1Sžfk/13/2021

1. Žalobca podal dňa 07. 07. 2020 na Krajskom súde v Bratislave (ďalej len „krajský súd“) žalobu na preskúmanie zákonnosti a následne aj zrušenia správy z vládneho auditu č. A998, K4683 zo dňa 05. 05. 2020 (ďalej len „správa z vládneho auditu“).

uvedenej v § 5 ods. 1 písm. h) je auditujúci orgán oprávnený uložiť povinnej osobe pokutu vo výške finančnej opravy za nezrovnalosť; to neplatí ak sa ukladá pokuta za to isté porušenie podľa ods. 3. 2. Žalobca vyjadril názor, že okrem sankcií, ktoré môžu byť žalobcovi uložené zo strany žalovaného v prípade porušenia povinnosti vysporiadať zistenú nezrovnalosť, môže byť žalobcovi uložená sankcia aj zo strany Európskej komisie. Uloženie sankcie za porušenie povinnosti uložiť finančnú opravu, resp. za porušenie povinnosti vysporiadať nezrovnalosť zasahuje do právneho postavenia žalobcu. Správu z vládneho auditu nemožno napadnúť opravným prostriedkom a žalobca nemá možnosť preukázať, že udelenie sankcie je nedôvodné a nezákonné. 3.

6. V ďalšej časti žaloby pod bodmi 24-37 žalobca poukázal na dôvody nezákonnosti správy z vládneho auditu, pretože táto vychádzala z nesprávneho právneho posúdenia veci. 7. Krajský súd uznesením č. k. 1S/161/2020-137 z 24. 09. 2020 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) rozhodol o odmietnutí žaloby s odkazom na znenie § 98 ods. 1 písm. g) SSP z dôvodu jej neprípustnosti, pretože namietaná správa z vládneho auditu je vylúčená spod správneho súdneho prieskumu v zmysle § 7 písm. e) SSP.

Až prípadné rozhodnutie riadiaceho orgánu vydané v správnom konaní, proti ktorému žalobca vyčerpá všetky riadne opravné prostriedky, bude preskúmateľné správnym súdom, ktorý subsidiárne na podklade žaloby bude môcť preskúmať aj správu z vládneho auditu.

riadiaceho orgánu. Uvedenému svedčí aj argumentácia žalobcu, keď sám v podanej žalobe tvrdí, že za porušenie povinnosti uvedenej v správe z vládneho auditu je auditujúci orgán podľa § 28 ods. 5 zákona finančnej kontrole oprávnený uložiť povinnej osobe pokutu, a že okrem sankcií, ktoré môžu byť žalobcovi uložené zo strany žalovaného v prípade porušenia povinnosti vysporiadať zistenú nezrovnalosť, môže byť žalobcovi uložená sankcia aj zo strany Európskej komisie, a že toto uloženie sankcie za porušenie povinnosti uložiť finančnú opravu, resp. za porušenie povinnosti vysporiadať nezrovnalosť zasahuje do právneho postavenia žalobcu. Podľa názoru krajského súdu žalobca teda hypoteticky uvažoval do budúcna pri zohľadnení možnosti, avšak nie povinnosti uloženia sankcie žalovaným za zistené porušenia, ktorá situácia doposiaľ nenastala. Ide teda o v budúcnosti možné, ale neisté uloženie sankcie žalovaným za zistené nedostatky uvedené v správe z vládneho auditu.

2017 z 28. 08. 2018 a rozhodnutie Najvyššieho správneho súdu Českej republiky sp. zn. 3 As 52/2016, v zmysle ktorých samotné kontrolné zistenia premietnuté do protokolu nie sú spôsobilým predmetom správneho súdneho prieskumu.

II. Konanie na kasačnom súde

10. Proti uzneseniu krajského súdu o odmietnutí žaloby podal žalobca (ďalej len „sťažovateľ“) včas kasačnú sťažnosť z dôvodu podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP, teda preto, že krajský súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci. Sťažovateľ svoju kasačnú sťažnosť odôvodnil predovšetkým poukázaním na nasledovné skutočnosti: - správa z vládneho auditu priamo nepriaznivo zasahuje do právneho postavenia sťažovateľa, - správa z vládneho auditu predstavuje konečný akt, na základe ktorého už nebude voči sťažovateľovi vedené žiadne ďalšie konanie, výsledkom ktorého by bolo rozhodnutie, proti ktorému by sa mohol brániť, - auditné zistenia vychádzajú z nepodložených názorov auditnej skupiny, - ak by aj žalovaný začal konanie o pokute, nezaoberal by sa v rámci neho vecnou správnosťou auditných zistení, - odmietnutím prijatia navrhovaných odporúčaní, vyplývajúcich zo správy z vládneho auditu, by sa sťažovateľ vystavil riziku uloženia sankcie, nielen zo strany žalovaného, ale aj Európskej komisie, - sťažovateľ nemá možnosť sa inak brániť proti správe z vládneho auditu a správny súdny prieskum predstavuje prostriedok ultima ratio, - dopad správy z vládneho auditu na sťažovateľa nie je hypotetický ale reálny, zaevidovanie nezrovnalostí v súlade so správou z vládneho auditu, hoci s ňou sťažovateľ nesúhlasí, ho zaväzuje vrátiť sumu minimálne 193.253,23 eur a maximálne 215.988,90 eur z pozície riadiaceho orgánu pre Operačný program Kvalita životného prostredia. 11. Žalovaný sa ku kasačnej sťažnosti nevyjadril.

14. Fundamentálnou právnou otázkou v danej veci je posúdenie povahy správy z vládneho auditu vo vzťahu k tomu, či predstavuje spôsobilý predmet správneho súdneho prieskumu. 15. Kasačný súd poukazuje na tú skutočnosť, že je povinnosťou všetkých orgánov štátnej moci svojou činnosťou napĺňať legitímne očakávanú predstavu jednotlivca o právnom štáte, ktorého neoddeliteľnou súčasťou je aj právna istota a s princípom právnej istoty v rozhodovacej činnosti súdov korešponduje zásada rozhodovania súdov v obdobných veciach rovnakým spôsobom. Uvedená zásada je pre oblasť správneho súdnictva legislatívne zakotvená aj prostredníctvom § 464 ods. 1 SSP, podľa ktorého: ,,ak kasačný súd rozhoduje o kasačnej sťažnosti v obdobnej veci, ktorá už bola predmetom konania pred kasačným súdom, môže v odôvodnení svojho rozhodnutia poukázať už len na obdobné rozhodnutie, ktorého prevzatú časť v odôvodnení uvedie.“.

Súdnemu preskúmaniu preto podliehajú aj také správne akty orgánov verejnej správy, ktoré nespĺňajú formálne náležitosti rozhodnutia, za predpokladu, že sa nimi právne záväzným spôsobom (bez možnosti nápravy prostredníctvom riadnych opravných prostriedkov) zakladajú, menia alebo rušia práva alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo sa ich priamo dotýkajú.

e) rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania, f) rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy, ktorých vydanie závisí výlučne od posúdenia zdravotného stavu osôb alebo technického stavu vecí, ak neznamenajú právnu prekážku výkonu povolania, zamestnania, podnikateľskej alebo inej hospodárskej činnosti; to neplatí na rozhodnutia a opatrenia v sociálnych veciach, g) rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy o nepriznaní alebo odňatí odbornej spôsobilosti fyzickej osobe a právnickej osobe, ak neznamenajú právnu prekážku výkonu povolania alebo zamestnania, h) rozhodnutia, opatrenia, rozkazy, nariadenia, príkazy a pokyny, personálne rozkazy a disciplinárne rozkazy orgánov verejnej správy, ktorých preskúmanie vylučuje osobitný predpis.

26. Podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP správny súd uznesením odmietne žalobu, ak je neprípustná. 27. Kasačný súd sa stotožňuje s názorom krajského súdu, že v tomto konaní nebolo možné pristúpiť k preskúmaniu Správy z vládneho auditu č. 16100030-N-02 z 12. apríla 2016, pretože nie je v právomoci správneho súdu preskúmavať správne akty orgánov verejnej správy, ktoré nemajú povahu rozhodnutia o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach fyzickej osoby a právnickej osoby.

Predmetom preskúmania musí byť právoplatné rozhodnutie ako výsledok určitého postupu správneho orgánu, a nie každý jednotlivý krok správneho orgánu, ktorý konečnému rozhodnutiu predchádza. 29. Ďalšou podmienkou je, že fyzická osoba alebo právnická osoba musí tvrdiť (procesne), že bola ukrátená na svojich právach, ktoré je nevyhnutné konkrétne pomenovať.

31. Správne súdnictvo je založené na princípe generálnej klauzuly, s výnimkou tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu vylučuje. Rozsah právomoci pri preskúmaní správnych rozhodnutí je teda obmedzený negatívnou enumeráciou rozhodnutí, ktoré správne súdy nepreskúmavajú. Rozhodnutia, ktoré správne súdy nepreskúmavajú, sú vymedzené v ustanovení § 7 S. s. p. Predmetné ustanovenie v písmene a/ až h/ obsahuje taxatívny výpočet konkrétnych druhov rozhodnutí, ktoré sú vylúčené zo súdneho prieskumu.

33. Aj správa z vládneho auditu má za určitých okolností potenciál byť samostatne preskúmaná správnym súdom, resp. jej čiastkové závery, či opatrenia, avšak nevyhnutnou podmienkou je, aby tieto predstavovali relevantný zásah do právneho postavenia kontrolovaného subjektu spôsobom, že jeho práva alebo právom chránené záujmy boli orgánu zo strany orgánu verejnej správy porušené alebo priamo dotknuté. Sťažovateľ však na žiadny takýto konkrétny zásah do jeho práv nepoukázal. Vo svojej kasačnej sťažnosti len všeobecne tvrdil ujmu na svojich právach, pričom jeho argumentácia sa v podstate odvíjala v hypotetickej rovine o možnom budúcom zásahu do jeho práv. Uvedená argumentácia sťažovateľa nie je spôsobilá zvrátiť prijatý právny záver krajského súdu o nemožnosti súdneho prieskumu predmetnej správy z vládneho auditu. Až v prípade, ak príslušný správny orgán na základe uvedenej správy vyvodí z kontrolných zistení pre sťažovateľa sankčný postih, resp. iný negatívny nezvratný (právoplatný) zásah do jeho právneho postavenia, bude takéto rozhodnutie správneho orgánu, ako aj postup a podkladové rozhodnutia tomu predchádzajúce,

V tomto smere preto kasačný súd poukazuje aj na závery vyplývajúce z uznesenia Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2Stk/2/2021 z 28. 02. 2022 „13. Je nesporné, že predmet kontroly sa dotýkal výkonu činnosti žalobcu, pri ktorom žalobca realizoval verejnomocenské oprávnenia. V tejto oblasti však žalobca v postavení orgánu štátnej správy nemá práva, ale má len oprávnenia a povinnosti. Z tohto dôvodu nemožno hovoriť o tom, že kontrolnou činnosťou medzi dvoma orgánmi štátnej správy sa zasiahne do subjektívnych práv jedného z týchto orgánov štátnej správy. V konečnom dôsledku vystupuje pri vzťahu týchto orgánov len jeden subjekt, ktorým je Slovenská republika.“ Z tohto dôvodu preto bolo namieste uvažovať aj nad odmietnutím žaloby sťažovateľa v zmysle § 98 ods. 1 písm. e) SSP z dôvodu jej podania zjavne neoprávnenou osobou.

20. Na základe uvedeného kasačný súd konštatuje, že rozhodnutie žalovaného bolo v rámci správneho súdnictva s odkazom na znenie § 7 písm. e) SSP nepreskúmateľné, a preto odmietnutie žaloby ako neprípustnej podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP bolo zo strany krajského súdu namieste. 21.

22. O náhrade trov kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 1 SSP v spojení s ustanoveniami § 170 písm. c) SSP tak, že žiadnemu účastníkovi konania nepriznal náhradu trov konania. Toto rozhodnutie prijal Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v kasačnom senáte pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 prvá veta SSP).

V Bratislave dňa 28. apríla 2023