostriedkov, so sídlom Vajanského 2, Trnava, za účasti ďalších účastníkov konania: 1/ AFEED, a.s., slovenská organizačná zložka, Nobelova 34, Bratislava, právne zastúpený advokátskou kanceláriou agner & partners, s.r.o., so sídlom Špitálska 10, 811 08 Bratislava, IČO: 36722758, 2/ Mesto Trnava, Mestský úrad v Trnave, Trhová 3, Trnava, v konaní o všeobecnej správnej žalobe na preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného číslo: OU-TT-OOP3-2021/022759-003 z 13.10.2021, konajúc o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Trnave č. k. 20S/145/2021-260 z 8.3.2023 v spojení s opravným uznesením Správneho súdu v Bratislave č. k. TT-20S/145/2021-321 z 15.3.2024, takto

rozhodol:

I. Návrh žalobcu na prerušenie kasačného konania sa zamieta. II. Kasačná sťažnosť sa zamieta . III. Účastníkom konania sa nárok na náhradu trov kasačného konania nepriznáva .

Odôvodnenie

I. Administratívne konanie

3. Žalobca sa všeobecnou správnou žalobou (ďalej len „žaloba“) domáhal na Krajskom súde v Trnave (ďalej len „krajský súd“) zrušenia rozhodnutia žalovaného a vrátenia mu veci na ďalšie konanie. 4. Krajský súd rozsudkom č. k. 20S/145/2021-260 z 8.3.2023 (ďalej len „napadnutý rozsudok“) v spojení s opravným uznesením Správneho súdu v Bratislave č. k.

opatrenia ochrany vôd, opatrenia realizácie programu odpadového hospodárstva a realizácie obehového hospodárstva, - skonštatoval nedôvodnosť námietky žalobcu, že prvostupňový orgán k jeho pripomienkam nezaujal jasné a zrozumiteľné stanovisko. Obsah pripomienok žalobcu vyplýval z

žiadny, - zdôraznil, že dôvodom pre záver o nezákonnosti rozhodnutia žalovaného nemôže byť bez ďalšieho skutočnosť, že sa tento s pripomienkami žalobcu nestotožnil a neuviedol ich vo výroku svojho rozhodnutia ako podmienky ďalšieho konania o povolení navrhovanej zmeny

vplyvu. Poukázal pritom na to, že z obsahu vyjadrení žalobcu v priebehu správneho konania, rovnako ako z obsahu žaloby, nevyplývajú nielen žiadne konkrétne opatrenia na zmiernenie negatívnych vplyvov zmeny navrhovanej činnosti na životné prostredie, ale ani žiadne konkrétne negatívne vplyvy, ktoré by mohli vzniknúť v procese zmeny činnosti a mohli by negatívne ovplyvniť životné prostredie v danej lokalite, - v súvislosti s námietkou žalobcu, že prvostupňový orgán nesprávne aplikoval § 29 ods. 3 a § 13 zákona EIA, uviedol, že žalobca sám zrozumiteľne nevysvetlil, v čom by tvrdená nesprávna aplikácia mala spočívať, či v nepoužití kritérií (ktorých konkrétne) pre zisťovacie konanie uvedených v prílohe č. 10 zákona EIA alebo v neprihliadnutí na stanoviská podľa § 23 ods. 4 zákona EIA (ktorých konkrétne). Pokiaľ mal žalobca na mysli výlučne neprihliadnutie na jeho vlastné stanovisko, bola táto námietka nedôvodná, pretože prvostupňový orgán sa s návrhmi žalobcu v obsahu odôvodnenia prvostupňového rozhodnutia jasne a zrozumiteľne vysporiadal. Skutočnosť, že sa s nimi nestotožnil a neuviedol ich vo výroku rozhodnutia ako podmienky

- pokiaľ žalobca namietal nedostatok úvah správneho orgánu a nedostatok vysvetlenia spôsobu využitia správnej úvahy, jeho námietky zostali vo všeobecnej rovine a hoci citoval z právnych názorov Najvyššieho súdu Slovenskej republiky vyslovených v jeho rozhodnutiach, sám neuviedol, aké úvahy, resp. správne úvahy, vo vzťahu k akej skutočnosti, dôkazu či okolnosti prípadu podľa jeho názoru v rozhodnutí absentujú, - v súvislosti so žalobnou námietkou týkajúcou sa rozporu skutkového stavu, ktorý vzal správny orgán za základ napadnutého rozhodnutia, s administratívnymi spismi, alebo nedostatku jeho opory v obsahu týchto spisov, žalobca nekonkretizoval, ktorá konkrétna súčasť správnym orgánom zisteného skutkového stavu má byť v rozpore s akým dokladom (dokladmi) tvoriacim obsah administratívneho spisu, resp. prečo podľa neho nemá v tomto spise oporu, pričom rovnako nekonkrétnym bol aj návrh žalobcu na využitie možnosti obrátiť sa na Súdny dvor Európskej únie s neidentifikovanou prejudiciálnou otázkou.

6. Proti rozsudku krajského súdu č. k. 20S/145/2021-260 z 8.3.2023 podal včas kasačnú sťažnosť žalobca (ďalej aj „sťažovateľ“) z dôvodu nesprávneho právneho posúdenia veci podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP.

Takýto výklad by totiž znamenal prednosť ekonomického a hospodárskeho záujmu navrhovateľa pred verejným záujmom na ochrane životného prostredia, - krajský súd nesprávne posúdil aplikáciu § 29 ods. 13 zákona EIA správnymi orgánmi, pretože ju neposudzovali v kontexte s § 17 ods. 1 zákona č. 17/1992 Zb. o životnom prostredí (ďalej len „zákon o životnom prostredí“). Správne orgány neuviedli, ktoré z kritérií podľa prílohy č. 10 zákona EIA boli základom ich rozhodnutí a ani neodôvodnili neakceptáciu zmierňujúcich opatrení navrhovaných sťažovateľom, hoci každé jedno bolo dostatočne určité, konkrétne a bolo z neho zrejmé, aký cieľ sa ním sleduje,

zainteresovanej verejnosti, - vyjadril nesúhlas s domnienkami krajského súdu o zneužívaní práva sťažovateľom, pričom kriticky poukázal na mediálnu antikampaň exministra hospodárstva, - že správny orgán je povinný zverejniť všetky informácie dôležité pre vydanie akéhokoľvek rozhodnutia podľa zákona EIA, teda okrem samotného zámeru s prílohami aj vyjadrenia dotknutých orgánov, vyjadrenia verejnosti a doplňujúce informácie, pretože iba takýmto spôsobom sa môže reálne skonzumovať právo na informácie zo strany najširšej verejnosti. V konaní o posudzovaní vplyvov však neboli zverejnené predpísané informácie v zmysle § 24 ods. 1 písm. i) zákona EIA, pričom krajský súd nesprávne právne posúdil povinnosť zverejňovania podkladov v zmysle tohto ustanovenia, - došlo k porušeniu § 63 zákona EIA, pretože mu bolo znemožnené vykonať konzultácie, čo v ďalšom kroku spôsobilo nezákonnosť samotného rozhodnutia zo zisťovacieho konania. Účel konzultácií slúži na zabezpečenie odbornej diskusie a ak si verejnosť konzultáciu uplatní, správny orgán má úradnú povinnosť konzultáciu zvolať,

zainteresovanej verejnosti. Sťažovateľ následne navrhol, aby sa kasačný súd obrátil na Súdny dvor Európskej únie s nasledovnými otázkami: - či samotná podobnosť jednotlivých podaní a žalôb sťažovateľa je zneužívaním práva, ktoré priznáva smernica Európskeho parlamentu a Rady 2011/92/EÚ z 13.12.2011 o posudzovaní vplyvov určitých verejných a súkromných projektov na životné prostredie (ďalej len „Smernica

9. Senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky konajúci ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 SSP) predovšetkým postupom podľa § 452 ods. 1 v spojení s § 439 SSP preskúmal prípustnosť kasačnej sťažnosti a z toho vyplývajúce možné dôvody jej odmietnutia. Po zistení, že kasačnú sťažnosť podal žalobca ako sťažovateľ v lehote včas [§ 443 ods. 2 písm. a) SSP v znení účinnom do 30.6.2023], preskúmal napadnutý rozsudok krajského súdu spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu, pričom bol vedený nasledovnými právnymi úvahami. 10. Predmetom správneho súdneho prieskumu v prejednávanej veci bolo rozhodnutie žalovaného, ktorým bolo zamietnuté odvolanie sťažovateľa a potvrdené prvostupňové rozhodnutie, ktorým bolo rozhodnuté, že príslušná zmena navrhovanej činnosti sa nebude posudzovať podľa zákona EIA. 11. Kasačný súd predovšetkým poukazuje na to, že hoci sťažovateľ podal rozsiahlu kasačnú sťažnosť, jej obsah bol na mnohých miestach abstraktný, nekonkrétny a s prejednávanou vecou zjavne nesúvisiaci. Kasačný súd sa nemohol zaoberať vágne formulovanými všeobecnými námietkami sťažovateľa, týkajúcimi sa právnej úpravy, resp. generálnymi výhradami sťažovateľa, že sa jeho námietkami nezaoberal krajský súd. Kasačná sťažnosť musí byť naformulovaná dostatočne konkrétne, pretože kasačnému súdu nepatrí úloha namiesto sťažovateľa vyhľadávať možné porušenia zákona zo strany krajského súdu. Zároveň vo vzťahu k posudzovaniu námietok sťažovateľa je nevyhnutné uviesť, že v kasačnej sťažnosti zjavne absentuje vymedzenie uplatneného dôvodu podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP spôsobom, ako to vyžaduje § 440 ods. 2 SSP. Z kasačnej sťažnosti nemožno totiž zistiť, aké konkrétne právne posúdenie krajského súdu považuje sťažovateľ za nesprávne a zároveň, logicky, chýba aj akákoľvek sťažovateľova argumentácia ohľadom toho, v čom má spočívať nesprávnosť tohto právneho posúdenia. 12. Napriek opísanej neurčitosti kasačnej sťažnosti však kasačný súd túto vecne preskúmal a vzhľadom na rozsiahlosť a nesystematickosť jej obsahu kategorizoval sťažnostné body z hľadiska ich charakteru do jednotlivých skupín, pričom v rámci nich ich vyhodnotil a posúdil nasledovne: K povahe a nezohľadneniu pripomienok sťažovateľa

14. Sťažovateľ vo svojich emailových podaniach z 3.5.2021 a 28.5.2021 vyslovene uviedol, že „Z dôvodu zásady zdržanlivosti ZDS vlastné vyhodnotenie a pripomienky k zámeru nezasiela(me).“ 15. Sťažovateľ v daných podaniach ďalej uviedol, že „Žiadame, aby vydané rozhodnutie opísalo a zrozumiteľne vysvetlilo priame a nepriame vplyvy na životné prostredie, objasnilo a porovnalo jednotlivé varianty a určilo environmentálne opatrenia a právne záväzným spôsobom ich ukotvilo pre nasledujúce povoľovacie procesy. Zaujíma nás najmä z hľadiska

17. Základným cieľom posudzovania vplyvov na životné prostredie je uplatňovanie zásad ochrany životného prostredia už v štádiu prípravy strategických dokumentov a projektov prostredníctvom komplexného posúdenia ich vplyvov na životné prostredie, ktoré umožní zapojenie širokého okruhu subjektov vrátane verejnosti počas celého procesu posudzovania vplyvov, až do schválenia strategického dokumentu alebo vydania konečného rozhodnutia o povolení navrhovanej činnosti.

19. Podľa druhej vety § 23 ods. 4 zákona EIA v znení účinnom v rozhodnej dobe „Verejnosť môže doručiť svoje písomné stanovisko k zámeru príslušnému orgánu do 21 dní od zverejnenia zámeru na webovom sídle ministerstva alebo od zverejnenia oznámenia podľa odseku 3; písomné stanovisko sa považuje za doručené, aj keď je doručené v stanovenej lehote prostredníctvom dotknutej obce.“

21. V prejednávanej veci sťažovateľ priamo k oznámeniu o zmene navrhovanej činnosti žiadne pripomienky nepodal. Nakoniec túto skutočnosť vo svojich podaniach sťažovateľ aj výslovne skonštatoval. 22. Sťažovateľom uplatnené pripomienky mali len všeobecný, abstraktný charakter a v zásade sa mohli vzťahovať na akýkoľvek zámer alebo oznámenie o zmene navrhovanej činnosti. Primárne sa totiž týkali povinností správnych orgánov vyplývajúcich priamo zo znenia právnych predpisov, najmä vo vzťahu k odôvodneniu rozhodnutia, resp. uloženiu príslušných

o prokuratúre. 23. Z podaní sťažovateľa jednoznačne vyplýva, že si vo svojich podaniach v prejednávanej veci nesprávne zamieňal svoje postavenie s úlohou prokuratúry. Táto skutočnosť sa napokon následne premietla aj do správneho súdneho prieskumu. Aj v rámci jeho normatívnej úpravy je pritom výslovne zdôraznené, že zatiaľ čo prokurátor chráni zákonnosť [§ 61 písm. b), § 177 ods. 2 SSP], ingerencia zainteresovanej verejnosti je výlučne spojená s ochranou životného prostredia [§ 42, § 61 písm. c), § 178 ods. 3 SSP].

25. Kasačný súd sa tiež nemohol stotožniť s námietkou sťažovateľa, že krajský súd nesprávne aplikoval znenie § 29 ods. 13 zákona EIA, pretože ho neposudzoval v kontexte s § 17 ods. 1 zákona o životnom prostredí, podľa ktorého „Každý je povinný, predovšetkým opatreniami priamo pri zdroji, predchádzať znečisťovaniu alebo poškodzovaniu životného prostredia a minimalizovať nepriaznivé dôsledky svojej činnosti na životné prostredie.“ Ak sťažovateľ týmto naznačil, že prvostupňové rozhodnutie vydané v zisťovacom konaní neobsahovalo podmienky stanovené v § 29 ods. 13 zákona EIA, ktoré on sám navrhoval, tak v kasačnej sťažnosti nekonkretizoval, aké konkrétne podmienky podľa neho malo rozhodnutie obsahovať. V tejto súvislosti kasačný súd poukazuje na svoju rozhodovaciu činnosť, v zmysle ktorej ustanovenie § 29 ods. 13 zákona EIA, ale ani iné ustanovenia neurčujú, o aké podmienky má ísť, a ich určenie je tak prenechané samotnému posudzujúcemu orgánu. Ide teda o jeden z

26. S odkazom na uvedené dospel preto kasačný súd k záveru, že sťažovateľ v prejednávanej veci neprejavil relevantný záujem na ochrane životného prostredia, ale viedol len „spor pre spor“. K námietke vyhodnotenia konania sťažovateľa správnym súdom ako šikanózneho

K vydaniu takéhoto uznesenia však v danom prípade nedošlo. Z tohto pohľadu ide preto o námietku smerujúcu len k odôvodneniu napadnutého rozsudku bez väzby na jeho zamietajúci výrok, pričom dikcia § 439 ods. 3 písm. c) SSP robí v takomto rozsahu kasačnú sťažnosť neprípustnou (porovnaj napr. rozsudok Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Svk/28/2023 z 26.11.2024).

Exminister hospodárstva, resp. Ministerstvo hospodárstva Slovenskej republiky totiž ani v zisťovacom a ani v správnom súdnom konaní nevystupovali v postavení účastníka konania či iného subjektu konania. K námietke nezverejnenia informácií podľa § 24 ods. 1 písm. i) zákona EIA

30. Pokiaľ sťažovateľ odkazuje na ustanovenie § 24 ods. 1 písm. i) zákona EIA, podľa ktorého príslušné správne orgány zverejňujú aj iné informácie dôležité na vydanie záverečného stanoviska alebo povolenia, toto ustanovenie je podľa kasačného súdu potrebné vykladať tak, že neupravuje povinnosť sprístupňovať iné dokumenty, než sú uvedené v danom ustanovení (tieto zákonodarca presne určil), ale týka sa informácií nezachytených v dokumente.

veci. Rovnako ani Smernica EIA, ktorá v čl. 6 ods. 2 upravuje zverejňovanie informácií o navrhovanej činnosti, nestanovuje povinnosť aktívne zverejňovať vyjadrenia dotknutých orgánov či verejnosti. V čl. 6 ods. 2 Smernice EIA je stanovená povinnosť zverejniť výslovne žiadosť o povolenie a následne povinnosť pre členské štáty zverejniť informácie o konaní, medzi ktoré patrí aj informovanie o dostupnosti relevantných informácií a o možnostiach získania týchto informácií [čl. 6 ods. 2 písm. f) Smernice EIA] (porovnaj napr. rozsudok Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 3Svk/4/2023 z 28.3.2024). K námietke nevykonania konzultácií podľa § 63 zákona EIA

Uvedené korešponduje aj so Smernicou EIA, ktorá rovnako tento inštitút spája až s konaním o posudzovaní vplyvov na životné prostredie. V zmysle čl. 2 písm. g) Smernice EIA sú konzultácie zaradené do procesu posudzovania vplyvov na životné prostredie a rovnako sú systematicky následne zaradené pod čl. 5 Smernice EIA, ktorý upravuje vykonanie posudzovania vplyvov na životné prostredie, a nie zisťovacie konanie, ktoré je upravené v čl. 4 smernice. Vzhľadom na to, že zákon EIA a ani Smernica EIA v zisťovacom konaní výslovne nepredpokladajú vykonanie konzultácií, ktoré sú až inštitútom posudzovania vplyvov na životné prostredie, v prípade, že príslušný orgán tieto v zisťovacom konaní nevykonal, nemožno uvedené považovať za nezákonný postup. Námietku sťažovateľa v tomto smere preto kasačný súd rovnako vyhodnotil ako nedôvodnú, pričom sa stotožnil so závermi krajského

32. Inštitút tzv. konzultácií podľa zákona EIA nemožno pritom spájať len s vykonaním ústneho pojednávania v zmysle § 21 správneho poriadku. Inštitút konzultácií je pojem širší, ktorý zahŕňa aj napr. písomné podania alebo verejnú anketu (čl. 6 ods. 5 Smernice EIA) a je potrebné ho vnímať ako dialóg medzi navrhovateľom, príslušným orgánom a ostatnými účastníkmi, teda aj zainteresovanou verejnosťou. V rámci konania o posudzovaní vplyvov na životné prostredie ide o významný inštitút, ktorý môže zásadným spôsobom ovplyvniť celý proces posudzovania, pričom zákon EIA, ako aj Smernica EIA jeho vykonanie predpokladajú. Dané konštatovanie však nič nemení na tom, že v posudzovanom prípade, kde išlo o zisťovacie konanie, zákon s konzultáciami nepočíta a nemožno ich nevykonanie preto považovať za porušenie zákona v postupe príslušného orgánu, ktorý by mal za následok nezákonnosť posudzovaných rozhodnutí (porovnaj napr. rozsudok Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 7Svk/16/2023 z 28.11.2024).

Aj tento detail je nakoniec potvrdením skutočnosti, že sťažovateľ si svoje postavenie zainteresovanej verejnosti zamieňa s výkonom dozoru nad zachovávaním zákonnosti správnymi orgánmi, ktoré však výlučne prináleží orgánom prokuratúry. K porušeniu princípov dobrej verejnej správy

35. Sťažovateľ síce správne poukazuje na východiská dobrej verejnej správy a z toho plynúce požiadavky dobrého správneho postupu, zákonnosti a správnosti rozhodnutí orgánov verejnej moci v súlade s princípmi Good Governance a Good Administration ako aj na to, že ochrana práva na priaznivé životné prostredie je verejným záujmom, pretože smeruje k budovaniu viery v právny štát a dôveru k správnosti rozhodnutia orgánov verejnej moci, nepreukázal však, že správne orgány takto nepostupovali a nepreukázal, že konali v rozpore s princípmi dobrej verejnej správy. Práve naopak tým, že krajský súd podrobne reagoval na všetky podstatné námietky sťažovateľa, ktoré smerovali vo svojej podstate k porušeniu niektorých princípov dobrej verejnej správy, nebolo možné takýto sťažnostný bod vyhodnotiť za dôvodný (porovnaj napr. rozsudok Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 7Svk/16/2023 z 28.11.2024). K eurokonformnému výkladu a prejudiciálnym otázkam

37. V prejednávanej veci sťažovateľ opakovane namietal iba to, že vec má „európsky rozmer“ a že konkrétna aplikácia nie je v súlade s právom Európskej únie, pričom často poukazoval na ustanovenia, z ktorých nevyplývalo to, čo tvrdil. Sťažovateľ nekonkretizoval, na výklad akých ustanovení by sa mal kasačný súd na Súdnom dvore Európskej únie dopytovať, formuloval len veľmi všeobecné otázky, resp. otázky, na ktoré kasačný súd už opakovane vyjadril svoj konštantný právny názor bez potreby predloženia prejudiciálnej otázky v tomto smere.

39. Poukazujúc aj na rozsudok Súdneho dvora Európskej únie vo veci Consorzio Italian Management, Catania Multiservizi SpA zo 6.10.2021, C-561/19, v zmysle ktorého: článok 267

40. Na základe vyššie uvedeného dospel kasačný súd k záveru, že nebol naplnený dôvod kasačnej sťažnosti sťažovateľa v zmysle § 440 ods. 1 písm. g) SSP. Kasačný súd preto kasačnú sťažnosť sťažovateľa podľa § 461 SSP <aspi://module='ASPI'&link='162/ 2015%20Z.z.%2523461'&ucin-k-dni='30.12.9999'> ako nedôvodnú zamietol. 41. O náhrade trov kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 1 a 175 ods. 1 SSP tak, že účastníkom konania náhradu trov kasačného konania nepriznal a to: - sťažovateľovi s odkazom na § 167 ods. 1 SSP a contrario z dôvodu jeho neúspechu v konaní, - žalovanému nepriznal nárok na náhradu trov konania, pretože mu zo zákona (vo všeobecnosti) nepatrí (§ 168 SSP) a kasačný súd nezistil prítomnosť výnimočných dôvodov pre opačný postup, - ďalším účastníkom konania nepriznal nárok na náhradu trov konania, pretože im nebola uložená žiadna povinnosť (§ 169 SSP). 42. Toto rozhodnutie prijal Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v kasačnom senáte pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 prvá veta SSP).

Poučenie:

Proti tomuto rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok.

V Bratislave dňa 25. apríla 2025