1Sžfk/21/2021

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Jany Hatalovej, PhD. a členov senátu JUDr. Mariána Fečíka (sudca spravodajca) a JUDr. Kataríny Cangárovej, PhD., LL.M, v právnej veci žalobcu: Trenčianske vodárne a kanalizácie, a. s., Kožušnícka 4, 911 05 Trenčín, IČO: 36302724, zastúpený advokátskou kanceláriou inLEGAL s.r.o., Kamenárska 17A, 821 04 Bratislava, IČO: 52645991, proti žalovanému: Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky, Námestie Ľudovíta Štúra 1, 812 35 Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného vydaného ministrom životného prostredia Slovenskej republiky č. 8153/2019-9.2 (11/2019 - rozkl.) z 20.12.2019, o kasačnej sťažnosti žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č.k. 1S/10/2020-110 z 24.9.2020, takto

rozhodol:

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. Žalobcovi priznáva voči žalovanému nárok na úplnú náhradu trov kasačného konania.

Odôvodnenie

I. Priebeh administratívneho konania

5 zákona č. 528/2008 Z.z. za porušenie pravidiel a postupov verejného obstarávania na predmet zákazky „Intenzifikácia ČOV, odkanalizovanie a zásobovanie pitnou vodou v Trenčianskom regióne“ vyhlásenú vo Vestníku verejného obstarávania č. 115/2001 pod zn. 04416-MSP z 14.6.2011 a v úradnom vestníku Európskej únie pod č. 2011/S 112-184523 z 11.6.2011, ktoré bolo uvedené Úradom pre verejné obstarávanie v Protokole o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 7667-7000/2014-OK/9 z 30.9.2016, a ktoré malo alebo mohlo mať vplyv na výsledok verejného obstarávania, vrátiť finančné prostriedky vo výške 3189999,17 eur poskytnutých na Projekt „Intenzifikácia ČOV, odkanalizovanie a zásobovanie pitnou vodou v Trenčianskom regióne“ na základe Zmluvy o poskytnutí nenávratného finančného príspevku č. 134/1.2 MP/2010 z 29.11.2012 z Operačného programu Životné prostredie Prioritná os 1. Integrovaná ochrana a racionálne využívanie vôd, Opatrenie 1.2 Odvádzanie a čistenie komunálnych odpadových vôd v zmysle záväzkov Slovenskej republiky voči Európskej únií (ďalej aj len „prvostupňové rozhodnutie“). 2. Proti prvostupňovému rozhodnutiu podal žalobca rozklad, o ktorom rozhodol žalovaný rozhodnutím ministra životného prostredia č.: 8153/2019-9.2 (11/2019 - rozkl.) z 20.12.2019 (ďalej len „rozhodnutie žalovaného“) tak, že zmenil výrok prvostupňového rozhodnutia. Vykonaná zmena spočívala v tom, že zistené porušenie pravidiel a postupov verejného obstarávania, ktoré bolo uvedené Úradom pre verejné obstarávanie v Protokole o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 7667-7000/2014-OK/9 z 30.9.2016, mohlo mať vplyv na výsledok verejného obstarávania. V zmenenom výroku teda už nebolo obsiahnuté konštatovanie o tom, že dané porušenie pravidiel a postupov verejného obstarávania malo vplyv na výsledok verejného obstarávania. Z dôvodmi rozkladu žalobcu sa pritom žalovaný nestotožnil.

3. Žalobca sa včas podanou správnou žalobou doručenou Krajskému súdu v Bratislave (ďalej len „krajský súd“) dňa 15.1.2020 domáhal zrušenia rozhodnutia žalovaného ako aj prvostupňového rozhodnutia. Žalobu odôvodnil tým, že k porušeniu pravidiel a postupov verejného obstarávania z jeho strany nedošlo a nedošlo ani k poškodeniu niektorého zo záujemcov, preto neexistuje nárok na uloženie povinnosti vrátiť jeden a pol násobok sumy uvedenej v žiadosti o vrátenie časti príspevku podľa § 27a ods. 5 zák. č. 528/2008 Z.z. <aspi://module='ASPI'&link='528/2008%20Z.z.%252327a'&ucin-k-dni='30.12.9999'> Podľa žalobcu žalobou napadnuté rozhodnutia vychádzali z nesprávneho právneho posúdenia veci, boli nepreskúmateľné pre nezrozumiteľnosť a nedostatok dôvodov a zistenie skutkového stavu orgánmi verejnej správy bolo nedostačujúce na riadne posúdenie veci. Žalobca súčasne navrhol priznať jeho žalobe odkladný účinok. 4. Žalovaný sa k žalobe vyjadril v písomnom vyjadrení z 9.3.2020, v ktorom zhrnul skutkový

6. Krajský súd uznesením č.k. 1S/10/2020-76 z 9.4.2020 priznal žalobe odkladný účinok a uznesením č.k. 1S/10/2020-78 z 29.4.2020 prerušil konanie až do právoplatného rozhodnutia kasačného súdu o kasačnej sťažnosti podanej proti uzneseniu krajského súdu č.k. 1S/113/ 2018-81 z 7.2.2019 z dôvodu, že v konaní pred kasačným súdom o kasačnej sťažnosti podanej proti uzneseniu krajského súdu č.k. 1S/113/2018-81 z 7.2.2019 sa rieši otázka, ktorá môže mať význam pre rozhodnutie v preskúmavanej veci. V oboch veciach sp.zn. 1S/10/2020 a sp.zn. 1S/113/2018 totiž orgán verejnej správy uložil účastníkovi konania povinnosť vrátiť finančné prostriedky podľa § 27a ods. 5 zákona č. 528/2008 Z.z. Podľa § 14 ods. 18 zákona č. 528/2008 Z.z. pritom rozhodnutia vydané v konaní podľa tejto (druhej) časti zákona nie sú preskúmateľné správnym súdom, pričom do druhej časti daného zákona spadajú ustanovenia § 6 až § 33, a teda aj dotknuté ustanovenie § 27a.

V odôvodnení ďalej uviedol, že „17. Rozhodnutie, ktorým sa ustanovuje povinnosť vrátenia finančných prostriedkov podľa § 27a ods. 3 písm. a/, b/ zákona č. 528/2008 Z. z., o pomoci a podpore poskytovanej z fondov Európskeho spoločenstva je spôsobilé zasiahnuť do základného práva sťažovateľa na vlastníctvo, preto podlieha súdnemu prieskumu zákonnosti v zmysle čl. 46 ods. 2 druhá veta Ústavy SR na základe ústavne konformného výkladu.“

9. Krajský súd svoje rozhodnutie v podstate odôvodnil tým, že napadnuté rozhodnutie žalovaného je: - s odkazom na znenie uznesenia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp.zn. 3Sžfk/43/ 2019 z 20.5.2020 spôsobilým predmetom prieskumu v rámci správneho súdnictva v zmysle generálnej klauzuly obsiahnutej v druhej vete čl. 46 ods. 2 ústavy a ústavne konformného výkladu § 14 ods. 18 zákona č. 528/2008 Z.z., - nepreskúmateľné, pretože ustanovenie § 27a ods. 5 zákona č. 528/2008 Z.z., na podklade ktorého bolo vydané, má sankčný charakter a preto vo výroku rozhodnutia prvostupňového orgánu malo byť presne špecifikované, za aké konkrétne konanie bol žalobca postihnutý, čo možno zaručiť len konkretizáciou údajov obsahujúcich popis skutku s uvedením miesta, času a spôsobu jeho spáchania, prípadne uvedením iných skutočností, ktoré sú potrebné na to, aby skutok nemohol byť zamenený s iným, - zmätočné a nepreskúmateľné aj vo vzťahu k jeho odôvodneniu, pretože žalovaný v ňom odkázal na iné porušenie pravidiel a postupov verejného obstarávania, než na to, ktoré mohlo

III. Konanie na kasačnom súde

10. Proti rozsudku krajského súdu podal žalovaný (ďalej aj „sťažovateľ“) včas kasačnú sťažnosť, v ktorej navrhol zrušenie rozsudku krajského súdu a vrátenie mu veci na ďalšie konanie. Kasačnú sťažnosť sťažovateľ podal z dôvodu podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP, pretože krajský súd v konaní alebo pri rozhodovaní porušil zákon tým, že rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci. Nesprávne právne posúdenie videl sťažovateľ predovšetkým v tom, že: - ustanovenie § 27a ods. 5 zákona č. 528/2008 Z.z. nemá povahu správneho deliktu, pretože nie je takto v zákone výslovne označené, pričom táto povinnosť vyplýva zo zásady zákonnosti nullum crimen, nulla poena sine lege, s tým, že krajský súd nesprávne vyhodnotil v tomto smere aj tzv. Engel kritériá, následne preto výroky vo veci vydaných rozhodnutí nemuseli obsahovať presný opis spáchaného skutku a možno ich považovať za zákonne a náležite sformulované, - odôvodnenie rozhodnutia žalovaného korešponduje s jeho výrokom, pričom krajským súdom namietaný nesúlad nie je namieste, pretože sa jedná len o inými slovami vyjadrené rovnaké porušenie pravidiel a postupov verejného obstarávania. 11. Žalobca sa vo svojom vyjadrení ku kasačnej sťažnosti stotožnil s napadnutým rozsudkom krajského súdu, na základe čoho navrhol kasačnú sťažnosť zamietnuť. Žalobca zdôraznil, že v zmysle § 194 Správneho súdneho poriadku (ďalej len „SSP“) sa pod správnym trestaním rozumie nielen rozhodovanie orgánov verejnej správy o priestupku a správnom delikte ale aj rozhodovanie o sankcii za iné podobné protiprávne konanie.

12. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky začal vykonávať svoju činnosť od 1.8.2021 (§ 101e ods. 1 zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov). Výkon súdnictva prešiel z Najvyššieho súdu Slovenskej republiky na Najvyšší správny súd Slovenskej republiky od 1.8.2021 vo všetkých veciach, v ktorých je od 1.8.2021 daná právomoc Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky (čl. 154g ods. 4 a 6 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s § 101e ods. 2 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov).

Vec bola náhodným výberom pridelená kasačnému senátu 1S Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky, ktorý o nej rozhodol v zložení uvedenom v záhlaví tohto rozhodnutia pod pôvodnou spisovou značkou.

14. Fundamentálnym sťažnostným bodom v danom prípade bolo namietanie sankčného charakteru rozhodovania podľa § 27a ods. 5 zákona č. 528/2008 Z.z. 15. Podľa § 27a ods. 5 zákona č. 528/2008 Z.z. „správny orgán na základe podnetu podľa odseku 3 alebo odseku 4 rozhodne o vrátení jeden a pol násobku sumy uvedenej v žiadosti o vrátenie podľa odseku 1 alebo odseku 4, najviac však do výšky 100% poskytnutého príspevku alebo jeho časti vzťahujúcich sa na predmet zákazky.“

17. Pokiaľ prijímateľ príspevku výzve - žiadosti o vrátenie poskytnutého príspevku alebo jeho časti dobrovoľne nevyhovie a daný príspevok alebo jeho časť nevráti, nastupuje rozhodovanie podľa § 27a ods. 5 zákona č. 528/2008 Z.z., v rámci ktorého správny orgán zaviaže prijímateľa príspevku už na vrátenie jeden a pol násobku sumy uvedenej vo výzve - žiadosti o vrátenie príspevku alebo jeho časti maximálne však sumy zodpovedajúcej celému poskytnutému príspevku.

To znamená, že rozhodovanie podľa § 27a ods. 5 zákona je jednak právnym následkom porušenia pravidiel a postupov verejného obstarávania ako i právnym následkom dobrovoľného nevrátenia poskytnutého príspevku, resp. jeho časti. Tento právny následok

19. V nadväznosti na to možno poukázať na dôvodovú správu k § 194 SSP, podľa ktorej „pod iným protiprávnym konaním sa myslí iné nedovolené konanie, podobné priestupku alebo správnemu deliktu, za ktoré sa podľa zákona ukladá sankcia.“

Števček, M., Filová, A. a kol. Správny súdny poriadok. Komentár. Bratislava : C. H. Beck, 2018, 968, 971 s.), ktorá uvádza „zákon pri členení správnych deliktov v podstate vychádza z ich formálneho pomenovania v právnom poriadku. Toto členenie nie je pritom obsiahnuté len v § 194 ods. 1 legálne vymedzujúcom správne trestanie, ale i v § 71 ods. 1, kde je upravená legálna definícia iného správneho deliktu. Zákonodarca správne delikty (v širšom zmysle) v § 194 ods. 1 delí na a) priestupky, b) správne delikty (v užšom zmysle), pod ktorými sa rozumejú kárne, disciplinárne a iné delikty (§ 71 ods. 1), c) iné podobné protiprávne konania.

Predpokladom zaradenia iného podobného protiprávneho konania medzi správne delikty je skutočnosť, že ide o sankcionované konanie. To znamená, že takúto povahu nebudú mať tie porušenia zákona, za ktoré nie je orgán verejnej správy oprávnený uložiť zodpovednej osobe nejakú sankciu (napr. pokutu podľa § 38 ZDFT). Charakter sankcie má pritom v tomto zmysle aj uloženie povinnosti určitým spôsobom konať [napr. uloženie opatrenia na odstránenie a nápravu zistených nedostatkov v zmysle § 144 ods. 1 písm. a) ZCP].

V procesnej rovine sa na rozhodovanie o sankcionovaní iných protiprávnych konaní subsidiárne použije Správny poriadok v zmysle jeho § 1 ods. 1, ak osobitný zákon neustanovuje inak (napr. § 38 ods. 3 ZDFT). Rovnako ako pri správnych deliktoch (v užšom zmysle) sa aj pri vyvodzovaní sankčnej zodpovednosti za iné podobné protiprávne konania budú v administratívnom konaní aplikovať zásady vyplývajúce z čl. 6 ods. 1 Dohovoru.“

22. Záver o sankčnej povahe rozhodnutia podľa § 27a ods. 5 zákona č. 528/2008 Z.z. výslovne vyplýva aj z rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp.zn. 3Sžfk/43/2019 z 20.5.2020, podľa ktorého „13. Ustanovenie § 14 zákona č. 528/2008 Z. z. má názov „konanie o žiadosti“. Zo systematického výkladu jednotlivých odsekov ustanovenia § 14 zákona č. 528/ 2008 Z. z. vyplýva, že ustanovenie § 14 ods. 18 sa systematicky vzťahuje ku konaniu o žiadosti o poskytnutie prostriedkov. Podľa názoru kasačného súdu toto ustanovenie nemožno vztiahnuť k sankčným rozhodnutiam podľa § 27a ods. 3 písm. a/, b/ v spojení s § 27a ods. 5 zákona č. 528/2008 Z. z., ktoré sa týkajú vracania už poskytnutých finančných prostriedkov.

23. Najvyšší súd Slovenskej republiky zároveň označil rozhodovanie podľa § 27a ods. 5 zákona č. 528/2008 Z.z. za ukladanie sankcie aj v ďalších rozhodnutiach (napr. uznesenia sp.zn. 5Sžfk/74/2020 z 25.1.2021, sp.zn. 3Sžfk/51/2017 z 11.9.2018, sp.zn. 3Sžfk/7/2017 z 8.8.2018). 24.

25. Ak teda má rozhodnutie podľa § 27a ods. 5 zákona č. 528/2008 Z.z. povahu rozhodovania o sankcií, je nesporné, že vo výroku tohto rozhodnutia musí byť vymedzený aj skutok, za ktorý sa sankcia ukladá. Opis skutku je pritom potrebné vymedziť jasne, zrozumiteľne a nezameniteľne.

Kasačný súd v tejto súvislosti poukazuje aj na ďalšiu konštantnú judikatúru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, podľa ktorej spôsobilým predmetom správneho súdneho prieskumu nie sú ani protokol z kontroly (uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 6Sžfk/15/2018 z 25.4.2018, R 53/2018) ani výzva - žiadosť o vrátenie príspevku (uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sžf/87/2015 z 14.2.2017, R 57/2018).

Kasačný súd sa preto v plnom rozsahu stotožnil s právnym názorom krajského súdu, že rozhodnutie žalovaného je v nadväznosti na prvostupňové rozhodnutie nepreskúmateľné z dôvodu absencie náležitého vymedzenia skutku vo výroku rozhodnutia.

29. Po preskúmaní dôvodu kasačnej sťažnosti a s nim spojených sťažnostných bodov došiel preto kasačný súd k záveru o ich nedôvodnosti. Zo strany kasačného súdu nebolo teda zistené, že by krajský súd v konaní porušil zákon tým, že rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci.

O náhrade trov kasačného konania rozhodol kasačný súd v zmysle § 467 ods. 1 v spojení s § 167 ods. 1 SSP tak, že úspešnému žalobcovi voči sťažovateľovi priznal právo na náhradu trov kasačného konania v plnom rozsahu, pričom o výške náhrady bude rozhodnuté v zmysle § 175 ods. 2 SSP.

V Bratislave dňa 31. marca 2022