1Sžfk/7/2021

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Petry Príbelskej PhD. (spravodajca) a sudcov JUDr. Anity Filovej a JUDr. Juraja Vališa, LL.M, v právnej veci žalobcu (sťažovateľa): ESP Consult, s.r.o., so sídlom Vicenzy 2209/8A, Šamorín, IČO: 46092404, zastúpeného advokátkou JUDr. Kvetoslava Živčáková, so sídlom Bratislavská 61/68, Šamorín, proti žalovanému: Úrad pre verejné obstarávanie, Rada Úradu pre verejné obstarávanie, so sídlom Ružová dolina 10, P.O.BOX 98, Bratislava, za účasti: SLOVENSKÝ VODOHOSPODÁRSKY PODNIK, štátny podnik, Radničné námestie 8, Banská Štiavnica, v konaní o preskúmanie zákonnosti rozhodnutí Rady žalovaného č. 5614-9000/2019, 5615-9000/2019 zo dňa 23.04.2019 a č. 3690-9000/2019 zo dňa 04.03.2019, konajúc o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č.k. 2S/104/2019-272 zo dňa 29. apríla 2020, takto

rozhodol:

Kasačná sťažnosť sa zamieta . Účastníkom konania sa právo na náhradu trov kasačného konania nepriznáva .

Odôvodnenie

Skúmajúc včasnosť podania správnej žaloby, sa krajský súd v prvom rade vysporiadal s časťou žaloby smerujúcou voči rozhodnutiu Rady žalovaného č. 3690-6000/2019 zo dňa 4. marca 2019. Uvedeným rozhodnutím Rada žalovaného zastavila odvolacie konanie iniciované ďalším účastníkom konania ako verejným obstarávateľom voči rozhodnutiu žalovaného č. 12427-6000/2018-ODI zo dňa 10. januára 2019, ktorým žalovaný nariadil ďalšiemu účastníkovi zrušiť verejnú obchodnú súťaž na predmet zákazky „Banská Bystrica, ochrana intravilánu pred povodňami - stavebný dozor; referenčné číslo: CS SVP OZ BB 1402/2018“ vyhlásenú vo Vestníku verejného obstarávania č. 182/2018 dňa 13. septembra 2018 pod značkou 12744-MSS a v Úradnom vestníku EÚ pod značkou 2018/S 175-396989 dňa 12. septembra 2018, a to do 30 dní odo dňa nadobudnutia právoplatnosti tohto rozhodnutia.

Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „SSP“). 4. Vo vzťahu k žalobe smerujúcej voči rozhodnutiu Rady žalovaného č. 5614-9000/2019, 5615-9000/2019 zo dňa 23. apríla 2019 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“) konštatoval krajský súd včasnosť jej podania a preto pristúpil k preskúmaniu zákonnosti napadnutého rozhodnutia ako aj administratívneho konania mu predchádzajúcemu.

5. Vydaniu napadnutého rozhodnutia predchádzalo administratívne konanie o preskúmanie úkonov kontrolovaného začaté na základe námietok podľa § 170 ods. 3 písm. b/ zákona č. 343/2015 Z.z. podaných žalobcom voči podmienkam uvedeným v súťažných podkladoch verejného obstarávania vyhláseného ďalším účastníkom na predmet zákazky „Banská Bystrica, ochrana intravilánu pred povodňami - stavebný dozor; referenčné číslo: CS SVP OZ BB 1402/2018. Išlo o nadlimitnú zákazku v predpokladanej hodnote 310000,- € a kritériom na vyhodnotenie ponúk bola najnižšia cena. Predmetom zákazky bolo poskytovanie činností súvisiacich s výkonom stavebného dozoru v súlade s príslušnými ustanoveniami zákona č. 50/ 1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len zákon č. 50/1976 Zb.) a poskytovanie inžinierskej činnosti v zmysle § 76 až § 84 zákona č. 50/1976 Zb. spočívajúcich v kompletnej príprave podkladov pre vydanie kolaudačných rozhodnutí na povolenie užívania stavby „Banská Bystrica, ochrana intravilánu pred povodňami.“

V treťom bode námietky zamietol podľa § 175 ods. 3 zákona č. 343/2015 Z.z. . 7. Ďalší účastník ako verejný obstarávateľ podal proti rozhodnutiu žalovaného č. 12427-6000/

8. Rada žalovaného však následne začala z vlastného podnetu mimoodvolacie konanie podľa § 179 v spojení s § 187 ods. 1 a ods. 6 zákona č. 343/2015 Z. z. zamerané na preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 12427-6000/2018-ODI zo dňa 10 januára 2019 ako aj fiktívneho rozhodnutia, ktoré malo byť vydané dňa 09. januára 2019. Rada žalovaného dospela k záveru, že rozhodnutie žalovaného č. 12427-6000/2018-ODI zo dňa 10. januára 2019 bolo vydané po zákonom stanovenej lehote, v dôsledku čoho bolo potrebné ho zrušiť.

9. K preskúmaniu fiktívneho rozhodnutia o zamietnutí námietok vydaného podľa § 175 ods. 6 zákona č. 343/2015 Z. z. Rada žalovaného uviedla, že o námietkach žalobcu nebolo zo strany žalovaného rozhodnuté vydaním riadne odôvodneného rozhodnutia, čo nie je žiaducim stavom. V mimoodvolacom konaní preto meritórne posúdila námietky žalobcu doručené žalovanému dňa 11. októbra 2018 a smerujúce proti podmienkam uvedeným v súťažných podkladoch v predmetnej verejnej súťaži.

11. Krajský súd konštatoval, že v čase vydania napadnutého rozsudku nebola otázka konfliktu medzi fiktívnym rozhodnutím a neskôr vydaným faktickým rozhodnutím zo strany Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „najvyšší súd“) jednoznačne zodpovedaná a existovali protichodné právne názory: v rozhodnutí sp.zn. 5Sži/24/2013 zo dňa 21. novembra 2013 najvyšší súd preferoval faktické rozhodnutie, v rozhodnutí sp.zn. 6Sži/6/2013 zo dňa 19. marca 2014 zas to fiktívne. Podľa názoru krajského súdu, zohľadniac novšiu rozhodovaciu prax najvyššieho súdu vyjadrenú v rozhodnutí sp.zn. 6Sži/6/2013 zo dňa 19. marca 2014, je pre vec podstatná následnosť vydávaných rozhodnutí a ich viazanosť pre správny orgán: najskôr bolo vydané fiktívne rozhodnutie o zamietnutí námietok dňa 9. januára 2019, ktorým je správny orgán od 9. januára 2019 viazaný; dňa 10. januára 2019 bolo vydané faktické rozhodnutie, od kedy je správny orgán týmto rozhodnutím tiež viazaný.

12. Na základe uvedeného krajský súd skonštatoval, že Rada žalovaného odôvodnene a v súlade so zákonom č. 343/2015 Z. z. zrušila rozhodnutie žalovaného č. 12427-6000/2018-ODI zo dňa 10. januára2019, pretože bolo vydané v rozpore s § 175 ods. 6 zákona č. 343/2015 Z.z. v znení účinnom do 31. decembra 2018.

14. Krajský súd k námietke o výraznom podhodnotení činnosti stavebného dozoru uviedol, že žalobca mal ako jeden z oslovených subjektov verejným obstarávateľom v rámci prieskumu trhu možnosť už počas prípravy verejného obstarávania participovať na podmienkach verejného obstarávania (t. j. aj na hodnote zákazky), no svoju možnosť nevyužil (na rozdiel od 4 ďalších oslovených subjektov) a ponuku nepredložil. Jedným dychom dodal, že namietať podmienky verejného obstarávania predstavuje samozrejme právo žalobcu, no tie je potrebné vnímať komplexne a obyčajné poukázanie na všeobecnú hodnotu stavebného dozoru v iných verejných obstarávaniach nie je dostatočné.

mu bránilo v ponuke vo verejnom obstarávaní oceniť 8078 hodín, keď si z hľadiska obsahu a svojich podmienok vedel odhadnúť, koľko osôb by malo aktívne vykonávať stavebný dozor. V tomto prípade nestačí len poukázať na podhodnotenie predpokladanej ceny obstarávanej zákazky. 16.

. Aj túto námietku žalobcu preto správny súd vyhodnotil ako nedôvodnú. 17. Voči rozsudku krajského súdu podal žalobca v procesnom postavení sťažovateľa kasačnú sťažnosť z dôvodu podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP, navrhujúc rozsudok krajského súdu zrušiť a vec mu vrátiť na ďalšie konanie, eventuálne zrušiť napadnuté rozhodnutie Rady žalovaného a vec jej vrátil na ďalšie konanie.

19. Zároveň, s poukazom na jednu zo zásad verejného obstarávania, ktorou je zásada transparentnosti, mali byť informácie zverejnené na webovom sídle žalovaného dôveryhodným a záväzným zdrojom informácií. Z takýchto informácií mal preto žalovaný, bez ohľadu na údaje vyplývajúce z administratívneho spisu, aj pri vydávaní rozhodnutí vychádzať.

20. Ku výčitke krajského súdu o pasivite sťažovateľa pri predkladaní cenovej ponuky v súvislosti s prieskumom trhu uviedol, že sa jedná iba o domnienky. Nie je sťažovateľovou povinnosťou na ne reagovať, navyše, práve v dôsledku zadaných podmienok verejného obstarávania ďalším účastníkom, kedy nie je možné dozorovanie oceniť, bola jeho možnosť na predloženie cenovej ponuky zmarená.

22. Na výzvu krajského súdu sa ku kasačnej sťažnosti vyjadril ďalší účastník, ktorý sa stotožnil so všetkými závermi krajského súdu vyjadrenými v napadnutom rozsudku. Za správne označil uprednostnenie fiktívneho rozhodnutia pred tým faktickým, vymedzenie predmetu činnosti stavebného dozoru ktorý je rámcovo upravený v zákone č. 50/1976 Zb., a vymedzenie podmienok verejného obstarávania za účelom objektivity a porovnateľnosti uvedením maximálneho počtu hodín, ktoré sú reálne na výkon činnosti v celom požadovanom rozsahu, ktoré mali uchádzači naceniť.

24. Ku vyjadreniu žalovaného ako aj ďalšieho účastníka konania sa vyjadril žalobca, ktorý reagoval na tvrdenia žalovaného o účelovom postupe žalobcu v súvislosti so stanovením dátumu doručenia dokumentácie žalovaného a následnom plynutí lehoty na rozhodnutie o jeho námietkach. Rekapitulujúc, že dňa 11. februára 2019 zaslal žalovanému žiadosť o sprístupnenie informácií, na ktorú mu žalovaný odpovedal dňa 22. februára 2019, trval na tom, že jeho konanie bolo podložené dôkazmi získanými od samotného žalovaného.

26. Najvyšší správny súd konajúci ako súd kasačný, po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná včas (§ 443 ods. 1 SSP), oprávnenou osobou (§ 442 ods. 1 SSP), smeruje proti rozhodnutiu, proti ktorému je prípustná (§ 439 SSP) a má predpísané náležitosti (§ 57 SSP a § 445 SSP), preskúmal napadnutý rozsudok, ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo v medziach podanej kasačnej sťažnosti (§ 453 ods. 1 a 2 SSP) rozhodujúc bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP), keď deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený minimálne 5 dní vopred na úradnej tabuli a internetovej stránke Najvyššieho správneho súdu, pričom dospel k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná.

28. Zohľadňujúc rozsah námietok uplatnených v kasačnej sťažnosti sa kasačný súd, tak ako aj krajský súd, v prvom rade zameral na kolíziu fiktívneho a faktického rozhodnutia, ktoré boli vydané s odstupom iba jedného dňa a každé z nich so sebou nieslo (nie len) pre sťažovateľa odlišné následky.

Sťažovateľ bol totiž toho názoru, že žalovaný stihol v posledný deň lehoty vydať faktické rozhodnutie č. 12427-6000/2018-ODI zo dňa 10. januára 2019, ktorým jeho námietkam vyhovel.

30. Orgán verejnej správy zásadne rozhoduje iba na základe podkladov vymedzených v § 32 ods. 2 a 3 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) a ktoré iba v podobe riadne žurnalizovaného a originálneho spisového materiálu môžu byť pre orgán verejnej správy východiskovým a záväzným. Riadne vedenie administratívneho spisu je dôležitým prvkom umožnenia následnej kontroly zo strany príslušných orgánov. Je pravdou, že administratívny spis môže byť vedený v elektronickej forme, v listinnej forme alebo aj kombinovane. Sťažovateľ však nesprávne označuje údaje zverejňované na webovom sídle žalovaného v časti „Informácie o priebehu konaní“ za kvázi elektronický spis.

31. Jedným dychom je potrebné dodať, že pokiaľ by boli údaje o začatí plynutia lehoty zverejňované z dôvodu, že od nich závisí vykonanie úkonu niektorým z účastníkov konania, nebolo by možné mu pričítať na ťarchu, ak by v dôsledku chybných údajov úkon fakticky zmeškal. V uvedenom prípade však lehota neplynula účastníkovi konania ale orgánu verejnej správy na vydanie rozhodnutia v zákonom stanovenej lehote a ten bol v zmysle § 175 ods. 5 zákona č. 343/2015 Z.z. viazaný vydať rozhodnutie v lehote 30 dní odo dňa doručenia kompletnej dokumentácie v origináli. Tá bola podľa odtlačku dennej pečiatky žalovaného nachádzajúcej sa na predloženej dokumentácii založenej v administratívnom spise doručená žalovanému dňa 10.12.2018, pričom rovnaký dátum doručenia dokumentácie žalovaný uviedol aj vo faktickom rozhodnutí žalovaného č. 12427-6000/2018-ODI zo dňa 10. januára 2019. Túto skutočnosť však sťažovateľ akosi ignoruje.

Takýto prístup orgánov verejnej správy by bol neudržateľný a počítanie lehôt by stratilo akýkoľvek význam. 33. Sťažovateľ si musí zároveň uvedomiť, že na rozdiel od konania podľa zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) nie je jediným účastníkom konania pri uplatňovaní si svojich zákonom priznaných práv. V prípade konania o preskúmanie úkonov kontrolovaného na základe podaných námietok je v zmysle § 171 ods. 8 zákona č. 343/2015 Z.z. rozsah účastníkov širší, keď sú nimi všetci navrhovatelia ako aj kontrolovaný, v danom prípade verejný obstarávateľ. Inými slovami, vydanie resp. nevydanie rozhodnutia má dopad na práva a právom chránené záujmy aj iných subjektov, pričom postavenie ani jedného z nich nemožno bezdôvodne priorizovať. Navyše, je to práve kontrolovaný, ktorý ovplyvňuje začiatok plynutia lehoty na rozhodnutie o námietkach, keďže dňom, kedy doloží žalovanému kompletnú dokumentáciu ktorá predstavuje ucelený materiál odzrkadľujúci povinnosti verejných obstarávateľov zdokumentovať, evidovať a uchovávať jednotlivé doklady a dokumenty z procesu verejného

34. S ohľadom na uvedené preto nebolo pochýb, že skutočne nastala situácia, kedy popri sebe žalovaný svojou nečinnosťou zapríčinil, že ex lege, postupom podľa § 175 ods. 6 zákona č. 343/2015 Z. z., došlo k vydaniu fiktívneho rozhodnutia, ktorým boli námietky žalobcu zamietnuté a zároveň, o deň neskôr vydal žalovaný faktické rozhodnutie, ktorým námietkam sťažovateľa vyhovel. Krajský súd pristúpil k vyriešeniu súbehu týchto rozhodnutí správne, keď v bode 44 napadnutého rozsudku skonštatoval, že faktické rozhodnutie bolo vydané už v čase, kedy bol viazaný rozhodnutím fiktívnym, čo tvorilo prekážku litispendencie resp. res iudicata.

Zákon v danom prípade predpokladá vydanie tzv. fiktívneho rozhodnutia, ktorými sú námietky zamietnuté. 36. Účelom vyššie uvedenej úpravy je ochrana účastníkov konania o preskúmanie úkonov kontrolovaného pred nečinnosťou žalovaného, prejavujúca sa v podobe vydania rozhodnutia ex lege ktorým sú námietky navrhovateľa zamietnuté. Na jednej strane je chránený kontrolovaný, ktorému je márnym uplynutím lehoty zrejmé, že nemusí prijať žiadne opatrenia na odstránenie protiprávneho stavu, ktorého sa svojím postupom v rámci verejného obstarávania mohol dopustiť a zároveň môže verejné obstarávanie ďalej napredovať za účelom jeho zavŕšenia. Na druhej strane je chránený navrhovateľ námietok, ktorý môže bezprostredne iniciovať preskúmanie zamietavého fiktívneho rozhodnutia zo strany Rady žalovaného na podklade podaného odvolania a priblížiť sa tak ku dosiahnutiu cieľa vymedzeného v podaných námietkach. Zákonodarca tak odstránil potrebu akéhosi medzikroku (v podobe sťažnosti na nečinnosť žalovaného) v záujme čo najvčasnejšieho dosiahnutia nápravy namietaného konania v rámci verejného obstarávania.

38. Ako nedôvodné posúdil kasačný súd aj ďalšie námietky sťažovateľa týkajúce sa nedostatočne vymedzených súťažných podmienok spôsobujúcich objektívnu nemožnosť porovnania ponúk jednotlivých uchádzačov verejného obstarávania. Sťažovateľ navyše neuviedol žiadne ďalšie argumenty nad rámec tých, ktoré vymedzil v správnej žalobe a s ktorými by sa krajský súd náležite nevysporiadal v bodoch 49 a 50 napadnutého rozsudku.

Nejednoznačne zadefinovaný predmet zákazky taktiež nemusí zabezpečiť taký výber úspešného uchádzača, ktorého ponuka by odrážala potreby verejného obstarávateľa alebo obstarávateľa. Pri definovaní opisu predmetu zákazky ide v podstate o opis konkrétnych potrieb verejného obstarávateľa alebo obstarávateľa, ktoré sú determinované kompetenciami, prevádzkovými potrebami alebo činnosťou konkrétneho verejného obstarávateľa alebo obstarávateľa. 40. Ďalší účastník vyhlásil verejné obstarávanie služieb súvisiacich s výkonom stavebného dozoru a inžinierskej činnosti podľa príslušných ustanovení Stavebného zákona, spočívajúcich v komplexnej príprave podkladov pre vydanie kolaudačných rozhodnutí na povolenie užívania stavby „Banská Bystrica, ochrana intravilánu pred povodňami - stavebný dozor.

41. Ako správne poznamenala Rada žalovaného, výsledkom verejného obstarávania malo byť uzavretie mandátnej zmluvy na obstaranie požadovanej záležitosti. Verejný obstarávateľ teda v prvom rade sledoval dosiahnutie stanoveného cieľa, ktorý mal potenciálny mandant obstarať v stanovenom rozsahu najviac 8078 hodín (z toho 7728 na činnosti stavebného dozoru a 350 hodín pre inžinierske činnosti) za čo najnižšiu celkovú cenu. Stanovením ďalších podmienok (napríklad vymedzením konkrétneho počtu odborníkov) by verejný obstarávateľ iba nad rámec potrebného zaväzoval uchádzačov podmienkami, ktoré neboli pre uzavretie zmluvy potrebné a v konečnom dôsledku by sa ani do mandátnej zmluvy nemuseli preniesť.

43. Po vyhodnotení rozsahu a dôvodov kasačnej sťažnosti vo vzťahu k napadnutého rozsudku krajského súdu, dospel kasačný súd k názoru, že námietky sťažovateľa neboli spôsobilé spochybniť vecnú správnosť napadnutého rozsudku krajského súdu, ani rozhodnutí orgánov verejnej správy a preto tieto vyhodnotil ako nedôvodné. Vzhľadom na vyššie uvedené tak kasačnú sťažnosť zamieta ako nedôvodnú podľa § 461 SSP.

45. Toto rozhodnutie prijal Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte pomerom hlasov 3:0 (§ 3 ods. 9 zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení účinnom od 1. mája 2011).

V Bratislave dňa 31. januára 2023