1Sžik/2/2020

1. Okresný úrad Žilina, odbor výstavby a bytovej politiky ako povinná osoba (ďalej aj „povinná osoba“) podľa § 2 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám (ďalej len „zákon o slobode informácií“ alebo len „zákon“) rozhodnutím č. OU- ZA-OVBP2-2015/042658/Kod zo dňa 23.11.2015 (ďalej aj „rozhodnutie povinnej osoby“) podľa § 18 ods. 2 zákona nevyhovel žiadosti T. J., H. XXX/XX, U. zo dňa 19.11.2015 (ďalej aj „žiadateľ“ a „žiadosť“), ktorou požiadal o poskytnutie informácií o presnom vyčíslení priamych a nepriamych finančných nákladov vynaložených na mzdu a pracovný čas všetkých zamestnancov, ktorí konali a rozhodovali na Okresnom úrade Žilina, odbor výstavby a bytovej politiky, o odvolaní proti rozhodnutiu Mesta Žilina č. C-3382/2006-Db zo dňa 23.03.2007 o povolení stavby „Stavebné úpravy, prístavba a nadstavba domu č. XXX/XX na H. P. v U. - I. so zmenou využitia na administratívnu budovu a prípojka NN, žumpa“, ďalej nákladov za obhliadky, trovy v súdnych konaniach, súdne odvolacie poplatky a všetky iné finančné prostriedky štátu s tým spojené a vynaložené od roku 2004 do 13.11.2015. 2. Okresný úrad Žilina, odbor opravných prostriedkov, ako odvolací orgán (ďalej aj „odvolací orgán“) rozhodnutím č. OU-ZA-OOP1-2016/009170/Hri zo dňa 08.02.2016 zamietol odvolanie žiadateľa a potvrdil napadnuté rozhodnutie povinnej osoby (ďalej aj „rozhodnutie o odvolaní“). 3. Proti rozhodnutiu o odvolaní podala prokurátorka Krajskej prokuratúry Žilina dňa 20.04.2016 pod č. Kd 39/16/5500-6 protest (ďalej aj „protest“) podľa § 22 ods. 1 písm. c) v spojení s § 27 zákona č. 153/2001 Z.z. o prokuratúre v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o prokuratúre“) a navrhla toto rozhodnutie v celom rozsahu zrušiť. Prokurátorka sa v proteste nestotožnila s názorom, že na rozhodnutie o odvolaní je príslušný odbor opravných prostriedkov Okresného úradu Žilina podľa § 4 ods. 2 písm. b) zákona č. 180/2013 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy (ďalej len „zákon o organizácii miestnej štátnej správy“). 4. Odvolací orgán protestu prokurátorky nevyhovel a spolu so spisovým materiálom ho podľa § 26 ods. 3 zákona o prokuratúre predložil na rozhodnutie Ministerstvu vnútra Slovenskej republiky, sekcii verejnej správy, odboru všeobecnej vnútornej správy. 5. Žalovaný rozhodnutím č. p.: SVS-OVS2-2016/017432/TBF zo dňa 02.06.2016 (ďalej aj „prvostupňové rozhodnutie“) podľa § 26 ods. 6 zákona o prokuratúre protestu prokurátorky vyhovel a právoplatné rozhodnutie o odvolaní zrušil, pričom sa stotožnil s dôvodmi podaného protestu, že rozhodnutie vydal vecne nepríslušný správny orgán. 6. Na základe kladného rozhodnutia Krajského súdu v Bratislave č. k. 5S/202/2016-32 zo dňa 17.10.2017 o žalobcom podanej správnej žalobe opomenutého účastníka žalovaný dňa 07.11.2017 zaslal žalobcovi prvostupňové rozhodnutie žalovaného č. p. : SVS-OVS2-2016/ 017432/TBF zo dňa 02.06.2016, proti ktorému žalobca včas podal rozklad. Následne minister vnútra Slovenskej republiky rozhodnutím č. p.: KM-OLVS-8/2018/RK zo dňa 12.04.2018 postupom podľa § 61 ods. 2 v spojení s § 46, § 47, § 59 ods. 1 a 2 a § 61 ods. 3 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (ďalej len „Správny poriadok“) rozklad žalobcu proti prvostupňovému rozhodnutiu zamietol (ďalej aj „rozhodnutie o proteste“).

7. Včas podanou správnou žalobou sa žalobca na Krajskom súde v Bratislave (ďalej len „krajský súd“ alebo „správny súd“) domáhal preskúmania rozhodnutia o proteste v spojení s prvostupňovým rozhodnutím č. SVS-OVS2-2016/017432/TBF zo dňa 02.06.2016.

povinnej osoby. Uviedol, že podľa § 4 ods. 2 písm. b) zákona o organizácii miestnej štátnej správy okresný úrad v sídle kraja, okrem pôsobnosti podľa odsekov 1, 5 a 6, vykonáva v druhom stupni štátnu správu vo veciach, v ktorých v správnom konaní v prvom stupni rozhoduje okresný úrad, ktorý má sídlo v jeho územnom obvode, ak osobitný zákon neustanovuje inak. Podľa názoru žalobcu povinnými osobami podľa zákona o slobode informácií sú všetky okresné úrady, nie je teda možné žiadnym spôsobom odvodzovať príslušnosť odvolacieho orgánu od ustanovenia § 4 ods. 2 písm. b) zákona o organizácii miestnej štátnej správy za bodkočiarkou. Toto ustanovenie, podľa ktorého ak v prvom stupni rozhoduje len okresný úrad v sídle kraja, vykonáva v druhom stupni štátnu správu okresný úrad v sídle kraja, ak tak ustanovuje osobitný zákon, predpokladá, že pôsobnosť konať v prvom stupni prislúcha len okresným úradom v sídle kraja, pričom ostatné okresné úrady nie sú príslušné na tieto konania. 9. Žalobca ďalej tvrdil, že zákon o slobode informácií ako osobitný predpis predpokladaný

10. Podľa názoru žalobcu žalovaný nesprávne vyhodnotil obsah žiadosti o poskytnutie informácií, z obsahu ktorej je podľa neho nepochybné, že požadované informácie žiadateľa sa netýkajú len úseku stavebného poriadku, ale týkajú sa platových náležitostí zamestnancov Okresného úradu Žilina, ku ktorým žalobca nemá prístup, nakoľko pôsobnosť vo vzťahu k platovým náležitostiam zamestnancov okresných úradov je v plnej kompetencii žalovaného, keďže okresné úrady sú jeho preddavkovými organizáciami podľa § 2 ods. 1 zákona č. 180/ 2013 Z. z.

Poukázal na to, že otázka jeho účastníctva v konaní bola vyriešená právoplatným uznesením Krajského súdu v Bratislave č. k. 5S/202/2016-32 zo dňa 17.10.2017, ktorým bola žalovanému uložená povinnosť doručiť žalobcovi rozhodnutie o proteste. 12. Žalovaný v písomnom vyjadrení k správnej žalobe zotrval na svojich záveroch prezentovaných v rozhodnutiach o proteste. Rovnako tak žalobca v replike zopakoval svoju predchádzajúcu argumentáciu.

O odvolaní proti rozhodnutiu podľa § 19 ods. 2 zákona o slobode informácií v spojení s § 58 ods. 1 o správnom konaní rozhoduje nadriadený povinnej osoby, čo znamená, že ide o orgán najbližšie vyššieho stupňa nadriadený povinnej osobe.

16. Krajský súd sa nestotožnil s názorom žalobcu, že žalovaný bol vecne nepríslušný na rozhodnutie o proteste prokurátora, pričom dôvodil tým, že nakoľko protest prokurátora smeroval proti rozhodnutiu odvolacieho orgánu, bol o ňom povinný rozhodnúť žalovaný ako orgán najbližšie nadriadený Okresnému úradu Žilina, odboru opravných prostriedkov, ktorý rozhodnutie o odvolaní vydal.

18. K námietkam žalobcu o nedodržaní lehôt v správnom konaní zo strany žalovaného správny súd uviedol, že lehoty pre vydanie rozhodnutia majú poriadkový charakter a ich prípadné nedodržanie nemá vplyv na právnu pozíciu účastníkov konania ani na zákonnosť

zamietol.

21. V správnej žalobe sťažovateľ namietal, že nie je príslušným orgánom na rozhodovanie o odvolaní proti rozhodnutiu povinnej osoby a naďalej trval na tom, že žalovaný nesprávne aplikuje na určenie príslušnosti odvolacieho orgánu tzv. odvetvový princíp, na základe ktorého rozhodovanie o práve na informáciu nie je originálnou pôsobnosťou správneho orgánu, ale je súčasťou toho úseku (odvetvia) štátnej správy, ktorého sa informácia týka. Tento výklad práva považoval sťažovateľ za nesprávny a s poukazom na judikatúru Najvyššieho správneho súdu Českej republiky tvrdil, že postavenie povinnej osoby nie je možné odvodzovať od charakteru informácií. Krajskému súdu v tejto súvislosti vytýkal, že uvedenej hlavnej žalobnej námietke sa v rozsudku dostatočne nevenoval. 22. Sťažovateľ zotrval aj námietke, že rozhodnutia žalovaného o proteste sú nulitnými správnymi aktami, pretože žalovaný si prisvojil právomoc rozhodovať o proteste aj napriek tomu, že tak prokurátor ako aj sám žalovaný konštatoval, že na rozhodovanie o odvolaní proti rozhodnutiu povinnej osoby je príslušný sťažovateľ, ktorého prokurátorka v proteste označila ako bezprostredne nadriadený orgán povinnej osoby. 23. Sťažovateľ ďalej vytýkal správnemu súdu benevolenciu vo vzťahu k nedodržaniu procesných lehôt zo strany žalovaného na vydanie rozhodnutí v správnom konaní, čo podľa sťažovateľa predĺžilo proces rozhodovania o proteste o takmer tri mesiace. Krajský súd sa taktiež podľa sťažovateľa nezaoberal obsahom žiadosti o informáciu a nedostatočne preskúmal tvrdenie žalovaného, že táto sa týka úseku stavebného poriadku. Podľa sťažovateľa je jednoznačné, že žiadateľ žiadal o informáciu o hospodárení s verejnými prostriedkami a nakladaní s majetkom štátu a teda požadované informácie sa netýkajú len úseku stavebného poriadku. Práve žiadateľova žiadosť je podľa jeho názoru príkladom „zmiešanej“ žiadosti, kedy by žalovaným tvrdený odvetvový princíp spôsobil, že na prvom stupni by o jeho žiadosti rozhodovali dva odbory okresného úradu a to odbor výstavby a bytovej politiky a organizačný odbor, pričom o rozhodnutí každého z nich by rozhodoval iný odvolací orgán. Takýto výklad práva podľa sťažovateľa odporuje zákonu a popiera aj požiadavku logiky právnych predpisov a právnej istoty. 24. Žalovaný navrhol kasačnú sťažnosť zamietnuť.

Podľa § 19 ods. 2 prvá veta zákona č. 211/2000 Z. z. o odvolaní proti rozhodnutiu povinnej osoby rozhoduje nadriadený povinnej osoby, ktorá vo veci rozhodla alebo mala rozhodnúť. Podľa § 4 ods. 2 písm. b/ zákona o organizácii miestnej štátnej správy okresný úrad v sídle kraja okrem pôsobnosti podľa odsekov 1, 5 a 6 vykonáva v druhom stupni štátnu správu vo veciach, v ktorých v správnom konaní v prvom stupni rozhoduje okresný úrad, ktorý má sídlo v jeho územnom obvode, ak osobitný zákon neustanovuje inak; ak v prvom stupni rozhoduje len okresný úrad v sídle kraja, vykonáva v druhom stupni štátnu správu okresný úrad v sídle kraja, ak tak ustanovuje osobitný zákon. Podľa § 2 písm. b) bod 8 zákona č. 608/2003 Z. z. o štátnej správe pre územné plánovanie, stavebný poriadok a bývanie a o zmene a doplnení zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov, Ministerstvo dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja Slovenskej republiky na úseku stavebného poriadku preskúmava rozhodnutia okresného úradu v sídle kraja vydané v správnom konaní. Podľa § 24 ods. 2 zákona o prokuratúre účastníkmi konania o proteste prokurátora sú tí, ktorí boli alebo mali byť podľa osobitného predpisu účastníkmi konania pred orgánom verejnej správy, v ktorom bolo vydané protestom napadnuté rozhodnutie alebo opatrenie. Ak protestom napadnuté rozhodnutie alebo opatrenie bolo vydané v administratívnom konaní, v ktorom nebol osobitným predpisom výslovne ustanovený okruh účastníkov konania, účastníkmi konania o proteste prokurátora sú tí, ktorých práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti by mohli byť rozhodnutím o proteste priamo dotknuté. Podľa ods. 6 ak orgán verejnej správy nemieni protestu vyhovieť alebo mu mieni vyhovieť iba čiastočne, predloží ho do 30 dní od jeho doručenia spolu so spisovým materiálom a vyjadreniami účastníkov konania na rozhodnutie svojmu bezprostredne nadriadenému orgánu, dozerajúcemu orgánu alebo orgánu oprávnenému na rozhodovanie o opravnom prostriedku (ďalej len „nadriadený orgán“) a o tomto postupe upovedomí v rovnakej lehote prokurátora. Nadriadený orgán o proteste rozhodne do 30 dní od jeho predloženia. Ústredný orgán štátnej správy predloží v takom prípade protest na rozhodnutie svojmu vedúcemu a upovedomí o tom prokurátora; vedúci ústredného orgánu štátnej správy rozhodne o proteste do 30 dní od predloženia na základe návrhu ním ustanovenej komisie. Podľa ods. 11 proti rozhodnutiu o proteste sa môžu prokurátor a účastníci konania odvolať alebo podať rozklad, ak v odseku 12 nie je ustanovené inak.

25. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky, na ktorý prešiel výkon súdnictva aj vo veciach kasačných sťažností, v ktorých bol do 31.07.2021 príslušný Najvyšší súd Slovenskej republiky (§ 101e ods. 2 zákona č. 757/2004 Z. z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov v spojení s § 11 písm. h/ S.s.p.), ako súd kasačný (ďalej len „kasačný súd“) preskúmal rozsudok správneho súdu v medziach sťažnostných bodov (§ 438 ods. 2, § 445 ods. 1 písm. c/, ods. 2 S.s.p.), pričom po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná oprávnenou osobou v zákonnej lehote (§ 442 ods. 1, § 443 ods. 2 písm. a/ S.s.p.) a že ide o rozhodnutie, proti ktorému je kasačná sťažnosť prípustná (§ 439 ods. 1 S.s.p.), vo veci v zmysle § 445 S.s.p. nenariadil pojednávanie a po neverejnej porade senátu jednomyseľne dospel k záveru, že kasačná sťažnosť je dôvodná. 26. Jadrom sporu medzi sťažovateľom a žalovaným je v podstate kompetenčný konflikt, v ktorom žalovaný stojí na stanovisku, že žiadosť o informáciu smerujúca k vyčísleniu nákladov konkrétneho stavebného konania je tzv. odvetvovou informáciou spadajúcou do oblasti stavebného poriadku, v dôsledku čoho je o takejto žiadosti oprávnený rozhodnúť iba okresný úrad (odbor výstavby a bytovej politiky) v sídle kraja a preto by mal mať v zmysle § 2 písm. b) bod 8 zákona č. 608/2003 Z. z. právomoc rozhodnúť o odvolaní žiadateľa proti rozhodnutiu povinnej osoby sťažovateľ. Na druhej strane sťažovateľ túto kompetenciu odmieta a v podstate tvrdí, že postavenie povinnej osoby nie je možné odvodzovať od charakteru informácií a preto vo veciach prístupu k informáciám vykonáva štátnu správu v druhom stupni (a rozhoduje aj v odvolacom konaní) okresný úrad v sídle kraja (§ 4 ods. 2 písm. b/ pred bodkočiarkou zákona o organizácii miestnej štátnej správy). 27. Krajský súd sa v okolnostiach prípadu pri prieskume rozhodnutia o proteste postavil na stranu žalovaného (a prokurátora), keď konštatoval, že nadriadeným orgánom povinnej osoby v konaní o predmetnej žiadosti podľa zákona o slobode informácií je sťažovateľ, pretože zákon o slobode informácií neustanovuje, že o odvolaní proti rozhodnutiu okresného úradu (v danom prípade odboru výstavby a bytovej politiky) v sídle kraja ako povinnej osoby má rozhodovať okresný úrad (odbor opravných prostriedkov) v sídle kraja. 28. Tento záver krajského súdu, ktorý sťažovateľ učinil predmetom svojej kasačnej sťažnosti, považuje kasačný súd za neudržateľný a plynúci z nesprávneho právneho posúdenia veci.

29. Keďže ani vo všeobecnosti nie je rozhodovanie o žiadostiach o informácie adresovaných okresnému úradu zákonom v prvom stupni vyhradené len okresným úradom v sídle kraja, platí podľa názoru kasačného súdu pravidlo, že štátnu správu v druhom stupni v takýchto veciach vykonáva okresný úrad (odbor opravných prostriedkov) v sídle kraja (§ 4 ods. 2 písm. b/ prvá veta pred bodkočiarkou zákona o organizácii miestnej štátnej správy).

31. Kasačný súd ďalej poznamenáva, že účastníkom konania žiadosti o sprístupnenie informácií, v ktorom bol podaný protest prokurátora, bol len žiadateľ (fyzická osoba). Sťažovateľ účastníkom tohto konania nebol a toto procesné postavenie nezískal ani tým, že v proteste a následne aj v rozhodnutí žalovaného o ňom bol označený za orgán, ktorý je po zrušení rozhodnutia okresného úradu, odboru právnych prostriedkov, vecne príslušný na rozhodnutie o odvolaní žiadateľa proti rozhodnutiu povinnej osoby.

Uznesenie

Krajského súdu v Bratislave č. k. 5S/202/2016-32 zo dňa 17.10.2017 o uložení povinnosti žalovanému doručiť sťažovateľovi prvostupňové rozhodnutie o proteste ako opomenutému účastníkovi tohto konania, považuje kasačný súd za arbitrárne a nezákonné, pretože k žiadnemu zásahu do práv a právom chránených záujmov alebo povinností sťažovateľa ako orgánu verejnej správy z vyššie opísaných dôvodov nemohlo v konaní o

33. Kasačný súd je toho názoru, že žalovaný postupoval v súlade so zákonom o prokuratúre, keď sťažovateľa nepovažoval za účastníka konania o proteste prokurátora a rozhodnutie o proteste mu nedoručoval, keďže sťažovateľ postavenie účastníka tohto konania nemal a nemohol byť ani subjektom dotknutým na svojich právach. Zjavne preto nemal aktívnu legitimáciu na podanie správnej žaloby. Konanie pred správnym súdom začaté na základe jeho žaloby vôbec nemalo prebehnúť a žaloba mala byť odmietnutá ako podaná zjavne neoprávnenou osobou (§ 98 ods. 1 písm. e/ SSP). Rozsudok správneho súdu, ktorý sa stotožnil s názorom žalovaného, je preto zmätočný a pre nedostatok aktívnej legitimácie sťažovateľa na podanie žaloby nemohol pred kasačným súdom obstáť. 34. Kasačný súd upozorňuje na to, že správna žaloba o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia o proteste prokurátora nie je legitímnym nástrojom, prostredníctvom ktorého by si mohli ústredné orgány štátnej správy riešiť svoj negatívny kompetenčný konflikt vyplývajúci z rozhodnutia o proteste. Právnym prostriedkom riešenia takýchto konfliktov je totiž kompetenčná žaloba a konanie o nej upravené v šiestej hlave tretej časti SSP (§ 412 a nasl. SSP), v ktorom rozhoduje päťčlenný senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky (§ 11 písm. f/, § 21 písm. b/ SSP). 35. Vzhľadom na to, že kasačná sťažnosť sťažovateľa bola v časti týkajúcej sa zamerania žiadosti o informáciu dôvodná, dal kasačný súd sťažovateľovi za pravdu a rozsudok krajského súdu pre nesprávne právne posúdenie veci zrušil, avšak s tým, že v ďalšom konaní bude úlohou krajského súdu správnu žalobu odmietnuť ako podanú zjavne neoprávnenou osobou, keďže pre nedostatok aktívnej vecnej legitimácie sťažovateľa na jej podanie nemalo konanie pred krajským súdom v merite veci vôbec prebehnúť. 36. O trovách kasačného konania a trovách konania pred správnym súdom rozhodne správny súd vo svojom novom rozhodnutí v zmysle § 467 ods. 3 SSP.

Poučenie:

Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.