1Svk/61/2022

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v kasačnom senáte zloženom z predsedu senátu JUDr. Mariána Fečíka (sudca spravodajca) a členiek senátu JUDr. Jany Hatalovej, PhD., LL.M a JUDr. Kataríny Cangárovej, PhD., LL.M v právnej veci žalobcu: X. T., nar. X.X.XXXX, trvale bytom K. J. XX, XXX XX E., právne zastúpený advokátom JUDr. Pavlom Gráčikom, Farská 40, Nitra, proti žalovanému (sťažovateľ 1/): Úrad pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky (pôvodne: Ministerstvo dopravy a výstavby Slovenskej republiky), Tomášikova 14366/64A, 831 04 Bratislava, za účasti ďalšieho účastníka konania (sťažovateľ 2/) MH INVEST, s.r.o., Mlynské Nivy 44/A, Bratislava, právne zastúpeného advokátom JUDr. Allanom Böhmom, Jesenského 2, Bratislava, v konaní o všeobecnej správnej žalobe na preskúmanie zákonnosti rozhodnutia Ministerstva dopravy a výstavby Slovenskej republiky č. 10937/2018/SV/14548 z 21.2.2018, konajúc o kasačnej sťažnosti proti rozsudku Krajského súdu v Nitre č. k. 11S/81/2018-203 z 20.7.2021, takto

rozhodol:

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Nitre č. k. 11S/ 81/2018-203 z 20.7.2021 zrušuje a vec vracia na ďalšie konanie Správnemu súdu v Bratislave.

Odôvodnenie

I. Konanie pred orgánmi verejnej správy

47 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v spojení s § 78 stavebného zákona rozhodnutím č. OU-NR-OVBP2-2017/034647-9 z 20.11.2017 (ďalej aj „prvostupňové rozhodnutie“) vylúčil žalobcu z konania vo veci návrhu na vydanie kolaudačného rozhodnutia stavby „Príprava strategického parku Nitra“ - SO 703 Rozšírenie distribučnej siete „B“ v katastrálnom území A., P. a B., podanom obchodnou spoločnosťou MH INVEST, s.r.o., vedenom na stavebnom úrade pod č. OU-NR-OVBP2-2017/034647. 2. Stavebný úrad odôvodnil svoje rozhodnutie poukazom na § 78 stavebného zákona a § 14 správneho poriadku. Uviedol, že okruh účastníkov kolaudačného konania je vymedzený inak ako okruh účastníkov stavebného alebo územného konania a § 78 stavebného zákona taxatívne určuje, kto je účastníkom kolaudačného konania. Stavebný úrad zistil, že žalobca nie je vlastníkom žiadneho z pozemkov, na ktorých je stavba umiestnená a nie je ani vlastníkom stavby. Postavenie účastníka kolaudačného konania mu nevyplýva ani z osobitného predpisu, pretože § 78 stavebného zákona jasne vymedzuje okruh účastníkov kolaudačného konania. Stavebný úrad konštatoval, že žalobca nie je účastníkom konania, pretože nie sú dotknuté žiadne jeho práva. 3. Proti prvostupňovému rozhodnutiu podal žalobca včas odvolanie. Ministerstvo dopravy a výstavby Slovenskej republiky (ďalej len „žalovaný“) odvolanie žalobcu rozhodnutím č. 10937/2018/SV/14548 z 21.2.2018 (ďalej aj „rozhodnutie žalovaného“) zamietlo a prvostupňové rozhodnutie potvrdilo. 4. Žalovaný svoje rozhodnutie odôvodnil tým, že kolaudovaná stavba je vyvolanou investíciou stavby „Automotive Nitra Project“. Zo spisového materiálu vyplýva, že konkrétna navrhovaná činnosť - stavba „Príprava strategického parku Nitra“, ktorej súčasťou je aj kolaudovaná stavba nepodlieha zisťovaciemu konaniu a ani nebola predmetom posudzovania vplyvov na životné prostredie podľa zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o EIA“). Žalobcovi teda neprináleží postavenie účastníka konania podľa § 59 ods. 1 písm. c) stavebného zákona, ako sa toho domáhal v podanom odvolaní a teda nemá zákonné právo byť účastníkom ani v kolaudačnom konaní. V danom prípade sa jedná o kolaudačné konanie, kedy okruh účastníkov konania osobitne upravuje stavebný zákon v § 78 ods. 1 tak, že účastníkom kolaudačného konania je stavebník, vlastník stavby, ak nie je stavebníkom a vlastník pozemku, na ktorom je stavba umiestnená. Z dôvodu, že § 78 ods. 1 stavebného zákona osobitne vymedzuje okruh účastníkov v kolaudačnom konaní, nie je možné aplikovať § 14 správneho poriadku. Žalobca nie je vlastníkom žiadnych pozemkov v dotknutých katastrálnych územiach a teda nie je vlastníkom pozemkov, na ktorých sa predmetná stavba realizovala, v dôsledku čoho nemá postavenie účastníka kolaudačného konania, pretože nie je stavebníkom, ani vlastníkom stavby, ako aj žiaden z pozemkov v jeho vlastníctve nie je kolaudovanou stavbou dotknutý.

5. Žalobca podal na Krajský súd v Nitre (ďalej len „krajský súd“) všeobecnú správnu žalobu, ktorou sa domáhal zrušenia rozhodnutia žalovaného ako aj prvostupňového rozhodnutia. 6. Žalovaný a aj ďalší účastník konania sa vo svojich vyjadreniach k žalobe s jej žalobnými bodmi nestotožnili a navrhli žalobu zamietnuť. 7. Dňa 20.7.2021 krajský súd vyhlásil rozsudok č.k. 11S/81/2018-203 (ďalej aj „napadnutý rozsudok“), ktorým zrušil rozhodnutie žalovaného ako i prvostupňové rozhodnutie a vec vrátil stavebnému úradu na ďalšie konanie. Krajský súd zároveň priznal žalobcovi voči žalovanému právo na náhradu trov konania v plnom rozsahu a ďalšiemu účastníkovi konania právo na náhradu trov konania nepriznal. 8. Krajský súd odôvodnil napadnutý rozsudok predovšetkým tým, že stavebný úrad a žalovaný síce správne posúdili okruh účastníkov kolaudačného konania podľa § 78 stavebného zákona, ale nedostatočne sa vysporiadali s argumentáciou žalobcu, ktorý svoje účastníctvo v kolaudačnom konaní odvodzoval od § 24 ods. 2 zákona o EIA. Žalobca sa podaním z 10.11.2017 prihlásil za účastníka kolaudačného konania ako dotknutá verejnosť. Účasťou v konaniach podľa tretej časti zákona o EIA dotknutá verejnosť získava automaticky aj účastníctvo v následných povoľovacích konaniach, akým je i kolaudačné konanie. 9. Podľa krajského súdu sa stavebný úrad napriek podaniu žalobcu z 10.11.2017 jeho účastníctvom v kolaudačnom konaní z titulu účastníctva v zisťovacích konaniach vôbec nezaoberal. Rovnako žalovanému krajský súd vytkol, že z jeho rozhodnutia nie je zrejmé, na základe čoho dospel k záveru, že žalobcovi neprináleží účastníctvo v kolaudačnom konaní podľa zákona o EIA. 10. Záverom ešte krajský súd poukázal na procesné konotácie týkajúce sa rozhodovania o účastníctve žalobcu v kolaudačnom konaní a rozhodovaniu v kolaudačnom konaní vo veci samej. Konkrétne uviedol, že „žalobca podal proti kolaudačnému rozhodnutiu zo dňa 29.11.2017 odvolanie zo dňa 09.01.2018 (teda v čase, keď ešte nebol právoplatne vylúčený z kolaudačného konania, do ktorého sa prihlásil podaním zo dňa 10.11.2017), o ktorom príslušný odvolací správny orgán nerozhodol, resp. takéto rozhodnutie sa v predloženom administratívnom spise nenachádza.“ Na podklade uvedeného následne krajský súd skonštatoval, že bolo povinnosťou žalovaného rozhodnúť o podanom odvolaní v zmysle § 59 ods. 2 a 3 správneho poriadku.

11. Proti rozsudku krajského súdu podal v zákonnej lehote žalovaný (ďalej len „sťažovateľ 1/“) kasačnú sťažnosť podľa § 440 ods. 1 písm. g) Správneho súdneho poriadku (ďalej len „SSP“) a navrhol, aby kasačný súd rozsudok krajského súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie. 12. Sťažovateľ 1/ v kasačnej sťažnosti namietal nesprávne právne posúdenie veci krajským súdom predovšetkým z dôvodu, že stavebný úrad ako aj on sám správne určili okruh účastníkov kolaudačného konania s odkazom na znenie § 78 stavebného zákona, keďže žalobca nebol ani stavebníkom, ani vlastníkom stavby alebo vlastníkom pozemku, na ktorom je stavba umiestnená. Zároveň zdôraznil, že stavba „Príprava strategického parku Nitra“ bola vyvolanou investíciou stavby „Automotive Nitra Project“, ktorej súčasťou bola aj kolaudovaná stavba, pričom stavba „Príprava strategického parku Nitra“ nepodliehala zisťovaciemu konaniu a ani nebola predmetom posudzovania vplyvov na životné prostredie podľa zákona o EIA. 13. Proti rozsudku krajského súdu podal v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť aj ďalší účastník konania (ďalej len „sťažovateľ 2/“) a to podľa § 440 ods. 1 písm. f), g) a h) SSP a navrhol, aby kasačný súd rozsudok krajského súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie. 14. Nesprávne právne posúdenie veci krajským súdom namietal sťažovateľ 2/ predovšetkým z dôvodu, že sa žalobca nemohol stať účastníkom kolaudačného konania na podklade § 24 ods. 2 zákona o EIA, pretože kolaudačné konanie nie je povoľovacím konaním k navrhovanej činnosti alebo jej zmene v zmysle daného zákonného ustanovenia. Kolaudačné konanie totiž nie je konaním o povolenie realizácie stavieb a nemenia sa ním fyzické aspekty lokality, na čo slúži výlučne územné a následne stavebné konanie. Kolaudačným konaním sa totiž rieši len užívanie stavieb. Účastníctvo žalobcu v kolaudačnom konaní podľa sťažovateľa 2/ nevyplynulo ani zo znenia § 78 stavebného zákona, resp. § 14 správneho poriadku. Vo vzťahu k tomuto záveru sťažovateľ 2/ namietal aj odklon o ustálenej rozhodovacej praxe kasačného súdu. 15. Porušenie práva na spravodlivý proces spojil sťažovateľ 2/ s poukázaním na bod 39 odôvodnenia napadnutého rozsudku, v závere ktorého krajský súd poukázal na povinnosť žalovaného rozhodnúť o odvolaní žalobcu podanom proti prvostupňovému kolaudačnému rozhodnutiu. Podľa sťažovateľa totiž tento dôvod zrušenia rozhodnutia žalovaného a prvostupňového rozhodnutia nebol predmetom prieskumu zákonnosti zo strany krajského súdu. 16. Žalobca vo svojom vyjadrení k podaným kasačným sťažnostiam skonštatoval, že právo účastníctva v kolaudačnom konaní mu vzniklo ako dotknutej verejnosti v zmysle § 24 ods. 2 zákona o EIA, ktoré podľa jeho názoru dopadá nielen na územné a stavebné ale i kolaudačné konanie. Na základe uvedeného navrhol žalobca obe kasačné sťažnosti zamietnuť.

31. Podľa § 24 ods. 2 zákona o EIA dotknutá verejnosť má postavenie účastníka v konaniach uvedených v tretej časti a následne postavenie účastníka v povoľovacom konaní k navrhovanej činnosti alebo jej zmene, ak uplatní postup podľa odseku 3 alebo odseku 4, ak jej účasť v konaní už nevyplýva z osobitného predpisu. (pozn. kasačného súdu: pojem „dotknutá verejnosť“ je totožný s pojmom „zainteresovaná verejnosť“)

33. Ako vyplýva z citovaných ustanovení, zákon o EIA stanovuje, že zainteresovaná/dotknutá verejnosť, ktorá bola účastníkom konania podľa zákona o EIA (postup podľa odseku 3 alebo odseku 4), je následne ex offo účastníkom v povoľovacom konaní k navrhovanej činnosti alebo

34. Správny súd v napadnutom rozsudku bez bližšieho odôvodnenia prijal jednoznačný záver, že za „povoľovacie konanie“ v zmysle zákona o EIA je potrebné považovať aj konanie kolaudačné, a preto sa ustanovenie § 24 ods. 2 zákona EIA použije prednostne pred ustanovením § 78 ods. 1 stavebného zákona.

36. Aarhuský dohovor a tiež Smernica o EIA práva verejnosti na účasť v administratívnom alebo súdnom konaní viažu na „povolenie činností/projektov“. Smernica o EIA, ktorá je implementovaná do slovenského právneho poriadku, „povolenie“ definuje ako rozhodnutie príslušného orgánu alebo orgánov, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt (čl. 1 ods. 2 písm. c) Smernice EIA) a pojem „projekt“ definuje ako realizáciu stavieb alebo iných zariadení alebo plánov, iné zásahy do prírodného prostredia a krajiny, vrátane ťažby nerastných surovín (čl. 1 ods. 2 písm. a) Smernice EIA). Uvedené definície Súdny dvor Európskej únie (ďalej ako „SD EÚ“) vo svojej rozhodovacej činnosti konkretizuje tak, že napr. predĺženie existujúceho povolenia na prevádzku letiska nie je možné bez realizácie stavieb alebo zásahov meniacich fyzickú realitu dotknutej krajiny kvalifikovať ako „projekt“ v zmysle článku 1 ods. 2 Smernice EIA (rozhodnutie SD EÚ C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest and others, bod 24) alebo, že pokračovanie v prevádzke existujúcej skládky je „povolením“ v zmysle článku 1 ods. 2 smernice EIA len vtedy, ak toto rozhodnutie povoľuje zmenu alebo rozšírenie zariadenia alebo

38. V zmysle citovaných ustanovení Aarhuského dohovoru, Smernice EIA, zákona o EIA a rozhodovacej praxe SD EÚ kasačný súd ustálil, že účasť verejnosti na rozhodovaní a jej prístup k súdu je potrebné spájať len s tými povoľovacími konaniami, ktorých výsledkom je povolenie na realizáciu prác či zásahov meniacich fyzický stav stavieb alebo dotknutej krajiny (navrhovaná činnosť). Inak povedané, ak napr. stavba elektrárne podlieha posudzovaniu na základe zákona o EIA, povoľovacími procesmi, ktoré na ňu nadväzujú, budú len tie konania, ktoré oprávňujú túto stavbu realizovať a nie iné konania, ktoré by mohli súvisieť s prevádzkou samotnej elektrárne, ktoré už ale nie sú fyzickou realizáciou stavby a nezasahujú do stavby či

dotknutej krajiny. Naopak, rozhodnutie o umiestnení stavby ako aj stavebné povolenie, ktoré kolaudačnému konaniu predchádzajú, takýmito povoleniami sú, keďže stanovujú podmienky pre realizáciu prác. Ak je súčasťou kolaudačného konania aj konanie o zmene stavby pred dokončením, teda konanie, ktoré oprávňuje k realizácii prác, v takom prípade je aj kolaudačné konanie potrebné považovať za povoľovacie konanie v zmysle zákona o EIA (v súlade s § 78 ods. 2 stavebného zákona).

Záver správneho súdu o postavení žalobcu (zainteresovanej verejnosti) ako účastníka kolaudačného konania podľa § 24 ods. 2 zákona o EIA bez posúdenia ďalších skutočností preto vyhodnotil kasačný súd ako nesprávny.

Podaním odvolania podľa odseku 8 sa ten, kto ho podal, stáva účastníkom konania (§ 140c ods. 10 stavebného zákona). Z uvedeného vyplýva, že žalobca v postavení zainteresovanej verejnosti síce nemusel mať postavenie účastníka kolaudačného konania, ale podaním odvolania mu toto postavenie vzniklo a následne bol aj oprávnený podať správnu žalobu proti rozhodnutiu o odvolaní v pozícii zainteresovanej verejnosti (§ 42 a § 178 SSP).“

21. Pokiaľ sťažovateľ 2/ namietal aj porušenie práva na spravodlivý proces v zmysle § 440 ods. 1 písm. f), tak kasačný súd vyhodnotil namietaný bod 39 odôvodnenia napadnutého rozsudku ako obiter dictum, teda nie ako samostatný dôvod zrušenia rozhodnutia žalovaného a prvostupňového rozhodnutia. Krajský súd v danej časti odôvodnenia len poukázal na súvisiace procesné súvzťažnosti rozhodovania o účastníctve v kolaudačnom konaní a rozhodovania v kolaudačnom konaní vo veci samej, pričom kasačný súd nevidí dôvod sa k tomuto jeho záveru na tomto mieste bližšie vyjadrovať.