1Svk/9/2022
ECLI:SK:NSSSR:2022:8020200687.1
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Krajský súd v Prešove
- Sp. zn. 1. inštancie
- 5Sa/2/2020
- IČS
- 8020200687
- Zdroj
- PDF ↗
UZNESENIE
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako kasačný súd v právnej veci žalobkýň: 1) E. D., bytom O. XX, G., 2) C. C., bytom O. XX, G., právne zastúpených JUDr. Martinou Kožárovou Jenčovou, advokátkou, so sídlom Slovenská 69, Prešov, proti žalovanému Okresnému úradu Prešov, katastrálny odbor, Konštantínova 6, Prešov, v konaní o žalobe proti nečinnosti orgánu verejnej správy v administratívnom konaní č. X49/2020/Dň, o kasačnej sťažnosti žalobkýň v 1. a 2. rade proti uzneseniu Krajského súdu v Prešove č. k. 5Sa/2/ 2020-100 z 24.9.2021, takto
rozhodol:
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. Účastníkom konania právo na náhradu trov kasačného konania nepriznáva.
Odôvodnenie
I. Konanie pred krajským súdom
1. Žalobkyňa (právna predchodkyňa žalobkýň v 1 a 2 rade) sa žalobou doručenou Krajskému súdu v Prešove (ďalej len „krajský súd“) dňa 6.11.2020 domáhala odstránenia nečinnosti žalovaného a uloženia mu povinnosti konať a rozhodnúť vo veci vedenej pod sp. zn. X49/ 2020/Dň týkajúcej sa návrhu žalobkyne na opravu chyby v katastrálnom operáte vo vzťahu k parcelám registra „E“ č. XXX/X a XXX/X v katastrálnom území D. podaného podľa § 59 ods. 2 písm. e) zákona č. 162/1995 Z.z. o katastri nehnuteľností a o zápise vlastníckych a iných práv k nehnuteľnostiam (katastrálny zákon) v lehote 3 mesiacov od právoplatnosti uznesenia. 2. Žaloba bola odôvodnená tým, že žalobkyňa dňa 17.1.2020 podala návrh podľa § 59 katastrálneho zákona na opravu chyby v katastrálnom operáte.
Uviedla, že jej manžel bol vlastníkom parciel registra „E“ č. XXX a XXX v katastrálnom území D., pričom v rámci registra obnovenej evidencie pozemkov došlo k rozdeleniu týchto parciel tak, že parc. č. XXX bola rozdelená na parcely registra „E“ č. XXX/X a XXX/X, ktoré zostali vo vlastníctve pôvodného vlastníka a parcelu registra „E“ č. XXX/X o výmere 114 m2, ktorá bola zapísaná
v prospech mesta Prešov. Rovnako aj parc. č. XXX bola rozdelená na parcely registra „E“ č. XXX/X a XXX/X vo vlastníctve pôvodného vlastníka a parcelu registra „E“ č. XXX/X o výmere 193 m2, ktorá bola zapísaná v prospech mesta Prešov. Okresný súd Prešov v konaní pod sp. zn. 20C/281/2004 dospel k záveru, že vyvlastňovacie rozhodnutie bývalého ONV v Prešove, odbor výstavby, č. 5942/68 z 29.9.1969 nie je právoplatné, čo bolo potvrdené aj rozhodnutím odvolacieho súdu v konaní pod sp. zn. 23Co/171/2018.
Vzhľadom na uvedené, t.j. na skutočnosť, že vyvlastňovacie rozhodnutie nebolo právoplatné, sa žalobkyňa domáhala opravy chyby v katastrálnom operáte, keďže v katastri nehnuteľností je ako vlastník pozemkov parciel registra „E“ č. XXX/X a XXX/X zapísané mesto Prešov, pričom rozhodnutie, na základe ktorého mestu svedčalo vlastnícke právo nie je právoplatné. Žalovaný konanie o oprave chyby v katastrálnom operáte č. X/XX/XXXX/Dň prerušil rozhodnutím č. X/XX/ XXXX/Dň z 14.4.2020 podľa § 29 ods. 1 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) do doby vyriešenia predbežnej otázky a to do právoplatného skončenia dovolacieho konania vedeného na Najvyššom súde Slovenskej republiky proti rozsudku Krajského súdu
v Prešove č.k.23Co/171/2018-3161 zo dňa 20.11.2019. Žalobkyňa namietala, že rozhodnutie o prerušení konania nie je zákonné, nakoľko neboli splnené podmienky podľa § 29 a § 40 správneho poriadku a teda nekonanie žalovaného je potrebné považovať za nečinnosť orgánu verejnej správy. Žalobkyňa mala za to, že predbežná otázka spočívajúca v neprávoplatnosti vyvlastňovacieho rozhodnutia už bola právoplatne vyriešená, preto dovolacie konanie nemá vplyv na konanie o oprave chyby v katastrálnom operáte a nemôže byť dôvodom na prerušenie konania. Žalobkyňa tiež uviedla, že Okresná prokuratúra v Prešove rozhodla o jej podnete podľa § 36a ods. 3 zákona č. 153/2001 Z.z. o prokuratúre tak, že podnet bez prijatia opatrenia odložila z dôvodu, že považovala za akceptovateľné, že orgán katastra vyčká na rozhodnutie dovolacieho súdu a až následne vydá rozhodnutie o oprave chyby v katastrálnom operáte.
3. Krajský súd uznesením č. k. 5Sa/2/2020-100 z 24.9.2021 (ďalej aj „napadnuté rozhodnutie“) podanú žalobu proti nečinnosti zamietol. 4. Krajský súd svoje rozhodnutie odôvodnil tým, že ak dôjde k prerušeniu administratívneho konania v zmysle zákonných ustanovení prestávajú plynúť lehoty v administratívnom konaní a nevykonávajú sa procesné úkony, v dôsledku čoho nedochádza k protiprávnemu nepokračovaniu v začatom administratívnom konaní. V prípade, že zákon ukladá správnemu orgánu povinnosť vydať o prerušení konania rozhodnutie, teda nedochádza k prerušeniu konania zo zákona ale na základe rozhodnutia, má účastník konania možnosť podať voči takémuto rozhodnutiu o prerušení konania všeobecnú správnu žalobu podľa § 177 a nasl. Správneho súdneho poriadku (ďalej len „SSP“) a uvedeným postupom chrániť svoje práva, ak má za to, že rozhodnutie o prerušení konania je v rozpore so zákonom.
Ak však takéto rozhodnutie o prerušení konania je právoplatné a nebolo zrušené príslušnými orgánmi, nemožno postup orgánu verejnej správy, ktorý nepokračuje v administratívnom konaní, vyhodnotiť ako protiprávny, nakoľko tento orgán postupuje v súlade s rozhodnutím, ktorého zákonnosť nebola napadnutá. Nečinnosť orgánu verejnej správy v takomto prípade je zákonná a to až do momentu odpadnutia prekážky, pre ktorú bolo administratívne konanie prerušené.
II. Konanie na kasačnom súde
A) 5. Proti uzneseniu krajského súdu podali žalobkyne v 1. a 2. rade (ďalej len „sťažovateľky“) včas kasačnú sťažnosť z dôvodov podľa § 440 ods. 1 písm. f) a g) SSP, pretože krajský súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že nesprávnym procesným postupom znemožnil účastníkovi konania, aby uskutočnil jemu patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces a tiež rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci. Sťažovateľky navrhli napadnuté rozhodnutie zrušiť a vrátiť vec krajskému súdu na ďalšie konanie. Podanie kasačnej sťažnosti odôvodnili predovšetkým nasledovnými kasačnými bodmi: - odkaz krajského súdu na potrebu podania všeobecnej správnej žaloby proti rozhodnutiu o prerušení konania o oprave chyby v katastrálnom operáte bol nesprávny, pretože sa jedná o procesné rozhodnutie, ktoré je vyňaté spod správneho súdneho prieskumu v zmysle § 7 písm.
e) SSP, - rozhodnutie o prerušení konania o oprave chyby bolo vydané protiprávne, pretože predbežná otázka už bola právoplatne vyriešená súdmi v riadnom konaní a čakanie na výsledok dovolacieho konania nie je opodstatnené, - nebol zohľadnený nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 250/2016 z 13.9.2016, v zmysle ktorého „nielen nečinnosť správneho orgánu, ale aj rozhodnutie správneho orgánu, ktoré má za následok jeho procesnú pasivitu, dopadá na základné právo na prerokovanie veci bez zbytočných prieťahov osoby domáhajúcej sa súdnej ochrany pred nečinnosťou orgánu verejnej správy, pretože odďaľuje dosiahnutie stavu právnej istoty o právnom nároku, o ktorý v správnom konaní ide.“ B) 6. Žalovaný sa v písomnom vyjadrení ku kasačnej sťažnosti stotožnil so závermi napadnutého rozhodnutia krajského súdu, na základe čoho navrhol kasačnú sťažnosť zamietnuť.
III. Právne závery kasačného súdu
7. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky začal vykonávať svoju činnosť odo dňa 1.8.2021 (§ 101e ods. 1 zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov). Výkon súdnictva prešiel z Najvyššieho súdu Slovenskej republiky na Najvyšší správny súd Slovenskej republiky odo dňa 1.8.2021 vo všetkých veciach, v ktorých je od 1.8.2021 daná právomoc Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky (čl. 154g ods. 4 a 6 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s § 101e ods. 2 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov).
Prejednávaná vec bola pôvodne predložená Najvyššiemu súdu Slovenskej republiky a bola jej pridelená sp.zn. 1Svk/9/2022. Od 1.8.2021 je na konanie v tejto veci príslušný Najvyšší správny súd Slovenskej republiky.
Vec bola náhodným výberom pridelená kasačnému senátu 1S Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky, ktorý o nej rozhodol v zložení uvedenom v záhlaví tohto rozhodnutia pod pôvodnou spisovou značkou. 8.
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (ďalej aj „kasačný súd“) predovšetkým postupom podľa § 452 ods. 1 v spojení s § 439 SSP preskúmal prípustnosť kasačnej sťažnosti a z toho vyplývajúce možné dôvody jej odmietnutia. Po zistení, že kasačnú sťažnosť podali sťažovateľky v lehote včas (§ 443 ods. 1 SSP), preskúmal napadnuté rozhodnutie krajského súdu spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu, pričom pri svojom rozhodovaní bol vedený nasledujúcimi právnymi úvahami.
9. Fundamentálnou právnou otázkou, na ktorú musel kasačný súd zodpovedať v danej veci vzhľadom na dôvody napadnutého rozhodnutia a vymedzenie kasačných bodov bolo, či možno hovoriť o nečinnosti orgánu verejnej správy v prípade, ak je administratívne konanie prerušené.
10. Nečinnosť orgánu verejnej správy je legálne definovaná v § 3 ods. 1 písm. d) SSP, podľa ktorého sa ňou rozumie stav, keď orgán verejnej správy protiprávne nepokračuje v začatom administratívnom konaní, alebo stav, keď orgán verejnej správy protiprávne z úradnej povinnosti nezačal administratívne konanie.
11. Pre posúdenie danej veci je rozhodujúcou prvá alinea legálnej definície týkajúca sa nečinnosti v začatom, t.j. už prebiehajúcom administratívnom konaní. Nečinnosťou tu nie je akékoľvek nekonanie orgánu verejnej správy, ale len také, ktoré je protiprávne. To znamená,
že ak orgán verejnej správy nepokračuje v konaní v súlade s právnou úpravou, nemožno hovoriť o jeho nečinnosti. V takomto prípade sa totiž nejedná o nezákonný stav, ale o právom predpokladaný stav. Vzhľadom na variabilitu procesných situácií a s tým súvisiacu mnohorakosť hmotnoprávnej úpravy je obtiažne jednoznačne zadefinovať všetky prípady právne konformného nekonania orgánu verejnej správy. Aspoň vo všeobecnosti však možno uviesť, že takúto povahu budú mať prípady, keď pokračovaniu v konaní bude brániť aplikácia určitej právnej zásady, právneho inštitútu alebo rozhodnutia. Na poli pozemkového, resp. katastrálneho práva, ktorého sa týka aj predmetná administratívna vec, možno o právnej zásade brániacej pokračovaniu v konaní hovoriť v súvislosti so zásadou priority zápisov do katastra nehnuteľnosti (§ 41 ods. 2 katastrálneho zákona), pričom povahu právneho inštitútu má napr. zákaz povolenia vkladu alebo vykonania záznamu upravený v § 36a ods. 4 katastrálneho zákona.
Príkladom rozhodnutia, ktorého vydanie má za následok vznik právne dovolenej nečinnosti orgánu verejnej správy, nesporne je rozhodnutie o prerušení správneho konania podľa § 29 správneho poriadku. 12. Konanie o oprave chyby v katastrálnom operáte, vo vzťahu ku ktorému sa sťažovateľky domáhajú odstránenia nečinnosti žalovaného, je normatívne upravené v § 59 a nasl. katastrálneho zákona. Na toto konanie sa subsidiárne vzťahuje správny poriadok s výnimkami ustanovenými v § 59 ods. 5 katastrálneho zákona, ktoré však nedopadajú na preskúmavané konanie č. X/XX/XXXX/Dň. To znamená, že žalovaný bol v zmysle § 29 ods. 1 správneho poriadku oprávnený prerušiť konanie o oprave chyby z dôvodu začatia konania o predbežnej otázke. V dôsledku vydania tohto rozhodnutia nemožno u žalovaného preto hovoriť o protiprávnom nepokračovaní v konaní.
13. Orgán verejnej správy sa síce môže stať nečinným aj po prerušení správneho konania podľa § 29 ods. 1 správneho poriadku a to, ak došlo k odpadnutiu prekážky, ktorá bola dôvodom prerušenia alebo k uplynutiu lehoty, na ktorú bolo konanie prerušené, ak orgán následne v konaní nepokračoval. O takýto prípad sa však v predmetnej veci nejednalo.
14. Nečinnosť je súčasne spojená s nevykonaním určitého administratívneho konania v zákonom ustanovených lehotách. Pri konaní o oprave chyby v katastrálnom operáte sú to lehoty dané § 59a ods. 3 katastrálneho zákona. K porušeniu (prekročeniu) týchto lehôt však pri prerušení konania o oprave chyby v katastrálnom operáte nemôže dôjsť, keďže počas prerušenia konania tieto lehoty v zmysle § 29 ods. 5 správneho poriadku per analogiam
neplynú. 15. Na základe vyššie uvedeného možno uzavrieť, že pod nečinnosťou v prebiehajúcom administratívnom konaní nemožno rozumieť stav, keď orgán verejnej správy v konaní nepokračuje z dôvodu vydania rozhodnutia o prerušení konania. Rozhodnutie o prerušení konania totiž predstavuje zákonom predpokladaný prostriedok, ktorý vylučuje, aby bolo následné nekonanie orgánu verejnej správy považované za protiprávne (porovnaj Baricová, J., Fečík, M., Števček, M., Filová, A. a kol. Správny súdny poriadok. Komentár. Bratislava : C. H. Beck, 2018, 1198 s.).
16. V konaní o žalobe proti nečinnosti pritom nemožno zákonnosť vydaného rozhodnutia o prerušení konania preskúmavať, pretože zákonnosť rozhodnutia orgánu verejnej správy sa preskúmava v konaní o všeobecnej správnej žalobe, ak zo zákona nevyplýva, že sa preskúmava v konaní o inej správnej žalobe, resp. žalobe. Zákonnosť rozhodnutia žalovaného o prerušení konania č. X/XX/XXXX/Dň z 14.4.2020 preto nemohla byť ani krajským súdom ani súdom kasačným v rámci konania o žalobe proti nečinnosti orgánu verejnej správy preskúmavaná.
17. Rozhodnutie o prerušení konania podľa § 29 ods. 1 správneho poriadku je nesporne procesným rozhodnutím, pričom s odkazom na znenie § 7 písm. e) SSP platí, že v správnom súdnictve sa zákonnosť procesných rozhodnutí preskúmava len, ak tieto mohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. V tomto smere preto neobstojí ten sťažnostný bod sťažovateliek, podľa ktorého by bol správny súdny prieskum rozhodnutia žalovaného o prerušení konania č. X/XX/XXXX/Dň z 14.4.2020 vylúčený.
Bolo na sťažovateľkách, aby vo vzťahu k danému rozhodnutiu náležite vyargumentovali ujmu na svojich subjektívnych právach prípadne aj dopad na ich základné právo spočívajúce v ochrane majetku (čl. 20 Ústavy Slovenskej republiky) v nadväznosti druhú vetu generálnej klauzuly správneho súdnictva vymedzenú v čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky.
Vzhľadom na to, že posudzovanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného o prerušení konania č. X/XX/XXXX/ Dň z 14.4.2020 nie je a ani nemôže byť predmetom konania o žalobe proti nečinnosti, resp. nadväzujúcej kasačnej sťažnosti, nebolo zo strany kasačného súdu na mieste bližšie sa venovať otázke, či by toto rozhodnutie spadalo pod kompetenčnú výluku danú v § 7 písm. e) SSP, resp. samotnej zákonnosti tohto rozhodnutia v zmysle ďalšieho sťažnostného bodu sťažovateliek.
18. Rovnako neobstojí ani sťažnostný bod, v rámci ktorého sťažovateľky poukazovali na nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 250/2016 z 13.9.2016. Podstatou uvedeného rozhodnutia ústavného súdu totiž bolo riešenie normatívne nejasnej podmienky vyčerpania iných prostriedkov nápravy pred podaním žaloby proti nečinnosti podľa pôvodnej právnej úpravy danej § 250t Občianskeho súdneho poriadku. Táto nejasnosť zákonného textu bola pri procesnej rekodifikácií odstránená a de lege lata znenie § 244 ods. 1 SSP pri žalobe fyzickej a právnickej osoby expressis verbis ustanovuje, aké prostriedky nápravy musí žalobca pred podaním žaloby neúspešne vyčerpať.
19. Po preskúmaní dôvodov kasačnej sťažnosti a s nimi spojených sťažnostných bodov došiel preto kasačný súd k záveru, že tieto nie sú dôvodné. Zo strany kasačného súdu nebolo teda zistené, že by krajský súd v konaní porušil zákon tým, že nesprávnym procesným postupom znemožnil sťažovateľkám, aby uskutočnili im patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces, resp. rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci. Krajský súd sa v napadnutom rozhodnutí vecne správne vysporiadal s podanou žalobou proti nečinnosti orgánu verejnej správy a svoje právne závery aj náležite odôvodnil.
20. Vzhľadom na opísané skutočnosti dospel kasačný súd k záveru, že kasačnú sťažnosť sťažovateliek je potrebné podľa § 461 SSP zamietnuť. 21. O trovách kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 1 v spojení s § 167 ods. 1 SSP (a contrario) a vzhľadom na neúspech sťažovateliek v kasačnom konaní im nepriznal právo na náhradu trov vynaložených v tomto konaní; zároveň kasačný súd nevidel dôvod ani na postup podľa § 168 SSP.
22. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 veta prvá SSP v spojení s § 147 ods. 2 SSP). Poučenie: Proti tomuto rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave dňa 13. júla 2022