1Sžfk/70/2019
ECLI:SK:NSSSR:2021:1017200615.1
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Krajský súd v Bratislave
- Sp. zn. 1. inštancie
- 1S/81/2017
- IČS
- 1017200615
- Zdroj
- PDF ↗
UZNESENIE
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobcu: PROFI CREDIT Slovakia, s.r.o., Pribinova 25, Bratislava, IČO: 35792752, právne zastúpený: Advokátska kancelária JUDr. Andrea Cviková, s.r.o., Kubániho 16, Bratislava, IČO: 47233516 proti žalovanej: Národná banka Slovenska, Imricha Karvaša 1, Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovanej - Protokol č. OFS-11661/2015 zo dňa 10.08.2016, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti uzneseniu Krajského súdu v Bratislave č.k. 1S/81/2017-259 zo dňa 27.06.2019, takto
rozhodol:
Kasačná sťažnosť sa zamieta . Účastníkom nárok na náhradu trov kasačného konania nepriznáva .
Odôvodnenie
I. Konanie pred správnym súdom
1. Krajský súd v Bratislave (ďalej len „krajský súd“ alebo „správny súd“) napadnutým uznesením č. k. 1S/81/2017-259 zo dňa 27.06.2019 podľa § 98 ods. 1 písm. g/ zákona č. 162/
2015 Z.z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“) odmietol žalobu pre jej neprípustnosť, pretože smeruje proti aktu orgánu verejnej správy v administratívnom konaní, ktorý nemohol mať za následok ujmu na subjektívnych právach žalobcu.
2. Podanou žalobou sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti a následne zrušenia Protokolu o vykonaní dohľadu na mieste nad spoločnosťou PROFI CREDIT Slovakia s.r.o. č. OFS-11661/2015 zo dňa 10.08.2016 (ďalej len „protokol“), vrátane Oznámenia o skončení dohľadu na mieste č. OFS-11661/2015 zo dňa 20.02.2017 a Oznámenia o výsledku preverenia písomných námietok proti údajom uvedeným v protokole.
3. V odôvodnení svojho rozhodnutia správny súd citoval § 2 ods. 1, ods. 2, § 6 ods. 1, § 7 písm. e/, § 98 ods. 1 písm. g/, § 170 písm. a/ SSP; § 1 ods. 1, ods. 3 písm. a/ bod 4, § 2 ods. 1, § 2 ods. 10, § 8 ods. 3 písm. c/, § 8 ods. 3 písm. d/, § 9 ods. 1, § 9 ods. 2, § 10 ods. 1, ods. 2, ods. 5, ods. 6, § 12 ods. 1, ods. 2, § 15 ods. 1, § 16 ods. 1, § 29 ods. 1, ods. 4, § 32 ods. 1 veta prvá, § 34 veta pred bodkočiarkou zákona č. 747/2004 Z.z. o dohľade nad finančným trhom a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej aj „zákon o dohľade“, resp. „zákon č. 747/2004 Z.z.“). 4.
Správny súd mal za to, že dohľad na mieste nad žalobcom ako dohliadaným subjektom finančného trhu vykonala Národná banka Slovenska v rámci dohľadu nad finančným trhom. Dohľadom na mieste je postup žalovanej, ktorým táto získava informácie a podklady o skutočnostiach, ktoré sa týkajú dohliadaného subjektu a jeho činnosti alebo iných osôb, ktorých postavenie, obchody alebo iná činnosť súvisí s dohliadaným subjektom, ako aj vyhodnocovanie takto získaných informácií a podkladov. Dohľad na mieste vo svojej podstate ako taký podľa názoru súdu nebolo možné považovať za rozhodovací proces vo verejnej správe a výsledné materiály z vykonaného dohľadu za rozhodnutia vydané v administratívnom konaní, keďže dohľadom sa len zisťujú a vyhodnocujú informácie a podklady o skutočnostiach, ktoré sa týkajú dohliadaného subjektu a jeho činnosti alebo iných osôb, ktorých postavenie, obchody alebo iná činnosť súvisí s dohliadaným subjektom, najmä o nedostatkoch v činnosti dohliadaných subjektov, príčinách zistených nedostatkov, dôsledkoch zistených nedostatkov a osobách zodpovedných za zistené nedostatky.
5. Správny súd zastával názor, že až vydaním rozhodnutia podľa § 27 ods. 1 zákona č. 747/ 2004 Z.z. dôjde k autoritatívnemu zásahu do právnej sféry žalobcu, t.j. uložením pokuty, inej sankcie alebo opatrenia na nápravu.
Proti prvostupňovému rozhodnutiu môže žalobca podať rozklad (§ 29 ods. 4 cit. zák.), o ktorom rozhodne banková rada rozhodnutím a až toto rozhodnutie môže žalobca podrobiť súdnemu preskúmaniu správnym súdom na základe správnej žaloby.
Z obsahu administratívneho spisu bolo okrem iného nesporné, že ku dňu podania žaloby nedošlo k vydaniu právoplatného rozhodnutia, resp. správneho rozhodnutia o uložení pokuty, inej sankcie alebo opatrenia na nápravu v konaní podľa § 12 až § 34 zákona o dohľade nad finančným trhom.
6. Protokol o vykonanom dohľade na mieste spolu s oznámením o výsledku preverenia písomných námietok žalobcu proti údajom uvedeným v protokole, ktoré bolo žalobcovi doručené dňa 23.02.2017 listom označeným ako „Oznámenie o skončení dohľadu na mieste“ č. OFS-11661/2015 zo dňa 20.02.2017, bolo možné považovať len za akýsi výstup z dohľadu na mieste vykonaného žalovanou, ktorý sa nemohol nijako dotknúť právneho postavenia žalobcu a spôsobiť mu ujmu na jeho právach.
Preto súdnemu prieskumu v správnom súdnictve nepodliehajú a ich preskúmanie je preto neprípustné. 7. Žalobca na základe vyjadrenia žalovanej namietal, že protokol žalovanej spolu s oznámením o výsledku preverenia písomných námietok žalobcu proti údajom uvedeným v protokole podliehajú súdnemu prieskumu správnym súdom a na podporu svojho tvrdenia poukázal na uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 5Sžf/31/2011.
K uvedenému správny súd uviedol, že predmetným uznesením Najvyšší súd Slovenskej republiky zrušil uznesenie Krajského súdu v Bratislave č.k. 3S/9/2011-42 a vec mu vrátil na ďalšie konanie, nakoľko Krajský súd v Bratislave napadnutým uznesením zastavil konanie o žalobe, ktorou sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia - zápisnice o prerokovaní protokolu o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 447-6000/6/2010 z 18. novembra 2010 v nadväznosti na protokol o výsledku kontroly dodržiavania zákona č. 23/2006 Z.z. o verejnom obstarávaní, keďže dospel k záveru, že protokol o výsledku kontroly a zápisnica o jeho prerokovaní v zmysle zákona č. 10/1996 Z. z. o kontrole v štátnej správe (ďalej len „zákon o kontrole“) nemôžu byť predmetom
preskúmavania súdom. Následne Krajský súd v Bratislave opätovne rozhodol v tej istej veci rozsudkom č.k. 3S/9/2011-95 zo dňa 24.01.2012, ktorý Najvyšší súd SR rozsudkom sp. zn. 5Sžf/26/2012 zo dňa 29.11.2012 potvrdil.
Správny súd v súlade s právnym názorom vysloveným v tomto rozsudku dospel k názoru, že protokol z vykonaného dohľadu na mieste a Oznámenie o výsledku preverenia písomných námietok žalobcu proti údajom uvedeným v protokole ako také nepodliehajú súdnemu prieskumu v správnom súdnictve, pretože samy o sebe nepredstavujú zásah do práva právom chránených záujmov dohliadaného subjektu.
8. Obdobný právny názor zaujal Najvyšší súd SR v rozsudku sp. zn. 10Sžk/47/2017 zo dňa 28.08.2018 aj Najvyšší správny súd Českej republiky v rozhodnutí sp. zn. 3 As 52/2016. 9. S ohľadom na uvedený záver sa správny súd nezaoberal námietkami žalobcu o nezákonnosti kontrolných zistení uvedených v protokole, pretože tieto je možné preskúmať až v prípadných neskorších štádiách procesu vyvodzovania dôsledkov zo zistených porušení zákona dohliadaného subjektu, t.j. žalobcu, ak bude na základe vykonaného dohľadu na mieste vydané rozhodnutie s priamym dopadom na právne postavenie žalobcu. 10. O náhrade trov konania súd rozhodol podľa § 170 písm. a/ SSP tak, že žiaden z účastníkov konania nemá právo na náhradu trov konania, nakoľko žaloba bola odmietnutá.
II. Kasačná sťažnosť, vyjadrenie
11. Proti uzneseniu krajského súdu podal žalobca, v procesnom postavení sťažovateľa (ďalej len „sťažovateľ“) v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť, ktorou sa domáhal, aby kasačný súd podľa § 462 SSP zrušil právoplatné uznesenie Krajského súdu v Bratislave a vec mu vrátil na ďalšie konanie a sťažovateľovi priznal nárok na náhradu trov konania o kasačnej sťažnosti.
12. Podľa názoru sťažovateľa krajský súd postupoval nesprávne tým, že - vyhodnotil neprípustnosť podanej žaloby odkazujúc na ustanovenia SSP bez ohľadu na to, aby zvážil, že Ústava SR neobmedzuje preskúmateľnosť rozhodnutia správneho orgánu v takých prípadoch, ak rozhodnutie je spôsobilé týkať sa základných práv alebo slobôd alebo jeho vydaniu predchádzalo porušenie takýchto práv a slobôd, - dôsledne sa nezaoberal obsahom protokolu z vykonaného dohľadu na mieste a oznámenia o výsledku poverenia písomných námietok proti údajom v protokole, pretože z jeho obsahu vyplýva uloženie konkrétnych povinností žalobcovi ako dohliadanému subjektu v zmysle § 8 ods. 3 písm. d/ zákona č. 747/2004 Z.z. a žiadne zákonné ustanovenie neobmedzuje prípustnosť preskúmavania rozhodnutia len na prípad, kedy nesplnenie rozhodnutia je súdne vynútiteľné, - bez opory v akomkoľvek ustanovení právneho poriadku tvrdil, že pre preskúmateľnosť rozhodnutia orgánu verejnej správy je podmienkou mocensky vynucovať rozhodnutie.
13. Sťažovateľ namietal, že určenie povinnosti konať zo strany žalovaného v protokole a oznámení (mal prijať opatrenie na nápravu) nie je možné hodnotiť v rámci posudzovania preskúmateľnosti rozhodnutia v neprospech sťažovateľa. Uložená povinnosť nebola daná spôsobom, aby si sťažovateľ sám posúdil, či ju bude plniť. Rovnako ani žalovaný nedeklaroval, že jej plnenie nebude vynucovať (je potom otázne, prečo žalovaný vyžadoval a uložil predkladať štvrťročné správy o plnení opatrení). Skutočnosť, či právny poriadok obsahuje mechanizmus mocenského vynútenia povinnosti neznamená, že je možné ukladať povinnosti bez toho, aby takýto postup štátneho orgánu nemal oporu v zákone. Ústava SR neurčuje, že právo na ochranu proti rozhodnutiam orgánov verejnej správy je dané len vtedy, ak by dané rozhodnutie mohlo byť mocensky vynucované.
14. Uloženie povinností v protokole a oznámení je podľa názoru sťažovateľa prejav autoritatívneho rozhodnutia žalovaného v nadväznosti na zistenia z vykonaného dohľadu, a preto zastával názor, že možnosť domáhať sa súdnej ochrany proti rozhodnutiu verejnej správy je daná vždy, ak dané rozhodnutie porušuje akékoľvek základné právo účastníka. 15. Ďalej argumentoval tým, že závery o nedostatkoch uvedené v protokole sú ex lege (§ 10 ods. 6 zákona č. 747/2004 Z.z.) považované za zistené, čo popiera správnosť záveru krajského súdu o tom, že výsledky dohľadu by mali byť preskúmavané len v súvislosti s konaním o uložení sankcie. Samotná hrozba začatia a vedenia eventuálneho sankčného konania za stavu, kedy zákon označuje výsledok dohľadu za zistený predstavuje situáciu, ktorá sa týka priamo postavenia sťažovateľa ako dohliadaného subjektu.
16. Sťažovateľ tiež tvrdil, že záver krajského súdu o aplikácii § 7 ods. 2 písm. e/ SSP je nesprávnym, pretože protokol s oznámením jednoznačne zasahujú do jeho právneho postavenia uložením povinností. 17. Žalovaná sa ku kasačnej sťažnosti vyjadrila v podaní zo dňa 18.10.2019, v ktorom žiadala kasačnú sťažnosť zamietnuť s poukazom na § 461 SSP, nakoľko nie je dôvodná.
Zastávala názor, že záver krajského súdu je správny, ktorý podporila odkazom na uznesenie Najvyššieho súdu SR sp. zn. 8Sžo/19/2014 zo dňa 30.09.2015, sp. zn. 5Sžf/50/2015 zo dňa 24.08.2017, rozsudok Krajského súdu v Nitre sp. zn. 26S/57/2012 zo dňa 18.07.2013 a rozsudok Krajského súdu v Žiline sp. zn. 21S/127/2013 zo dňa 16.04.2014. Z vyššie citovaných rozhodnutí je zrejmé, že sťažovateľ svoje tvrdenia opiera o svoj subjektívny nesprávny názor na povahu
protokolu. Pritom samotné súdy v predmetných rozhodnutiach zdôrazňujú, že sa musí jednať o akty, ktorými orgán verejnej správy priamo ukladá kontrolovanému subjektu povinnosti a ktoré priamo zasahujú do práv, právom chránených záujmov alebo povinností kontrolovaného
subjektu. 18. Podľa názoru žalovanej sťažovateľ nezdôvodnil, v čom konkrétne by malo byť porušené jeho právo na spravodlivý proces. Uviedla, že protokolom ani oznámením neuložila sťažovateľovi povinnosti, neuložila mu konkrétne opatrenia na nápravu, ktoré má prijať, ani sankcie, ani ním nie sú priamo dotknuté práva, právom chránené záujmy ani povinnosti
sťažovateľa. Protokol o vykonanom dohľade nie je správnym aktom, a to ani normatívnym ani individuálnym. S poukazom na ustanovenie § 8 ods. 3 písm. c/, § 10 ods. 1 až 7, § 9 ods. 2 druhej vety a § 2 ods. 5 zákona č. 747/2004 Z.z. a konštantnú súdnu judikatúru zdôraznila skutočnosť, že protokol o vykonanom dohľade nie je rozhodnutím v konaní vo veci dohľadu a že administratívna dokumentácia k dohľadu na mieste nie je administratívnym spisom ku konaniu vo veci dohľadu.
19. Sťažovateľ ako dohliadaný subjekt môže na základe zistení zachytených v protokole o vykonanom dohľade pristúpiť k vykonaniu nápravných opatrení a zároveň si sám určiť aj spôsob vykonania nápravy. Ak sťažovateľ k takejto náprave nepristúpi, žalovaná na základe protokolu ako ani na základe oznámenia nemá žiadne možnosti ani právomoc, aby nápravu vymáhala, či aby jej nevykonanie priamo sankcionovala. Ak by dohliadaný subjekt prijal opatrenia na odstránenie a nápravu nedostatkov, ktoré by aj plnil, môže to byť zohľadnené ako poľahčujúca okolnosť v rámci konania a rozhodnutia o uložení sankcie. Žalovaná nemá v zmysle ustanovení zákona o dohľade v štádiu výkonu dohľadu na mieste ani právo záväzne posúdiť primeranosť, vhodnosť alebo dostatočnosť opatrení prijatých dohliadaným subjektom a prípadne mu uložiť povinnosť prijať iné ako navrhol a prijal.
Na základe uvedeného žalovaná považovala za nesporné, že protokol ani oznámenie nemôžu byť spôsobilé zasiahnuť do práv a právom chránených záujmov sťažovateľa. 20. Ďalej argumentovala, že konštatovanie nedostatkov v protokole nemá konštitutívne účinky, nezakladá sťažovateľovi žiadne povinnosti, ani neplatí prezumpcia ich správnosti. Závery dohľadu na mieste zhrnuté v protokole tvoria iba podklad pre prípadné sankčné konanie podľa tretej časti zákona o dohľade, ktoré začína osobitným úkonom „oznámením o začatí konania o uložení sankcie“ ako samostatné administratívne konanie, v ktorom prebieha celý proces dokazovania v súlade so zákonom o dohľade, samostatná kvalifikácia skutkov dohliadaných subjektov, (ktorá sa s ohľadom na vykonané dokazovanie, prípadne procesnú obranu žalobcu môže líšiť od kvalifikácie uskutočnenej v protokole). V prípade začatia sankčného konania bude sťažovateľovi ako účastníkovi konania v zmysle zákona o dohľade prislúchať právo na vyjadrenie sa k začatiu konania a na opakované vyjadrenie sa k jednotlivým nedostatkom vytýkaným účastníkovi konania.
Až výsledok takéhoto administratívneho konania, v ktorom by žalovaná rozhodla o uložení sankcie za správny delikt žalovaného by mal povahu rozhodnutia a mal by priamy vplyv na práva a právom chránené záujmy účastníka konania, proti ktorému má dohliadaný subjekt právo podať rozklad, a následne ktoré môže byť predmetom preskúmavania správnym súdom. V tomto rozhodnutí je žalovaná povinná riadne a preskúmateľne sa vysporiadať s argumentáciou účastníka takéhoto konania. V prípade, že ku konaniu o uložení sankcie nedôjde, ani vtedy nebude sťažovateľ dotknutý na svojich právach, nakoľko protokol mu neukladá vymáhateľné povinnosti.
Len pre úplnosť uviedla, že informácie zistené pri výkone dohľadu nemôže žalovaná sprístupniť tretím osobám (s výnimkou zverejnených právoplatných rozhodnutí o uložení sankcie). 21. Žalovaná poukázala na § 2 ods. 10 zákona č. 747/2004 Z.z., v zmysle ktorého podklady získané pri dohľade na mieste a popísané, prípadne zhrnuté v protokole o vykonanom dohľade na mieste možno využiť v administratívnom konaní podľa ustanovenia § 12 až 34 zákona č. 747/2004 Z.z.
Toto ustanovenie však súčasne zdôrazňuje v druhej vete rozdiel medzi dohľadom na mieste a získavaním a vyhodnocovaním informácií a podkladov v administratívnom konaní. Sťažovateľ aktuálne podanou správnou žalobou preskočil celé správne (administratívne) konanie a uplatňuje „procesnú obranu“, ktorá mu prináleží v riadnom administratívnom konaní o uložení sankcie prostriedkami podľa zákona
č. 747/2004 Z.z. 22. Z právnej úpravy zákona o dohľade je tiež zrejmé, že účelom výkonu dohľadu na mieste nie je rozhodovanie o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach dohliadaného subjektu. Zákonná definícia dohľadu na mieste (§ 2 ods. 10 zákona o dohľade) nespĺňa znaky zákonnej definície administratívneho konania (§ 3 ods. 1 písm. a/ SSP) a jeho výsledkom nie je vydanie individuálneho správneho aktu ani normatívneho správneho aktu, a to ani rozhodnutia ani opatrenia (§ 3 ods. 1 písm. b) a c) SSP).
Z konštantnej judikatúry Ústavného súdu SR aj Najvyššieho súdu SR vyplýva, že osoby poverené výkonom dohľadu nevydávajú v rámci výkonu dohľadu vo verejnej správe rozhodnutia, ktoré možno posúdiť ako individuálny správny akt hmotnoprávnej povahy. Tieto osoby vyhotovujú písomný protokol o vykonanom dohľade, ktorý predstavuje formalizovaný záznam o výsledku vykonaného dohľadu na mieste. Obsahom protokolu je opis skutkového stavu a nedostatkov zistených pri vykonanom dohľade, ktoré môžu (nemusia) viesť k tomu, že orgán dohľadu začne vo vzťahu k týmto konanie o uložení sankcie.
III. Konanie na kasačnom súde
23. Prejednávaná vec bola dňa 30.10.2019 predložená Najvyššiemu súdu Slovenskej republiky ako súdu príslušnému na konanie a rozhodnutie podľa právnej úpravy účinnej k danému dňu. Na Najvyššom súde Slovenskej republiky bola vec náhodným výberom pridelená na rozhodnutie senátu 1S - sp. zn.: 1Sžfk/70/2019. S účinnosťou ku dňu 1. augusta 2021 (§ 101e ods. 1 zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov) začal svoju právomoc vykonávať Najvyšší správny súd Slovenskej republiky, pričom k tomuto dňu prešiel z Najvyššieho súdu Slovenskej republiky na Najvyšší správny súd Slovenskej republiky výkon súdnictva vo všetkých veciach, v ktorých je od 1. augusta 2021 daná právomoc Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky (čl. 154g ods. 4 a 6 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s § 101e ods. 2 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov). Prejednávaná vec bola preto zo zákonných dôvodov podľa predchádzajúcej vety náhodným výberom pridelená na rozhodnutie kasačnému senátu 4S Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky, ktorý o nej rozhodol v zložení uvedenom v záhlaví tohto rozhodnutia pod spisovou značkou 1Sžfk/70/2019. 24. Najvyšší správny súd ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP) preskúmal napadnuté uznesenie ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo v medziach dôvodov podanej kasačnej sťažnosti (§ 440 SSP), bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) a dospel k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná a je potrebné ju zamietnuť. 25. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky z obsahu administratívneho spisu zistil, že vykonaným dohľadom na mieste boli u sťažovateľa zistené nedostatky a porušenia všeobecne záväzných právnych predpisov uvedené v protokole. Dohliadací tím odporučil, aby sa zodpovední zamestnanci dohliadaného subjektu v súlade so svojimi zodpovednosťami k spotrebiteľom ako aj akcionárom dôkladne oboznámili s jeho obsahom a určil lehotu na predloženie písomných námietok proti údajom uvedeným v protokole. Sťažovateľ doručil žalovanej písomné námietky, ktorých opodstatnenosť preverila a vydala Oznámenie o výsledku preverenia písomných námietok proti údajom uvedeným v protokole, ktoré tvorilo prílohu Oznámenia o skončení dohľadu na mieste zo dňa 20.02.2017.
IV. Právne predpisy, právne názory kasačného súdu
26. Podľa § 2 ods. 1 zák. č. 747/2004 Z.z. Národná banka Slovenska pri výkone dohľadu nad dohliadanými subjektmi zisťuje a vyhodnocuje informácie a podklady o skutočnostiach, ktoré sa týkajú dohliadaného subjektu a jeho činnosti alebo iných osôb, ktorých postavenie, obchody alebo iná činnosť súvisí s dohliadaným subjektom, najmä o nedostatkoch v činnosti dohliadaných subjektov, príčinách zistených nedostatkov, dôsledkoch zistených nedostatkov a osobách zodpovedných za zistené nedostatky. Pri výkone dohľadu sa postupuje podľa tohto zákona, ak osobitný predpis neustanovuje inak. 27. Podľa § 2 ods. 10 zák. č. 747/2004 Z.z. dohľadom na mieste je získavanie informácií a podkladov o skutočnostiach, ktoré sa týkajú dohliadaného subjektu a jeho činnosti alebo iných osôb, ktorých postavenie, obchody alebo iná činnosť súvisí s dohliadaným subjektom, spravidla priamo u dohliadaného subjektu alebo od jeho zamestnancov, ako aj vyhodnocovanie takto získaných informácií a podkladov; takto získané informácie a podklady možno použiť aj na účely konaní vedených Národnou bankou Slovenska. Dohľadom na mieste však nie je získavanie a vyhodnocovanie informácií a podkladov na mieste postupom Národnej banky Slovenska v konaní vedenom Národnou bankou Slovenska podľa § 12 až 34 tohto zákona a podľa osobitných predpisov. 28. Podľa § 8 ods. 3 písm. c/ zák. č. 747/2004 Z.z. osoby poverené výkonom dohľadu sú pri výkone dohľadu na mieste povinné vyhotoviť písomný protokol o vykonanom dohľade na mieste, doručiť dohliadanému subjektu jedno vyhotovenie tohto protokolu, určiť primeranú lehotu, najmenej tri pracovné dni, dohliadanému subjektu na predloženie písomných námietok proti údajom uvedeným v tomto protokole, bezodkladne preveriť opodstatnenosť písomných námietok predložených dohliadaným subjektom a doručiť dohliadanému subjektu písomné oznámenie o výsledku preverenia predložených písomných námietok; to rovnako platí o písomnom priebežnom protokole alebo čiastkovom protokole, ak bol takýto protokol vyhotovený o určitom konkrétnom zistení v záujme zabezpečenia účinného a plynulého výkonu dohľadu.
29. Podľa § 8 ods. 3 písm. d/ zák. č. 747/2004 Z.z. osoby poverené výkonom dohľadu sú pri výkone dohľadu na mieste povinné ak je to potrebné, určiť a písomne oznámiť dohliadanému subjektu lehoty, v ktorých je dohliadaný subjekt povinný prijať a splniť svoje opatrenia na odstránenie a nápravu nedostatkov zistených pri dohľade na mieste a príčin ich vzniku a predložiť Národnej banke Slovenska písomné správy o prijatých opatreniach a o splnení prijatých opatrení, pričom ak protokol o vykonanom dohľade na mieste obsahuje aj odporúčania na zlepšenie činnosti dohliadaného subjektu, osoby poverené výkonom dohľadu môžu určiť a písomne oznámiť dohliadanému subjektu aj lehotu, v ktorej je dohliadaný subjekt povinný predložiť Národnej banke Slovenska písomný plán opatrení prijatých k odporúčaniam na zlepšenie činnosti dohliadaného subjektu a písomné správy o splnení týchto opatrení; lehoty podľa tohto ustanovenia môže Národná banka Slovenska z objektívneho dôvodu určiť alebo zmeniť aj po skončení dohľadu na mieste.
30. Podľa § 9 ods. 1 zák. č. 747/2004 Z.z. dohliadaný subjekt a jeho zamestnanci, ktorých sa dotýka výkon dohľadu na mieste, majú právo písomne sa vyjadriť k predbežným zisteniam o nedostatkoch a k nedostatkom zisteným pri výkone dohľadu na mieste, ktoré im v priebehu dohľadu na mieste oznámili osoby poverené výkonom dohľadu. Dohliadaný subjekt má právo v určenej lehote predložiť písomné námietky proti údajom uvedeným v protokole o vykonanom dohľade na mieste, ako aj písomné námietky proti údajom uvedeným v priebežnom protokole alebo čiastkovom protokole, ak bol takýto protokol vyhotovený.
31. Podľa § 9 ods. 2 zák. č. 747/2004 Z.z. dohliadaný subjekt je povinný vytvárať vhodné materiálne a technické podmienky na výkon dohľadu na mieste bezodkladne, najneskôr však v lehote podľa § 8 ods. 3 písm. d/, prijať a splniť svoje opatrenia na odstránenie a nápravu nedostatkov zistených pri dohľade na mieste a príčin ich vzniku, ako aj po prijatí týchto opatrení a tiež po splnení týchto opatrení o tom bezodkladne predložiť písomné správy Národnej banke Slovenska.
32. Podľa § 10 ods. 1 zák. č. 747/2004 Z.z. protokol o vykonanom dohľade na mieste obsahuje a) identifikačné údaje dohliadaného subjektu, a to v prípade právnickej osoby jej obchodné meno, adresu sídla a identifikačné číslo, ak je pridelené, a v prípade fyzickej osoby vrátane fyzickej osoby, ktorá je podnikateľom jej meno, priezvisko, rodné číslo alebo dátum narodenia, alebo identifikačné číslo, ak je pridelené, a adresu trvalého pobytu alebo adresu miesta podnikania, ak je miesto podnikania odlišné od trvalého pobytu, b) mená, priezviská a funkcie osôb, ktoré sa zúčastnili na vykonanom dohľade; tieto údaje sa nemusia uvádzať o osobách, ktoré vykonali dohľad pod utajenou identitou, c) miesto, deň začatia a dobu trvania výkonu dohľadu na mieste, d) predmet vykonaného dohľadu na mieste a dohliadané obdobie, ak bolo určené, e) opis skutkového stavu a nedostatkov zistených pri vykonanom dohľade vrátane uvedenia písomných podkladov a iných skutočností, ktoré tieto zistenia preukazujú, a právnych predpisov, ktorých porušenie bolo zistené, a to aj o nedostatkoch zistených počas
výkonu dohľadu na mieste nad rámec poverenia na výkon dohľadu; protokol o vykonanom dohľade na mieste môže obsahovať aj odporúčania na zlepšenie činnosti dohliadaného subjektu, ak vyplynuli z vykonaného dohľadu, f) lehotu určenú pre dohliadaný subjekt na predloženie písomných námietok proti údajom uvedeným v tomto protokole, g) miesto a deň vyhotovenia tohto protokolu a mená, priezviská, funkcie a podpisy osôb zodpovedných za vyhotovený protokol, mená, priezviská, funkcie a podpisy osôb sa nevyžadujú pri osobách, ktoré vykonali dohľad pod utajenou identitou.
33. Podľa § 12 ods. 1 zák. č. 747/2004 Z.z. na konanie vo veciach zverených Národnej banke Slovenska týmto zákonom a osobitnými predpismi, v ktorom sa rozhoduje o právach alebo povinnostiach dohliadaných subjektov alebo iných osôb, sa vzťahuje tento zákon, ak osobitný predpis neustanovuje inak; na konanie podľa tohto zákona a osobitných predpisov sa nevzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní.
34. Podľa § 16 ods. 1 zák. č. 747/2004 Z.z. konanie sa začína na základe žiadosti účastníka konania alebo z podnetu Národnej banky Slovenska. 35. Podľa § 29 ods. 1 zák. č. 747/2004 Z.z. na konanie a rozhodovanie Národnej banky Slovenska v prvom stupni je príslušný jej útvar dohľadu nad finančným trhom, ak tento zákon alebo osobitný zákon neustanovuje inak.
36. Podľa § 29 ods. 4 veta prvá zák. č. 747/2004 Z.z. účastník konania má právo podať rozklad proti prvostupňovému rozhodnutiu, ak tento zákon alebo osobitný zákon neustanovuje inak alebo ak sa účastník konania po vydaní tohto rozhodnutia nevzdal rozkladu písomne alebo ústne do zápisnice; za vzdanie sa rozkladu sa považuje aj späťvzatie rozkladu.
37. Podľa § 32 ods. 1 veta prvá zák. č. 747/2004 Z.z. o rozklade proti prvostupňovému rozhodnutiu rozhoduje banková rada. 38. Podľa § 34 veta pred bodkočiarkou zák. č. 747/2004 Z.z. ak účastník konania nesplní v určenej lehote dobrovoľne povinnosť uloženú vykonateľným rozhodnutím Národnej banky Slovenska, Národná banka Slovenska je povinná zabezpečiť výkon rozhodnutia.
39. Podľa § 2 ods. 1 SSP v správnom súdnictve poskytuje správny súd ochranu právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy a rozhoduje v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom.
40. Podľa § 2 ods. 2 SSP každý, kto tvrdí, že jeho práva alebo právom chránené záujmy boli porušené alebo priamo dotknuté rozhodnutím orgánu verejnej správy, opatrením orgánu verejnej správy, nečinnosťou orgánu verejnej správy alebo iným zásahom orgánu verejnej správy, sa môže za podmienok ustanovených týmto zákonom domáhať ochrany na správnom
súde. 41. Podľa § 6 ods. 1 SSP správne súdy v správnom súdnictve preskúmavajú na základe žalôb zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy, poskytujú ochranu pred nečinnosťou orgánov verejnej správy a rozhodujú v ďalších veciach ustanovených týmto zákonom.
42. Podľa § 7 písm. e) SSP správne súdy nepreskúmavajú rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania.
43. Podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP správny súd uznesením odmietne žalobu, ak je neprípustná. 44. Podľa § 461 SSP kasačný súd zamietne kasačnú sťažnosť, ak po preskúmaní zistí, že nie je dôvodná.
45. Podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky v citovanom znení, kto tvrdí, že bol na právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanovuje inak. Z právomoci súdu však nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd.
46. V správnom súdnictve je právo na prístup k súdnemu preskúmaniu právoplatného rozhodnutia orgánu verejnej správy na základe žaloby vo všeobecnosti determinované princípom generálnej klauzuly s negatívnou enumeráciou, z ktorého vyplýva, že súdy v zásade preskúmavajú všetky rozhodnutia alebo opatrenia orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických osôb alebo právnických osôb priamo dotknuté, okrem tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu vylučuje (§ 7 SSP).
47. Inými slovami povedané, rozsah preskúmavacej činnosti súdu v správnom súdnictve je vymedzený tak, že preskúmavaniu podliehajú zásadne všetky opatrenia a rozhodnutia orgánov štátnej správy, ktorými sa rozhodlo o právach a povinnostiach fyzických alebo právnických osôb, ako aj opatrenia orgánov verejnej správy, ktorými sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy a povinnosti fyzickej osoby alebo právnickej osoby dotknuté. 48. Ďalšou podmienkou je, že fyzická osoba alebo právnická osoba musí tvrdiť, že bola ukrátená na svojich právach. Súdna prax trvá na tom, že k ukráteniu musí dôjsť na subjektívnych právach žalobcu. Pojem „svojich právach“ treba vysvetľovať reštriktívne.
Musí ísť o práva, a nie o záujmy alebo oprávnené záujmy. Toto subjektívne právo sa opiera alebo vychádza zo všeobecne záväzného právneho predpisu. Vylúčenie postupu správnych orgánov, ktorým neboli priamo dotknuté práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby alebo právnickej osoby zo súdneho prieskumu súvisí s tým, že bez priamej spojitosti by došlo k neprimeranému rozšíreniu možnosti napádať postupy správnych orgánov v správnom súdnictve.
49. Kasačný súd uvádza, že vyššie uvedené opatrenia žalovanej neukladajú sťažovateľovi žiadne práva ani povinnosti a ani iným spôsobom nezasahujú do jeho subjektívnych práv. Ide o zápis skutkových zistení vyplývajúcich z vykonaného dohľadu na mieste a nie o individuálne správne akty, ktoré by záväzne určovali práva a povinnosti dohliadaného
subjektu. Jedná sa o opatrenia predbežnej povahy, ktoré samy osobe nemôžu mať za následok ujmu na subjektívnych právach sťažovateľa slúžiace ako prípadný podklad pre ďalší postup žalovanej, ktorá na základe zistení z dohľadu na mieste môže voči sťažovateľovi začať administratívne konanie. V takto začatom administratívnom konaní je správny orgán povinný spoľahlivo zistiť skutkový stav, za týmto účelom si zaobstarať podklady na rozhodnutie a vykonať potrebné dokazovanie. Sťažovateľ ako účastník tohto administratívneho konania bude mať možnosť hájiť svoje práva a záujmy, vyjadrovať sa k podkladom rozhodnutia a uplatniť svoje návrhy a v prípade vydania pre neho nepriaznivého rozhodnutia uplatniť opravné prostriedky. Až uloženie sankcie by predstavovalo zásah do právneho postavenia sťažovateľa, do jeho subjektívnych práv a právom chránených záujmov.
Samotný protokol o vykonanom dohľade na mieste a ostatné napadnuté opatrenia žalovanej, hoci konštatujú nedostatky a porušenia všeobecne záväzných predpisov, nemôžu zasiahnuť do právneho postavenia sťažovateľa. Preto je ich súdne preskúmanie v správnom súdnictve samostatnou správnou žalobou neprípustné. Uvedené však nevylučuje ich prieskum súdom v rámci súdneho preskúmavania zákonnosti rozhodnutí žalovanej vydaných v nadväzujúcich administratívnych konaniach. 50.
Na tomto mieste najvyšší správny súd konštatuje, že žalovaná v oznámení o skončení dohľadu na mieste zo dňa 20.02.2017 určila v zmysle § 8 ods. 3 písm. d/ zákona o dohľade sťažovateľovi lehotu 60 kalendárnych dní na prijatie opatrení na odstránenie a nápravu nedostatkov a požiadala ho predložiť písomnú správu o prijatých opatreniach spolu s „Plánom opatrení na odstránenie a nápravu nedostatkov zistených pri dohľade na mieste a príčin ich vzniku a opatrení prijatých k odporúčaniam na zlepšenie činnosti“ po jeho prerokovaní a schválení štatutárnym orgánom sťažovateľa. Taktiež požiadala, aby plán prerokovali v dozornej rade a doručili žalovanej zápisnicu o tomto prerokovaní. Po prerokovaní konateľmi požadovala predkladať útvaru dohľadu nad finančným trhom, odboru ochrany finančných spotrebiteľov NBS pravidelné štvrťročné hodnotiace správy o plnení plánu do 20 kalendárnych dní po skončení kalendárneho štvrťroka nasledujúceho po predložení plánu NBS.
Kasačný súd uvádza, že táto povinnosť však sťažovateľovi vyplýva priamo zo zákona, a nie z predmetného oznámenia. Navyše, splnenie tejto povinnosti nie je možné priamo vymáhať (bez vykonaného administratívneho konania) a predmetné opatrenie žalovaného nie je ani možné vykonať, pretože v zmysle § 34 zákona o dohľade nad finančným trhom môže žalovaný zabezpečiť len výkon svojich rozhodnutí vydaných v rámci administratívneho konania, nie však opatrení vydaných v rámci dohľadu na mieste.
51. Najvyšší správny súd sa v zmysle uvedeného stotožňuje s právnym názorom krajského súdu, že protokol ako taký nepodlieha súdnemu prieskumu v správnom súdnictve, pretože sám o sebe nepredstavuje zásah do práv a právom chránených záujmov kontrolovaného subjektu. Predmetný protokol je možné považovať podľa názoru najvyššieho správneho súdu za podkladové rozhodnutie.
52. Na základe všetkých vyššie citovaných zákonných ustanovení a právnych argumentov dospel kasačný súd k záveru, že napadnuté rozhodnutie nie je preskúmateľné súdom. Z uvedeného dôvodu kasačnú sťažnosť podľa § 461 SSP ako nedôvodnú zamietol.
53. O náhrade trov kasačného konania rozhodol najvyšší správny súd tak, že sťažovateľovi, ktorý v tomto konaní nemal úspech, nárok na ich náhradu nepriznal (§ 467 ods. 1 SSP <aspi://module='ASPI'&link='162/2015 Z.z.%2523467'&ucin-k-dni='30.12.9999'> v spojení s § 167 ods. 1 SSP <aspi://module='ASPI'&link='162/2015 Z.z.%2523167'&ucin-k- dni='30.12.9999'>) a žalovanému ich nepriznal, lebo to nemožno spravodlivo požadovať (§ 467 ods. 1 SSP <aspi://module='ASPI'&link='162/2015 Z.z.%2523467'&ucin-k- dni='30.12.9999'> v spojení s § 168 veta prvá SSP <aspi://module='ASPI'&link='162/2015 Z.z.%2523168'&ucin-k-dni='30.12.9999'>).
54. Toto rozhodnutie prijal najvyšší správny súd v senáte pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 veta prvá SSP v spojení s § 147 ods. 2 SSP). Poučenie: Proti tomuto uzneseniu opravný prostriedok nie je prípustný.
V Bratislave dňa 18. novembra 2021