1Sžk/23/2020

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Anity Filovej (sudkyňa spravodajkyňa) a sudcov JUDr. Petry Príbelskej, PhD. a JUDr. Juraja Vališa, LL.M. v právnej veci žalobcu (sťažovateľ): K. B., dátum narodenia: XX.XX.XXXX, adresa trvalého pobytu: Q. XX, B., právne zastúpený: SVITOK a spol., s.r.o., so sídlom Tomášikova 23/C, 821 01 Bratislava, IČO: 36863980, adresa na doručovanie : Karadžičova 8/A, 821 08 Bratislava, proti žalovanému : Krajské riaditeľstvo Hasičského a záchranného zboru v Bratislave, so sídlom Radlinského 6, 811 07 Bratislava, o preskúmanie zákonnosti opatrenia žalovaného číslo 1 zo dňa 20.10.2016, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č.k. 1S/227/2019-114 zo 6. februára 2020, takto

rozhodol:

I. Kasačná sťažnosť sa zamieta . II. Účastníkom konania sa nárok na náhradu trov kasačného konania nepriznáva .

Odôvodnenie

Priebeh administratívneho konania a správneho súdneho konania 1. Dňa 19. septembra 2016 vydal riaditeľ Krajského riaditeľstva Hasičského a záchranného zboru v Bratislave pod č. CPBA-OP-2016/002638-005 služobné hodnotenie príslušníka Hasičského a záchranného zboru ppráp. K. B. (žalobca), postupujúc podľa § 40 ods. 5 písm. a/ zákona č. 315/2001 Z.z. o Hasičskom a záchrannom zbore v znení neskorších predpisov (ďalej len ako „zákon č. 315/2001 Z.z.“), so záverom, že hodnotený žalobca nie je spôsobilý vykonávať akúkoľvek funkciu v Hasičskom a záchrannom zbore. V poučení k tomuto rozhodnutiu sa uvádza, že proti nemu možno podať odvolanie písomne do 15 dní odo dňa jeho oznámenia u riaditeľa Krajského riaditeľstva Hasičského a záchranného zboru v Bratislave s tým, že podanie odvolania má odkladný účinok. Služobné hodnotenie prevzal žalobca dňa

nevyhovel. 3. Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, Prezídium Hasičského a záchranného zboru oznámením zo dňa 19.10.2016 adresovaným žalovanému a zaslaným na vedomie žalobcovi vybavilo jeho odvolanie proti služobnému hodnoteniu ako oneskorene podané, pričom konštatovalo, že z poučenia uvedeného v napadnutom rozhodnutí aj z označenia prijímateľa podaného odvolania je zrejmé, že žalobca vedel o tom, kam je odvolanie potrebné podať, aby nastali jeho právne účinky podľa zákona č. 315/2001 Z.z., no z vlastnej vôle tak neurobil. Nakoľko lehota na podanie odvolania na príslušnom orgáne, ktorým bolo Krajské riaditeľstvo Hasičského a záchranného zboru v Bratislave uplynula dňa 10.10.2016, považuje sa odvolanie postúpené žalovanému Prezídiom Hasičského a záchranného zboru dňa 11.10.2016 za podané

Prezident Hasičského a záchranného zboru ako odvolací orgán tiež v oznámení uviedol, že podľa § 154 ods. 3 zákona č. 315/2001 Z.z. preskúmal napadnuté rozhodnutie i proces, ktorý mu predchádzal a nenašiel zákonný dôvod na obnovu konania, ani na zmenu alebo zrušenie predmetného rozhodnutia mimo odvolacieho konania (§ 156, § 157 zákona č. 315/2001 Z.z.).

5. Proti potvrdeniu riaditeľa Krajského riaditeľstva Hasičského a záchranného zboru v Bratislave zo dňa 20.10.2016 o skončení služobného pomeru žalobcu v štátnej službe dňom 10.10.2016 (ďalej aj ako len „napadnuté opatrenie“) podal žalobca dňa 10.11.2016 všeobecnú správnu žalobcu proti opatreniu orgánu verejnej správy a navrhol napadnuté opatrenie zrušiť a priznať mu náhradu trov konania. V správnej žalobe namietal, že rozhodnutie riaditeľa Krajského riaditeľstva Hasičského a záchranného zboru o vydaní služobného hodnotenia zo dňa 19.09.2016 nie je vydané jeho služobným úradom v zmysle § 41 ods. 1 a § 13 ods. 3 zákona č. 315/2001 Z.z. a preto je služobné hodnotenie nulitným správnym aktom z dôvodu nedostatku právomoci žalovaného na vydanie takéhoto rozhodnutia. 6. Žalobca ďalej v správnej žalobe tvrdil, že odvolanie proti služobnému hodnoteniu doručil do podateľne Ministerstva vnútra Slovenskej republiky na Drieňovej 22 v Bratislave dňa 06.10.2016 v rámci 15-dňovej lehoty na podanie odvolania, čím naplnil podmienky riadneho

žalovaný. Tvrdil ďalej, že odvolanie podal v podateľni služobného úradu aj v súlade s obvyklou praxou žalovaného, keďže v minulosti žalovaný vo viacerých konaniach akceptoval dodržanie lehoty na podanie odvolania alebo námietok, aj keď tieto boli podané na služobný orgán, ktorý nie je vecne alebo miestne príslušný vo veci rozhodnúť. Citoval z rozhodnutia prezidenta Hasičského a záchranného zboru č. PHZ-KA4-2015/0011267 zo dňa 10.06.2015 (strana 2) a z rozhodnutia riaditeľa Krajského riaditeľstva Hasičského a záchranného zboru v Bratislave č. CPBA-OP-2016/002638-005 zo dňa 19.09.2016 (strana 22).

nevyhovel . . .“ a predložil vec odvolaciemu orgánu. Odvolací orgán však prehlásil odvolanie za oneskorené, čím sa vyhol povinnosti vecne prerokovať odvolanie v poradnej odvolacej komisie, pričom v oznámení zo dňa 19.10.2016 uviedol, že ho „v súlade s § 154 ods. 9 preskúmal a nenašiel zákonný dôvod na obnovu konania, ani na zmenu alebo zrušenie rozhodnutia mimo odvolacieho konania podľa § 157 zákona“.

V odôvodnení uznesenia konštatoval, že potvrdenie o skončení služobného pomeru podľa § 63 ods. 2 zákona č. 315/2001 Z.z. predstavuje deklaratórny právny akt, ktorý nezakladá, nemení ani nezrušuje práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a nemá ani povahu opatrenia, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej alebo právnickej osoby dotknuté. Uviedol, že v danom prípade potvrdenie o skončení služobného pomeru deklaruje skutočnosť, že služobný pomer skončil zo zákona podľa § 59 ods. 1 písm. d/ v spojení s § 63 ods. 1 písm. h/ zákona č. 315/2001 Z.z.

Preto uzavrel, že žalobca bol oprávnený podať v zákonnej lehote správnu žalobu proti konštitutívnym rozhodnutiam vydaným v administratívnom konaní o jeho služobnom pomere, avšak žalobca tak v zákonnej lehote neurobil. 8. Proti predchádzajúcemu uzneseniu krajského súdu zo dňa 18.01.2018 podal žalobca kasačnú sťažnosť. Najvyšší súd Slovenskej republiky uznesením sp.zn. 1Sžk/23/2018 z 13. septembra 2019 toto predchádzajúce uznesenie zrušil a vec vrátil krajskému súdu na ďalšie

súd mal za to, že sťažovateľ (žalobca) mohol správnou žalobou napadnúť aj oznámenie zo dňa 19.10.2016 o tom, že odvolanie sťažovateľa je oneskorené a týmto spôsobom podrobiť súdnemu prieskumu záver Prezídia Hasičského a záchranného zboru o nedodržaní odvolacej lehoty. Súčasne však kasačný súd nevidel legitímny dôvod, prečo by s rovnakou argumentáciou sťažovateľ nemohol podať správnu žalobu i proti potvrdeniu o skončení služobného pomeru, hoci ide o opatrenie orgánu verejnej správy deklarujúce skutočnosť, ktorá nastala zo zákona. Poukázal na to, že takú istú povahu deklaratórneho aktu, ktorý nezakladá žiadne práva a povinnosti má totiž aj oznámenie o oneskorene podanom odvolaní, ktoré však podľa mienky krajského súdu bolo tým aktom, ktorý mohol a mal sťažovateľ napadnúť správnou žalobou.

práv. V zmysle právneho názoru kasačného súdu bolo úlohou krajského súdu v ďalšom konaní vysporiadať sa so žalobnými bodmi, teda s otázkou, či služobné hodnotenie vydal na to oprávnený služobný orgán a či je treba považovať odvolanie sťažovateľa proti služobnému hodnoteniu za podané včas, alebo ide o podanie oneskorené a z akých dôvodov.

10. Krajský súd v odôvodnení napadnutého rozsudku poukázal na to, že v konaní nebolo sporné, že žalobca dňa 06.10.2016 doručil odvolanie voči služobnému hodnoteniu do podateľne Ministerstva vnútra Slovenskej republiky, sekcia verejnej správy, Drieňová 22, Bratislava a že listom zo dňa 11.10.2016 predseda poradnej odvolacej komisie Prezídia Hasičského a záchranného zboru Ministerstva vnútra Slovenskej republiky podľa ustanovenia § 144 zákona č. 315/2001 Z.z. postúpil odvolanie žalobcu riaditeľovi Krajského riaditeľstva Hasičského a záchranného zboru v Bratislave, ktorý následne, keďže odvolaniu nevyhovel, postupom podľa § 154a ods. 2 zákona č. 315/2001 Z.z. odvolanie predložil listom zo dňa 12.10.2016 na rozhodnutie odvolaciemu orgánu - Ministerstvu vnútra Slovenskej republiky, Prezídiu Hasičského a záchranného zboru, ktorý oznámením zo dňa 19.10.2016 vybavil odvolanie žalobcu proti služobnému hodnoteniu ako oneskorene podané.

Preto považoval postup nepríslušného orgánu, ktorý postúpil odvolanie žalobcu žalovanému, za zákonný. 11. Po preskúmaní veci dospel krajský súd k záveru, že žalobca odvolanie voči služobnému hodnoteniu nepodal na príslušnom orgáne, a to u riaditeľa Krajského riaditeľstva Hasičského a záchranného zboru v Bratislave v zmysle poučenia o opravnom prostriedku podľa § 154 ods. 4 zákona č. 315/2001 Z.z., ale ho podal na Ministerstve vnútra Slovenskej republiky, sekcii verejnej správy, ktoré ho doručilo príslušnému orgánu až dňa 11.10.2016, t.j. po uplynutí zákonnej 15-dňovej lehoty na jeho podanie, ktorá začala plynúť od nasledujúceho dňa po doručení služobného hodnotenia žalobcovi, t.j. od 24.09.2016 a uplynula dňa 10.10.2016. Krajský súd mal rovnako preukázané, že žalobca nepožiadal žalovaného o odpustenie zmeškania lehoty na podanie odvolania.

Práve s poukazom na skutočnosť, že služobné hodnotenie nadobudlo právoplatnosť, považoval vydané Potvrdenie číslo 1 zo dňa 20.10.2016 o skončení služobného pomeru žalobcu ako príslušníka Hasičského a záchranného zboru dňom 10.10.2016 za zákonné.

právomoc konať a rozhodovať vo veciach služobného pomeru žalobcu mal riaditeľ žalovaného dodajúc, že žalobca bol o uvedenom nariadení preukázateľne oboznámený dňa 21.08.2015, ktorá skutočnosť vyplýva z administratívneho spisu.

I. Kasačná sťažnosť žalobcu, vyjadrenie žalovaného

16. Sťažovateľ nesúhlasil s argumentáciou krajského súdu vo vzťahu k nariadeniu ministra vnútra Slovenskej republiky č. 168/2012. S odkazom na čl. 2 ods. 2 a čl. 123 Ústavy SR poukázal na to, že zákon č. 315/2001 Z.z. ku dňu 20.12.2012 neobsahoval splnomocňujúce ustanovenie, na základe ktorého by bolo Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky oprávnené vydať všeobecne záväzný právny predpis vo veciach služobného pomeru.

17. Pre prípad, ak by kasačný súd považoval nariadenie ministra vnútra Slovenskej republiky č. 168/2012 za individuálny správny akt, ktorým minister vnútra delegoval svoje právomoci v personálnej oblasti na tam uvedené osoby navrhol, aby kasačný súd nebral na toto nariadenie ohľad z dôvodu jeho nulity (ničotnosti), nakoľko žiadne ustanovenie zákona neumožňovalo ministrovi urobiť takýto úkon. 18. Ďalej pre prípad, ak by kasačný súd považoval nariadenie ministra vnútra Slovenskej republiky č. 168/2012 za normatívny správny akt, sťažovateľ požiadal kasačný súd, aby podal na Ústavný súd SR návrh na začatie konanie podľa čl. 125 ods. 1 Ústavy SR o súlade právnych predpisov, pričom predmetom tohto návrhu by bolo posúdenie súladu nariadenia ministra vnútra Slovenskej republiky č. 168/2012 z 20. decembra 2021 so zákonom č. 315/2001 Z.z.

20. S poukazom na uvedené mal za to, že krajský súd, akceptujúc nariadenie ministra vnútra Slovenskej republiky č. 168/2012 vec nesprávne právne posúdil. Sťažovateľ preto navrhol kasačnému súdu, aby v súlade s § 462 ods. 2 SSP zmenil napadnutý rozsudok tak, že zruší žalobou napadnuté potvrdenie riaditeľa Krajského riaditeľstva HaZZ v Bratislave zo dňa 20.10.2016 o jeho skončení služobného pomeru v štátnej službe dňom 10.10.2016. 21. Žalovaný v písomnom vyjadrení ku kasačnej sťažnosti poukázal na to, že z ustanovenia § 13 ods. 1 písm. b/ zákona č. 315/2001 Z.z. jednoznačne vyplýva, že minister vnútra na základe tohto ustanovenia ustanovil v nariadení ministra vnútra Slovenskej republiky č. 168/ 2012 rozsah pôsobnosti nadriadených vo veciach služobného pomeru príslušníkov Hasičského a záchranného zboru, konkrétne v čl. 7, v zmysle ktorého: „Vo vzťahu k príslušníkom služobne zaradeným na krajskom riaditeľstve zboru a k príslušníkom služobne zaradeným na okresných riaditeľstvách zboru vo svojej územnej pôsobnosti, je vedúcim služobného úradu príslušný

III. Argumentácia Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky

Predmetná kasačná sťažnosť bola predložená Najvyššiemu súdu Slovenskej republiky 16. júna 2020 a zaregistrovaná v jeho správnom kolégiu pod sp.zn. 1Sžk 23/2020. Od 1. augusta 2021 je teda na konanie o nej príslušný Najvyšší správny súd. Vec bola náhodným spôsobom 17. augusta 2021 pridelená do piateho senátu Najvyššieho správneho súdu, ktorý o nej rozhodol v zložení uvedenom v záhlaví tohto rozhodnutia pod pôvodnou spisovou značkou.

24. V prvom rade Najvyšší správny súd upriamuje pozornosť sťažovateľa, že je viazaný sťažnostnými bodmi (§ 453 ods. 2 SSP), čo znamená, že posudzuje zákonnosť napadnutého rozsudku z dôvodov vymedzených sťažovateľom. Je pravdou, že ustanovenie § 453 ods. 2 Správneho súdneho poriadku pripúšťa výnimky z tejto viazanosti a to konkrétne v prípadoch, ak napadnuté rozhodnutie bolo vydané v konaní, v ktorom krajský súd nebol viazaný žalobnými bodmi, avšak v posudzovanom prípade by do úvahy prichádzali iba vady trestania (§ 195 SSP), ktoré však kasačný súd v danom prípade nezistil. Na doplnenie kasačný súd len dodáva, že konanie o skončení (prepustení) zo služobného pomeru je svojou povahou sankčným disciplinárnym konaním (rozsudok Najvyššieho súdu SR sp. zn. 5Asan/20/2020 z 25. januára 2021). Vychádzajúc z uvedeného preto kasačný súd posudzoval dôvodnosť uplatnenej sťažnostnej námietky, konkrétne, že krajský súd vec nesprávne právne posúdil, keď akceptoval nariadenie ministra vnútra Slovenskej republiky č. 168/2012.

S uvedeným konštatovaním sa však kasačný súd nestotožňuje. 26. Zákonom č. 345/2012 Z.z. o niektorých opatreniach v miestnej štátnej správe a o zmene a doplnení niektorých zákonov, ktorý bol platný od 16. novembra 2012 a účinný od 01.01.2013 bol okrem iného novelizovaný aj zákon č. 315/2001 Z.z., pričom zmena spočívala aj v novelizácii ustanovenia § 13. S účinnosťou od 1. januára 2013 ustanovenie § 13 ods. 1 písm. b/ zákona č. 315/2001 Z.z. znelo nasledovne: „V služobnom úrade v mene štátu koná a vo veciach služobného pomeru podľa tohto zákona rozhoduje vedúci služobného úradu; ak to ustanovuje osobitný predpis, na rozhodnutie vo veciach služobného pomeru je potrebný predchádzajúci súhlas príslušného orgánu. Vedúcim služobného úradu je minister alebo v rozsahu ním ustanovenom iná osoba podľa odseku 2 vo vzťahu k príslušníkom Hasičského a záchranného zboru“. Podľa ustanovenia § 13 ods. 2 zákona č. 315/2001 Z.z. účinného od 1. januára 2013, nadriadeným môže byť príslušník, ktorý je vymenovaný do stálej štátnej služby,

Z uvedeného tak vyplýva, že v zmysle zákonného splnomocnenia, konkrétne ustanovenia § 13 ods. 1 písm. b/ zákona č. 315/2001 Z.z. účinného od 1. januára 2013 bol minister oprávnený ustanoviť, vo vzťahu k príslušníkom Hasičského a záchranného zboru, inú osobu podľa odseku 2 za vedúceho služobného úradu. Minister vnútra SR vedúceho služobného úradu vo vzťahu k príslušníkom Hasičského a záchranného zboru ustanovil práve nariadením č. 168/2012 a to prostredníctvom Čl. 7, v zmysle ktorého „Vo vzťahu k príslušníkom služobne zaradeným na krajskom riaditeľstve zboru a k príslušníkom služobne zaradeným na okresných riaditeľstvách zboru vo svojej územnej pôsobnosti je vedúcim služobného úradu príslušný riaditeľ krajského riaditeľstva zboru.“

opatrenie. 29. Argument sťažovateľa, že ku dňu vydania nariadenia ministra vnútra Slovenskej republiky č. 168/2012 (20. december 2012) nebola ešte účinná právna norma oprávňujúca ho na vydanie takéhoto nariadenia, nie je možné akceptovať. Totižto uvedená splnomocňujúca norma v tom čase už bola platnou súčasťou právneho poriadku (zákon č. 345/2012 Z.z. bol vyhlásený v Zbierke zákonov Slovenskej republiky už 16. novembra 2012, teda pred 20. decembrom 2012). Splnomocňujúca norma bola v čase nadobudnutia účinnosti (1. január 2013) predmetného nariadenia rovnako účinná (1. január 2013). Aj keď táto splnomocňujúca norma v čase prijatia predmetného nariadenia nebola účinná, len platná, nie je o žiaden argument možné oprieť záver, že minister vnútra nemohol v očakávaní nadobudnutia účinnosti splnomocňujúcej normy prijímať (a vyhlásiť) predpisy určené na ich vykonanie, samozrejme s tým, že účinnosť by nadobudli až odo dňa nadobudnutia účinnosti splnomocňujúcej normy, tak ako k tomu došlo aj v prípade nariadenia ministra vnútra Slovenskej republiky č. 168/2012. V tejto súvislosti

Na základe uvedeného preto postup podľa čl. 125 ods. 1 písm. b/ Ústavy SR neprichádzal do úvahy. 31. Uvedený záver kasačného súdu potom znamená, že tak Rozhodnutie riaditeľa Krajského riaditeľstva Hasičského a záchranného zboru v Bratislave CPBA-OP-2016/002638-005 z 19. septembra 2016 (služobné hodnotenie), ako aj Potvrdenie riaditeľa Krajského riaditeľstva Hasičského a záchranného zboru v Bratislave číslo 1 z 20. októbra 2016 vydala oprávnená osoba a teda sa v žiadnom prípade nemôže jednať o nulitné správne akty, ako tvrdí sťažovateľ.

33. Záverom Najvyšší správny súd dodáva, že sťažovateľovi sa v prejednávanej veci poskytol väčší rozsah ochrany, keď sa v rámci súdneho prieskumu potvrdenia vydaného podľa § 63 ods. 1 písm. h/ a ods. 2 zákona č. 315/2001 Z.z. posudzovala aj včasnosť podaného odvolania proti Rozhodnutiu riaditeľa Krajského riaditeľstva Hasičského a záchranného zboru v Bratislave CPBA-OP-2016/002638-005 z 19. septembra 2016, ako aj skutočnosť, či toto rozhodnutie bolo vydané oprávnenou osobou. Totižto zodpovedanie týchto otázok malo byť predmetom samostatného súdneho prieskumu, v rámci ktorého by sa posudzovala zákonnosť vydaného oznámenia o preskúmaní oneskorene podaného odvolania z 19. októbra 2016, na ktorú skutočnosť poukázal aj kasačný súd v predchádzajúcom zrušujúcom uznesení sp.zn. 1Sžk/23/2018 z 13. septembra 2019 bod 20. Otázka včasnosti podaného odvolania, ako aj oprávnenia riaditeľa Krajského riaditeľstva Hasičského a záchranného zboru v Bratislave bola, v súlade s právnym názorom kasačného súdu, posudzovaná v predmetnom konaní s tým

34. Vychádzajúc z vyššie uvedených skutočností dospel preto Najvyšší správny súd k záveru, že napadnutý rozsudok krajského súdu je vecne správny, čo je dôvodom na zamietnutie kasačnej sťažnosti postupom podľa § 461 SSP.

36. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky v pomere hlasov 3:0. Poučenie: Proti tomuto rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok.