1Sžk/18/2020

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Zdenky Reisenauerovej a členov senátu JUDr. Jany Martinčekovej (sudca spravodajca) a Mgr. Michala Novotného, v právnej veci žalobcu: Cyklokoalícia, občianske združenie, so sídlom Karadžičova č. 6 Bratislava, IČO: 31800394, právne zastúpený Mgr. Evou Kováčechovou, advokátkou so sídlom Komenského 21, Banská Bystrica, proti žalovanému: Okresný úrad Bratislava, odbor výstavby a bytovej politiky, so sídlom Tomášikova č. 46, Bratislava, za účasti ďalších účastníkov: 1. Blumental rezidencia II, s.r.o., so sídlom Mýtna č. 48 Bratislava, IČO: 47257288, 2. Blumental office II, s.r.o., so sídlom Mýtna č. 48, Bratislava, IČO: 47257296, obaja právne zastúpení advokátskou kanceláriou Grand Oak Legal, s.r.o., so sídlom Na Vŕšku č. 8, Bratislava - Staré Mesto, v konaní o preskúmanie zákonnosti opatrenia žalovaného č. OU-BA-OVP2-2016/031874/ZAD zo dňa 6.4.2016, o kasačnej sťažnosti ďalších účastníkov 1. a 2. proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č.k. 5S/113/2016-104 zo dňa 22.10.2019, takto

rozhodol:

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť ďalších účastníkov 1. a 2. zamieta . Návrh ďalších účastníkov 1. a 2. na priznanie odkladného účinku kasačnej sťažnosti zamieta . Žalobca m á voči ďalším účastníkom 1. a 2. spoločne a nerozdielne právo na náhradu dôvodne vynaložených trov kasačného konania v celom rozsahu.

Odôvodnenie

1. Krajský súd v Bratislave (ďalej len „krajský súd“ , resp. „správny súd“) rozsudkom č.k. 5S/ 113/2016-104 zo dňa 22.10.2019 zrušil podľa § 191 ods. 1 písm. c) a g) zákona č. 162/2015 Z.

2. Mestská časť Bratislava - Staré Mesto, ako príslušný stavebný úrad (ďalej len „prvostupňový správny orgán“, resp. „stavebný úrad“) rozhodnutím číslo záznamu: 6637/ 49519/2015/STA/Kul zo dňa 27.11.2015 (právoplatnosť vyznačená dňa 18.1.2016) rozhodol o umiestnení stavby č. 1351 Obchodno-spoločenský komplex Mýtna - Radlinského, časť - 2. etapa, pre navrhovateľa Blumental Office II, s.r.o. a Blumental Rezidencia II, s.r.o,. (ďalej len „Stavba“), vo výroku ďalej uviedol, že pre umiestnenie a projektovú prípravu zostávajú naďalej v platnosti podmienky uvedené v rozhodnutí o umiestnení stavby č. 1155 pod č. 4679/36613/2009/URS/Gal-UR zo dňa 16.9.2009 (právoplatné dňa 27.10.2009) a predĺženia jeho platnosti vydané stavebným úradom pod č. 4981/32506/2012/STA/Gal zo dňa 31.7.2012, v rozsahu ďalej uvedených zmien sa nahrádzajú novými podmienkami v rozsahu strany 2 až 14 predmetného rozhodnutia. Stavebný úrad vo výroku tiež konštatoval, že námietky a pripomienky účastníkov konania neboli vznesené. Stavebný úrad v odôvodnení uviedol, že

Voči rozhodnutiu číslo záznamu 6637/49519/2015/STA/ Kul zo dňa 27.11.2015 (ďalej len „prvostupňové rozhodnutie“) podal žalobca dňa 1.2.2016 odvolanie, ktorým namietal, že v konaní nebol považovaný za účastníka konania, jeho námietky neboli vyhodnotené a predmetné rozhodnutie mu nebolo doručené. 3. Žalovaný preskúmavaným opatrením č. OU-BA-OVP2-2016/031874/ZAD zo dňa 6.4.2016 (označeným ako „Oznámenie o vybavení podnetu na preskúmanie právoplatného rozhodnutia Mestskej časti Bratislava - Staré Mesto v konaní mimo odvolacieho konania“) oznámil žalobcovi, že napadnuté právoplatné prvostupňové rozhodnutie bolo ponechané v platnosti. Žalovaný konštatoval, že žalobca v predmetnom konaní nemal postavenie účastníka konania. Žalovaný odvolanie žalobcu vyhodnotil ako podnet na preskúmanie právoplatného rozhodnutia v konaní mimo odvolacieho konania a skúmal ho podľa ust. § 65 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov (ďalej len “Správny poriadok“). Z administratívneho spisu žalovaný zistil, že v predmetnom územnom konaní o zmene

svojich právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý. Žalovaný vyhodnotil, že právne účinné odvolanie môže podať iba účastník konania, ktorému bolo rozhodnutie oznámené jeho doručením, podanie žalobcu označené ako „Odvolanie proti rozhodnutiu č. 6637/49519/2015/STA/Kul“, podané prostredníctvom portálu slovensko.sk dňa 1.2.2016 nemá právne účinky odvolania a ako odvolanie je neprípustné.

Krajský súd z prvostupňového rozhodnutia zistil, že stavebný úrad v odôvodnení rozhodnutia uviedol, že žalobca nie je účastníkom konania, pretože okruh účastníkov územného konania stanovil podľa § 34 Stavebného zákona, žalovaný sa s týmto záverom stotožnil.

rozhodnutím priamo dotknuté. Stavebný úrad postupoval podľa názoru správneho súdu nezákonne, keď nekonal so žalobcom ako s účastníkom konania a o tom, že žalobca nie je účastníkom konania, nevydal rozhodnutie. Taktiež žalovaný nepovažoval žalobcu za účastníka územného konania bez toho, aby to riadne zdôvodnil, a vydal rozhodnutie, v ktorom uviedol, že odvolanie žalobcu nemá právne účinky odvolania, je neprípustné a stotožnil sa s právnym názorom stavebného úradu, že žalobca nie je účastníkom územného konania.

chybu. Krajský súd vyhodnotil, že rozhodnutie žalovaného vychádzalo z nesprávneho právneho posúdenia, keď sa žalovaný stotožnil s názorom stavebného úradu, že žalobca nie je účastníkom konania podľa § 34 Stavebného zákona, avšak pri svojom rozhodnutí opomenul na ust. § 14 ods. 2 Správneho poriadku a žalobcu nepovažoval za účastníka konania a uviedol, že jeho podanie nemá právne účinky odvolania a ako odvolanie je neprípustné.

5. Proti rozsudku krajského súdu podal ďalší účastník 1. a ďalší účastník 2. (ďalej aj ako „sťažovatelia“) v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť z dôvodov podľa § 440 ods. 1 písm. g) a

Sťažovatelia zdôraznili, že žalobca v pripomienke netvrdil, že je účastníkom územného konania a ani netvrdil, že by akékoľvek jeho verejné subjektívne práva alebo právom chránené záujmy mohli byť v územnom konaní dotknuté.

Sťažovatelia konštatovali, že vzhľadom na právoplatnosť prvostupňového rozhodnutia, nemal žalovaný inú možnosť, ako posudzovať odvolanie žalobcu ako podnet na preskúmanie prvostupňového rozhodnutia mimo odvolacieho konania. Žalobca podľa sťažovateľov nespĺňa zákonné predpoklady byť účastníkom konania podľa § 34 Stavebného zákona.

opravné prostriedky. 7. Sťažovatelia ako dôvod kasačnej sťažnosti uviedli nesprávnu aplikáciu § 34 stavebného zákona v spojení s § 140 stavebného zákona a domnievajú sa, že stavebný zákon v § 34 samostatne a osobitným spôsobom (lex specialis) taxatívne upravuje uzatvorený okruh účastníkov územného konania, preto v otázke účastníctva v územnom (a ani stavebnom alebo kolaudačnom konaní) sa neaplikuje § 14 Správneho poriadku.

dôsledku zrušenia rozhodnutia žalovaného a prvostupňového rozhodnutia by sa iba formálne zopakovalo územné konanie (a opätovne by došlo k vylúčeniu žalobcu z územného konania), pričom takýto postup by bol v rozpore s uvedenými rozhodnutiami najvyššieho súdu a ústavného súdu.

9. Sťažovatelia sa odvolávajú na obsah prvostupňového rozhodnutia, súlad navrhovanej stavby s príslušnou územnoplánovacou dokumentáciou. S poukazom na záväzné stanoviská Hlavného mesta SR Bratislava (ďalej len „hlavné mesto“) dodávajú, že nesúlad povoľovaných stavieb s územným plánom hlavného mesta je vylúčený.

10. Sťažovatelia ako dôvod kasačnej sťažnosti uviedli odklon krajského súdu od rozhodovacej praxe kasačného súdu a sú presvedčení, že názor najvyššieho súdu, že stavebný zákon osobitne upravuje okruh účastníkov konania, preto sa neuplatňuje § 14 zákona č. 71/1967 Zb.

12. Sťažovatelia navrhli, aby kasačný súd zrušil napadnutý rozsudok krajského súdu, konanie zastavil a sťažovateľom priznal trovy konania v plnom rozsahu; eventuálne, aby kasačný súd napadnutý rozsudok krajského súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie.

15. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky, ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 SSP) po zistení, že kasačnú sťažnosť je prípustná a podaná ďalšími účastníkmi 1. a 2. v zákonom stanovenej lehote, preskúmal napadnutý rozsudok Krajského súdu v Bratislave bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) viazaný rozsahom kasačnej sťažnosti a sťažnostnými bodmi (§ 453 SSP), pričom zistil, že kasačná sťažnosť je nedôvodná a preto ju zamietol z nasledovných dôvodov: 16.

. Stavebný úrad vo výroku uviedol, že pre umiestnenie a projektovú prípravu zostávajú naďalej v platnosti podmienky uvedené v rozhodnutí o umiestnení stavby č. 1155 zo dňa 16.9.2009, ktorého platnosť bola predĺžená rozhodnutím stavebného úradu zo dňa 31.7.2012, v rozsahu ďalej uvedených zmien sa nahrádzajú novými podmienkami, ktoré stanovil na strane 2 až 14 uvedeného rozhodnutia. V odôvodnení konštatoval, že okruh účastníkov stanovil v súlade s § 34 stavebného zákona. Dňa 16.11.2015 podala pripomienku Cyklokoalícia, Karadžičova 6, Bratislava, ktorá nie je účastníkom konania. Pripomienkou týkajúcou sa zamýšľanej obojstrannej cyklotrasy uvažovanej v návrhu Územného generelu dopravy HMB sa stavebný úrad zaoberal a vyhodnotil ju ako neopodstatnenú. V konaní bolo predložené súhlasné záväzné stanovisko k investičnej činnosti na území hlavného mesta, z ktorého záverov je zrejmé, že stavba je v súlade s platnou územnoplánovacou dokumentáciou.

Počas konania na stavebnom úrade do vydania rozhodnutia sa ani Cyklokoalícia neprihlásila za účastníka konania, iba podala prostredníctvom portálu slovensko.sk dňa 13.11.2015 (doručené na stavebný úrad dňa 16.11.2015) pripomienky. Nakoľko právne účinné odvolanie môže podať iba účastník konania, ktorému bolo rozhodnutie oznámené jeho doručením, podanie Cyklokoalície podané prostredníctvom portálu slovensko.sk dňa 1.2.2016 nemá právne účinky odvolania a ako odvolanie je neprípustné.

20. Proti tomuto rozsudku podali v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť ďalší účastníci 1. a 2. 21. Podľa § 491 ods. 1 SSP ak nie je ďalej ustanovené inak, platí tento zákon aj na konania začaté podľa piatej časti Občianskeho súdneho poriadku predo dňom nadobudnutia jeho účinnosti.

23. Podľa § 42 ods. 1 písm. a) SSP ak má zainteresovaná verejnosť alebo dotknutá verejnosť (ďalej len "zainteresovaná verejnosť") právo podľa osobitného predpisu na účasť v administratívnom konaní vo veciach životného prostredia, je oprávnená podať správnu žalobu podľa § 6 ods. 2 písm. a).

26. Podľa § 34 ods. 1 Stavebného zákona v znení účinnom ku dňu 6.4.2016 (dátum vydania napadnutého opatrenia žalovaného) účastníkom územného konania je navrhovateľ, obec, ak nie je stavebným úradom príslušným na územné konanie a ten, komu toto postavenie vyplýva z osobitného predpisu.1g). 1g) § 24 až 27 zákona č. 24/2006 Z.z. v znení neskorších predpisov.

28. Podľa § 140 citovaného zákona ak nie je výslovne ustanovené inak, vzťahujú sa na konanie podľa tohto zákona všeobecné predpisy o správnom konaní. 29. Podľa § 14 ods. 1 Správneho poriadku v znení účinnom ku dňu 6.4.2016 účastníkom konania je ten, o koho právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach sa má konať alebo koho práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti môžu byť rozhodnutím priamo dotknuté; účastníkom konania je aj ten, kto tvrdí, že môže byť rozhodnutím vo svojich právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach priamo dotknutý, a to až do času, kým sa

31. Ďalší účastníci v kasačnej sťažnosti uvádzali ako dôvod kasačnej sťažnosti nesprávne právne posúdenie pripomienky žalobcu vznesenej v prvostupňovom administratívnom konaní a odvolania žalobcu. Namietali, že správny súd nesprávne právne posúdil vec, keď mal za to, že žalovaný, resp. stavebný úrad postupovali nesprávne, keď nevyhodnotili pripomienky ako pristúpenie žalobcu do konania o zmene pôvodného územného rozhodnutia.

Pokiaľ teda sťažovatelia kasačnú sťažnosť opierajú o, podľa nich, nesprávne právne posúdenie tejto námietky, hoci ju sami neuplatnili v konaní pred krajským súdom, hoci tak mohli urobiť, kasačnú sťažnosť je nutné v tejto časti v zmysle § 439 ods. 3 písm. b/ SSP považovať za neprípustnú a takouto sťažnostnou námietkou sa nie je možné zaoberať.

33. V zmysle § 439 ods. 3 písm. b/ SSP kasačný súd vyhodnotil ako neprípustnú aj nadväzujúcu sťažnostnú námietku, že sa krajský súd opomenul vysporiadať s námietkou žalovaného, že napadnuté rozhodnutie nie je správnym rozhodnutím vydaným v správnom konaní a teda správna žaloba voči nemu nemala byť prípustná. Sami sťažovatelia uvádzajú, že sa jednalo o námietku žalovaného, pričom oni sami takúto námietku v konaní pred správnym súdom neprodukovali. Len na okraj kasačný súd konštatuje, že napadnutý individuálny správny akt žalovaného je opatrením orgánu verejnej správy v zmysle § 3 ods. 1 písm. c/ SSP, pretože bol vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní a boli ním práva a právom chránené záujmy žalobcu priamo dotknuté; na uvedenom nič nemení, že bol vydaný (vzhľadom na konštantnú judikatúru v oblasti posudzovania takýchto individuálnych správnych aktov aj za účinnosti O.s.p.) pred účinnosťou SSP.

V tomto smere kasačný súd konštatuje, že základným dôvodom pre zrušenie oboch správnych aktov bolo nedodržanie procesného postupu v otázke sporného účastníctva žalobcu v územnom konaní, keď podľa bodu 81 rozsudku: “Správny súd uvádza, že ďalšími námietkami žalobcu uvedenými v žalobe sa nezaoberal, pretože oba orgány verejnej správy nerozhodli samostatným rozhodnutím, že žalobca nie je účastník konania.”

konania. Pokiaľ takéto argumenty v oboch napadnutých správnych aktoch absentujú, potom aj akýkoľvek právny záver správneho súdu o tejto otázke je predčasný. 36. V tejto súvislosti kasačný súd poukazuje na charakter správneho súdnictva.

zásadnú vadu procesného postupu oboch správnych orgánov, spočívajúcu v nerozhodnutí o účastníctve žalobcu v územnom konaní samostatným rozhodnutím. Sťažnostná námietka týkajúca nesprávnej aplikácie § 34 stavebného zákona v spojení s § 140 stavebného zákona a § 14 Správneho poriadku je tak predčasná a za danej procesnej situácie (keď ešte nebolo rozhodnuté o účastníctve žalobcu v územnom konaní) právne irelevantná.

S uvedenou sťažnostnou námietkou sa kasačný súd nestotožnil. Otázka, či žalobca mal alebo nemal byť účastníkom územného konania, musí byť totiž zodpovedaná správnymi orgánmi. Pokiaľ aj sťažovatelia majú právny názor, že z § 34 stavebného zákona žalobcovo postavenie účastníka nevyplýva a § 14 Správneho poriadku v danom prípade nie je možné použiť, jedná sa o ich subjektívny právny názor, ktorý v čase vydania napadnutého opatrenia nebol ustálený žalovaným ani stavebným úradom. Naopak, pokiaľ stavebný úrad nevydal rozhodnutie o nepriznaní postavenia účastníctva v územnom konaní, hoci žalobca vykonal procesné úkony v rámci tohto konania, postavenie žalobcu ako účastníka konania stále trvalo.

odôvodnení prvostupňového rozhodnutia o umiestnení stavby je nedostatočné a vo vzťahu k postaveniu žalobcu ako účastníka konania nemá žiadne právne účinky, keďže vo výroku o jeho postavení nebolo rozhodované. V procesnom postupe správnych orgánov tak existuje podstatná vada, ktorá má vplyv na zákonnosť napadnutého opatrenia žalovaného a rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu v zmysle § 191 ods. 1, písm. g) SSP.

konania. Preto je potrebné, aby toto rozhodnutie bolo vydané. 39. Pokiaľ sťažovatelia poukazujú na uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp.zn. III.ÚS/245/2016 zo dňa 19.4.2016, podľa ktorého nemožno vyhovieť takému návrhu na začatie konania o správnom súdnictve, ktorého prejednanie síce vedie k zisteniu formálneho rozporu činnosti verejnej správy so zákonom, no zároveň v ňom nebude preukázaný žiaden zásah do individuálnej sféry navrhovateľa, kasačný súd poukazuje na to, že sťažovatelia opomenuli, že v danom prípade je žalobcom zainteresovaná verejnosť v zmysle § 42 ods. 1 SSP, ktorá podala správnu žalobu v zmysle § 178 ods. 3 SSP a ktorej žalobná legitimácia spočíva v tvrdení, že rozhodnutím alebo opatrením orgánu verejnej správy bol porušený verejný záujem v oblasti životného prostredia, teda nie individuálna sféra žalobcu. Napr. v zmysle Nálezu Ústavného súdu SR I.ÚS/380/2019 zo dňa 13. júla 2021:

40. 2. Zainteresovaná verejnosť reprezentuje v správnom súdnom konaní, rovnako ako v administratívnom konaní verejný záujem (nie ochranu subjektívneho práva) na ochrane životného prostredia, ktorý nezaniká uplynutím doby platnosti preskúmavaného rozhodnutia orgánu verejnej správy, a to bez ohľadu na to, či dotknuté rozhodnutie bolo vykonané.

42. Nakoniec sťažovatelia namietali, že sa krajský súd odklonil od ustálenej rozhodovacej praxe kasačného súdu a to v tom, že podľa názoru správneho súdu je možné na účastníctvo v územnom konaní aplikovať § 14 Správneho poriadku. Tu je potrebné konštatovať, že vzhľadom na to, že kasačný súd vyššie v odôvodnení skonštatoval predčasnosť a tým aj nadbytočnosť právnych úvah správneho súdu o tejto otázke, je potrebné uzavrieť, že aj námietka odklonu od ustálenej rozhodovacej praxe kasačného súdu je predčasná a teda za danej procesnej situácie právne bezvýznamná.

44. Sťažovatelia v kasačnej sťažnosti žiadali o priznanie odkladného účinku kasačnej sťažnosti, ktorý odôvodnili tým, že im hrozí v dôsledku napadnutého rozsudku závažná ujma a priznanie odkladného účinku nie je v rozpore s verejným záujmom. Vzhľadom na to, že na rozhodovanie o odkladnom účinku sa podľa § 447 ods. 2 SSP primerane použije ust. § 186 ods. 2 SSP, kasačný súd túto žiadosť zamietol, keďže prípadný odkladný účinok kasačnej sťažnosti by zanikol právoplatnosťou rozhodnutia kasačného súdu vo veci samej.

súdnom konaní podporovali žalovaného, bola zamietnutá a žalovaný de facto nebol v kasačnom konaní úspešný. Čo sa týka pomeru, v akom neúspešní sťažovatelia nesú povinnosť na náhradu trov, kasačný súd vychádzal z toho, že sťažovatelia podali spoločnú kasačnú sťažnosť a preto ich zaviazal na povinnosť náhrady trov kasačného konania voči žalobcovi spoločne a nerozdielne. Toto rozhodnutie prijal kasačný súd v senáte pomerom hlasov 3:0

V Bratislave dňa 30. novembra 2021