1Sžk/36/2021

UZNESENIE

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v právnej veci žalobkyne: ANPA & partners, a. s., so sídlom Hálkova 1/A, 831 03 Bratislava, IČO: 48140490, právne zastúpená advokátskou kanceláriou: Advokátska kancelária RELEVANS s. r. o., Dvořákovo nábrežie 8A, 811 02 Bratislava, IČO: 47232471; proti žalovanému: Finančné riaditeľstvo Slovenskej republiky, Lazovná 63, 974 01 Banská Bystrica; o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 124003/2018 zo dňa 1. marca 2018, o kasačnej sťažnosti žalobkyne proti uzneseniu Krajského súdu v Bratislave č. k. 2 S 73/2018-218 zo dňa 20. januára 2021, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. II. Účastníkom konania nárok na náhradu trov kasačného konania nepriznáva.

Odôvodnenie

Odôvodnenie

1. Daňový úrad Bratislava (ďalej len „prvostupňový orgán“) vykonal dňa 15. apríla 2016 a 20. mája 2016 v sídle žalobkyne dozor podľa § 10 ods. 4 písm. a) zákona č. 171/2005 Z. z. o hazardných hrách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o hazardných hrách“) s ohľadom na zistenie, že žalobkyňa mala prevádzkovať hazardnú hru bez udelenej alebo vydanej licencie. Dozor vykonal prvostupňový orgán prostredníctvom zamestnankyne D.. N. L. a zamestnanca B.. A. L.. Na základe Správy o výsledku dozoru č. 104144185/2016 zo dňa 20. októbra 2016 (ďalej len „Správa o výsledku dozoru“) následne začal žalovaný voči žalobkyni správne konanie vo veci uloženia sankcie podľa § 54 ods. 1 písm. f) zákona o hazardných hrách za porušenie ustanovenia § 3 ods. 3 zákona o hazardných hrách.

3. Prvostupňový orgán rozhodnutím č. 102060626/2017 zo dňa 28. septembra 2017 uložil žalobkyni za porušenie § 3 ods. 3 zákona o hazardných hrách pokutu vo výške 20.000,- € podľa § 54 ods. 1 písm. f) zákona o hazardných hrách (ďalej len „rozhodnutie prvostupňového orgánu o pokute“). V rozhodnutí o pokute prvostupňový orgán uviedol, že námietka zaujatosti vznesená proti D.. N. L. bude predmetom osobitného konania.

Podľa názoru prvostupňového orgánu argumenty žalobkyne nie sú spôsobilé vyvolať pochybnosti o nezaujatosti predmetnej zamestnankyne v prejednávaní a rozhodovaní v konaní o uložení sankcie. Táto zamestnankyňa podľa prvostupňového orgánu nie je zaťažená svojím názorom z výkonu dozoru a vo svojom rozhodovaní postupovala objektívne, nestranne, odborne a v súlade s platnými právnymi predpismi. Prvostupňový orgán zdôraznil, že táto zamestnankyňa po dobu rozhodovania v osobitnom konaní o jej vylúčení, resp. nevylúčení nezasahovala do procesu v prejednávaní a rozhodovaní veci v konaní o uložení sankcie, resp. do procesu vydania rozhodnutia o pokute, čím nemohla ovplyvniť správne a objektívne posúdenie veci v správnom konaní.

Tiež namietala nezákonnosť, ktorú videla v tom, že prvostupňový orgán vydal rozhodnutie o nevylúčení dotknutej zamestnankyne až po rozhodnutí v merite veci. V podanom odvolaní vzniesla námietku zaujatosti aj proti B.. A.Ó_ L.. 8. Žalovaný rozhodnutím č. 100191475/2018 zo dňa 22. januára 2018 potvrdil rozhodnutie prvostupňového orgánu o pokute (bod 3). Vo vzťahu k námietkam žalobkyne ohľadom zaujatosti zamestnankyne prvostupňového orgánu D.. N. L. a procesnému postupu prvostupňového orgánu o rozhodovaní o tejto námietke odkázal žalovaný na prvostupňové rozhodnutie. 9.

Prvostupňový orgán podľa žalovaného žiadnym spôsobom de facto a ani de iure vydaním prvostupňového rozhodnutia až po rozhodnutí o pokute nezmaril žalobkyni námietku zaujatosti voči dotknutej zamestnankyni a ani neporušil § 11 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (ďalej len „Správny poriadok“).

12. Proti rozhodnutiu žalovaného podala žalobkyňa správnu žalobu, v ktorej namietala (i) nesprávne právne posúdenie dôvodov namietanej zaujatosti zamestnankyne prvostupňového orgánu v konaní o uložení pokuty, (ii) skutočnosť, že o vznesenej námietke zaujatosti bolo rozhodované až po vydaní rozhodnutia prvostupňového orgánu o uložení sankcie ako aj skutočnosť, že (iii) nebola rešpektovaná požiadavka § 11 ods. 2 Správneho poriadku, teda aby predpojatý zamestnanec správneho orgánu vykonával len úkony, ktoré nepripúšťajú odklad. Žalobkyňa požadovala zrušenie rozhodnutia žalovaného ako aj prvostupňového orgánu. 13. K správnej žalobe žalobkyne sa vyjadril aj žalovaný, ktorý v podstatnej časti zopakoval svoju argumentáciu obsiahnutú vo svojom rozhodnutí (bod 9 až 11). 14. Žalobkyňa sa v následnej replike pridržala svojej argumentácie zo správnej žaloby. 15. Krajský súd v Bratislave (ďalej len „správny súd“) uznesením č. k. 2 S 73/2018-218 zo dňa 20. januára 2021 (ďalej len „napádané uznesenie“ alebo aj „uznesenie správneho súdu“) správnu žalobu žalobkyne odmietol ako smerujúcu proti nepreskúmateľnému rozhodnutiu podľa § 98 ods. 1 písm. g) v spojení s § 7 písm. e) zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP“). Žalovanému nárok na náhradu trov konania nepriznal. 16. Správny súd v odôvodnení napádaného uznesenia dospel k právnemu názoru, že rozhodnutie o (ne)vylúčení zamestnanca správneho orgánu je rozhodnutím procesnej povahy, proti ktorému nemožno podať samostatné odvolanie ako riadny opravný prostriedok (§ 12 ods. 2 Správneho poriadku). Správny súd vychádzal z toho, že právna úprava obsiahnutá v ustanovení § 12 ods. 2 Správneho poriadku pokrýva nielen situácie, ak dôjde k vylúčeniu zamestnanca, ale aj situácie, ak sa rozhodne o nevylúčení zamestnanca správneho orgánu. Ak sa účastník konania domnieva, že správny orgán pri rozhodovaní o (ne)vylúčení zamestnanca nepostupoval v súlade so zákonom, môže túto skutočnosť namietať až v odvolacom konaní proti meritórnemu rozhodnutiu. 17. Podľa názoru správneho súdu prvostupňové rozhodnutie a rozhodnutie žalovaného vo veci nevylúčenia D.. N. L. nie je samostatne súdne nepreskúmateľné, keďže ide o rozhodnutie procesnej povahy( § 7 písm. e) SSP). Je ho však možné preskúmať ako skôr vydané rozhodnutie postupom podľa § 27 ods. 1 SSP pri preskúmavaní meritórneho rozhodnutia o uložení sankcie, o ktorom prebieha súdne konanie pred správnym súdom pod sp. zn. 2 S 49/ 2018. 18. Na tomto závere podľa správneho súdu nič nemení ani nesprávne poučenie obsiahnuté v prvostupňovom rozhodnutí, keďže poskytlo žalobkyni viac práv (možnosť podať opravný prostriedok), než žalobkyni poskytoval § 12 ods. 2 Správneho poriadku.

19. Proti uzneseniu správneho súdu podala žalobkyňa - sťažovateľka kasačnú sťažnosť z dôvodu, že toto vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci (§ 440 ods. 1 písm. g) SSP). 20. Sťažovateľka vo svojej kasačnej sťažnosti nespochybňuje skutočnosť, že prvostupňové rozhodnutie v spojení s rozhodnutím žalovaného o nevylúčení zamestnankyne správneho orgánu je rozhodnutím procesnej povahy, takéto rozhodnutia sú však podľa § 7 ods. 1 písm. e) SSP vylúčené zo súdneho prieskumu len vtedy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. Sťažovateľka zastáva názor, že rozhodnutie o (ne)vylúčení zamestnankyne správneho orgánu je spôsobilé (v prípade svojej nezákonnosti) zasiahnuť do jej subjektívneho práva na prejednanie a rozhodnutie veci nezávislým, objektívnym a nestranným orgánom verejnej správy. Ide o súčasť práva na dobrú správu vecí verejných (čl. 41 ods. 1 Charty základných práv Európskej únie) a do právneho poriadku sa v Slovenskej republiky pretavuje napr. prostredníctvom základných pravidiel správneho konania (§ 3 Správneho poriadku).

21. Sťažovateľka spochybňuje tiež právny názor správneho súdu o možnosti preskúmania prvostupňového rozhodnutia o nevylúčení pracovníčky správcu dane v spojení s rozhodnutím žalovaného v konaní o správnej žalobe proti meritórnemu rozhodnutiu o uložení sankcie

úplne. 22. Vo vzťahu k správnej žalobe proti rozhodnutiu o uložení sankcie (kópia na základe pokynu predsedníčky senátu zo dňa 15.1.2021 založená v súdnom spise) treba uviesť, že sťažovateľka výslovne poukazuje na nezákonnosť spojenú s nerozhodnutím o jej námietke zaujatosti a tým, že v správnom konaní o uložení sankcie, teda v merite veci (napriek podanej námietke zaujatosti) rozhodovala a konala predpojatá zamestnankyňa, v konečnom dôsledku došlo k zmareniu účelu vznesenia námietky zaujatosti. Tieto skutočnosti však podľa sťažovateľky nemajú vplyv na nemožnosť aplikácie § 27 ods. 1 SSP v týchto prepojených veciach a ani na jej ukrátenie na právach.

25. V priebehu kasačného konania, dňa 1. januára 2021, nadobudla účinnosť novela Ústavy Slovenskej republiky, ústavný zákon č. 422/2020 Z. z. ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov, ktorou bol zriadený

26. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP), po zistení, že kasačná sťažnosť sťažovateľky bola podaná včas (§ 443 ods. 1 SSP), oprávnenou osobou (§ 442 ods. 1 SSP) a je prípustná (§ 439 ods. 1 SSP), preskúmal napadnuté uznesenie správneho súdu v medziach sťažnostných bodov uplatnených sťažovateľkou (§ 453 ods. 2 SSP) spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu a dospel k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná. 27.

28. V rámci svojich právnych úvah vzťahujúcich sa k námietkam sťažovateľky vychádzal kasačný súd tiež z rozhodovacej činnosti Najvyššieho súdu Slovenskej republiky. Keďže odo dňa 1. augusta 2021 došlo k prechodu kompetencií zo správneho kolégia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky na Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (bod 19), vychádzajúc z účelu zabezpečenia kontinuity rozhodovacej činnosti, z právnej istoty a ochrany legitímnych očakávaní založených aj na ustálenej rozhodovacej činnosti najvyšších súdnych autorít (§ 5 ods. 1 SSP v spojení s čl. 2 ods. 1 až 3 zákona č. 160/2015 Z. z. Civilný sporový poriadok v znení neskorších predpisov), sa kasačný súd naďalej považuje za viazaný doterajšou rozhodovacou činnosťou správneho kolégia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky.

31. Ústavou poskytovaný priestor využil zákonodarca v ustanovení § 7 SSP, v ktorom negatívnou enumeráciou upravil medze prieskumu v správnom súdnictve. Zo súdneho prieskumu v správnom súdnictve pritom vylúčil aj rozhodnutia a opatrenia orgánov verejnej správy procesnej povahy za predpokladu, že nemôžu mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania.

33. Rozhodnutia a opatrenia procesnej povahy majú charakter takých úkonov orgánov verejnej správy, ktoré sa spravidla priamo nedotýkajú hmotných práv účastníkov konania a nemajú bezprostredný vplyv na rozhodnutie vo veci samej (meritórne posúdenie otázky posudzovanej v predmetnom konaní), slúžia skôr na zabezpečenie priebehu konania a pre potreby náležitého zistenia skutkového stavu (BLAŽEK, T.; JIRÁSEK, J.; MOLEK, P.; POSPÍŠIL, P.; SOCHOROVÁ, V.; ŠEBEK, P.: Soudní řád správní. 3. vydání. § 70 [Kompetenčné výluky] Praha: C. H. Beck, 2016).

Preskúmavané sú tak spravidla spolu s meritórnymi, resp. konečnými rozhodnutiami ako vady, nedostatky konania predchádzajúce vydaniu meritórneho rozhodnutia (BLAŽEK, T.; JIRÁSEK, J.; MOLEK, P.; POSPÍŠIL, P.; SOCHOROVÁ, V.; ŠEBEK, P.: Soudní řád správní. 3. vydání. § 70 [Kompetenčné výluky] Praha: C. H. Beck, 2016; BARICOVÁ, J; FEČÍK, M.; ŠTEVČEK, M.; FILOVÁ, A. a kol.: Správny súdny poriadok. Komentár.

35. Súčasne je potrebné brať do úvahy i skutočnosť, že procesné práva (ktoré môžu byť najčastejšie dotknuté pochybeniami v rámci procesných rozhodnutí a opatrení) nie sú samoúčelné. Sledujú najmä cieľ zabezpečenia spravodlivého a zákonného rozhodnutia pre účastníka konania v predmete (merite) správneho konania. Procesné nedostatky tak môžu byť konvalidované v ďalšom procesnom postupe, ich relevancia sa posudzuje s ohľadom na ich intenzitu (zachovanie podstaty záruk obsiahnutých v procesných právach) a legitímne sa pomeriava vplyvom na výsledok konania - teda vplyvom na meritórne alebo konečné rozhodnutie a jeho zákonnosť (mutatis mutandis rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 4 Sž 98-102/02 zo dňa 17. decembra 2002, publikované ako R 122/2003; sp. zn. 8 Sžh 1/2010 zo dňa 20. mája 2010, publikované ako R 103/2011 a iné; BARICOVÁ, J; FEČÍK, M.; ŠTEVČEK, M.; FILOVÁ, A. a kol.:

36. Vyššie uvedené východiská súčasne rámcujú výklad výnimky z kompetenčnej výluky, teda prípustnosť súdneho prieskumu rozhodnutí a opatrení procesnej povahy, ktoré môžu mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. Tá (aj s ohľadom na imperatív zákazu vylúčenia rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd zo súdneho prieskumu podľa čl. 46 ods. 2 Ústavy) umožňuje súdny prieskum takých procesných rozhodnutí, ktoré majú reálny dopad na hmotnoprávnu situáciu účastníka konania (mutatis mutandis rozhodnutia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 5 Sžrk 6/2020 zo dňa 16. decembra 2020, sp. zn. 3 Sžrk 1/2019 zo dňa 29. januára 2020, sp. zn. 6 Sžrk 19/2018 zo dňa 20. mája 2020, publikované pod č. R 22/2021 a obdobne tiež BLAŽEK, T.; JIRÁSEK, J.; MOLEK, P.; POSPÍŠIL, P.; SOCHOROVÁ, V.; ŠEBEK, P.: Soudní řád správní. 3. vydání. § 70 [Kompetenčné výluky] Praha: C. H. Beck, 2016; BARICOVÁ, J; FEČÍK, M.; ŠTEVČEK, M.; FILOVÁ, A. a kol.:

Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019, str. 555 - 557). 37. Kasačný súd na základe vyššie uvedeného dospel k záveru, že pri aplikácii kompetenčnej výluky podľa § 7 písm. e) SSP vo vzťahu k procesným rozhodnutiam, si musí správny súd vždy s ohľadom na konkrétne okolnosti každého individuálneho prípadu zodpovedať (i) či žalobou napádané rozhodnutie alebo opatrenie má procesnú povahu, (ii) či má účastník konania možnosť namietnuť nezákonnosť tohto rozhodnutia alebo opatrenia so súdnym prieskumom meritórneho rozhodnutia a (iii) či takéto rozhodnutie alebo opatrenie napriek svojej procesnej povahe priamo, fakticky nezasahuje do hmotných subjektívnych práv účastníka konania, resp. meritórne neukončuje konanie.

Nepredstavuje definitívne, konečné rozhodnutie vo veci samej, ale rieši len jednu čiastkovú procesnú otázku, konkrétne otázku okruhu zamestnancov orgánu verejnej správy zúčastňujúcich sa na rozhodovaní (rozhodnutia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 5 Sž 2/2010 zo dňa 17. marca 2010, sp. zn. 5 Sž 77/2008 zo dňa 13. apríla 2010, sp. zn. 3 Sž 77/2008 zo dňa 30. októbra 2008, sp. zn. 3 Sž 62/2007 zo dňa 28. januára 2008, obdobne tiež rozhodnutia Najvyššieho správneho súdu Českej republiky sp. zn. 4 As 46/2007 zo dňa 11. októbra 2007, sp. zn. 3 Afs 20/2003 zo dňa 15. októbra 2003 a iné).

Preto „. . . i keď je takéto rozhodnutie vylúčené zo samostatného súdneho prieskumu, je možné ho napadnúť spolu s meritórnym rozhodnutím vo veci, kde môže byť prípade zistená vada konania spočívajúca v nesprávnom posúdení námietky zaujatosti. Vo vyššie uvedených rozsudkoch Najvyšší správny súd dovodil, že vylúčením rozhodnutia o námietke zaujatosti zo samostatného súdneho prieskumu nedochádza k porušeniu práva na súdnu ochranu proti rozhodnutiam správnych orgánov (čl. 36 ods. 2 Listiny základných prv a slobôd), lebo prieskum rozhodnutia o námietke zaujatosti nie je vylúčený úplne, ale je iba koncentrovaná do konania o žalobe proti rozhodnutiu správneho orgánu vo veci samej“ (rozhodnutie Najvyššieho správneho súdu Českej republiky sp. zn. 1 As 51/2011 zo dňa 29. júna 2011, bod 16).

Toto vylúčenie riadneho opravného prostriedku sa pritom vzťahuje tak na rozhodnutia, ktorými príslušný správny orgán vylúči určitého zamestnanca, ako aj na rozhodnutia, ktorými zamestnanca nevylúči (rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. IV. ÚS 491/2012 zo dňa 18. septembra 2012). Prieskum rozhodnutia o (ne)vylúčení zamestnanca správneho orgánu sa už od odvolacieho konania spája s opravným prostriedkom podaným proti meritórnemu rozhodnutiu, teda rozhodnutiu o predmete dotknutého správneho konania (POTÁSCH, P.; HAŠANOVÁ, J.; VALLOVÁ, J.; MILUČKÝ, J.; MEDŽOVÁ, D.:

41. Kasačný súd neopomína osobitné okolnosti predmetného prípadu, a to najmä že prvostupňové rozhodnutie bolo vydané po dňa 21.novembra 2017, t.j. po vydaní prvostupňového rozhodnutia vo veci pokuty dňa 28. septembra 2017 a rozhodnutie žalovaného o (ne)vylúčení zamestnankyne orgánu verejnej správy zo dňa 1 marca 2018 bolo vydané po ukončení konania príslušných orgánov vo veci samej - po vydaní rozhodnutia žalovaného ako druhostupňového orgánu o pokute dňa 22. januára 2018.

I keď boli predmetné rozhodnutia v jednotlivých stupňoch vydané po vydaní meritórnych rozhodnutí, táto skutočnosť žiadnym spôsobom nezabránila sťažovateľke v tom, aby otázku zákonnosti postupu a včasnosti (ne)rozhodnutia o jej námietke zaujatosti uplatnila či už v odvolaní proti meritórnemu rozhodnutiu ako aj v správnej žalobe proti tomuto konečnému rozhodnutiu. Bude preto úlohou príslušného správneho súdu, aby sa v konaní o žalobe proti meritórnemu rozhodnutiu žalovaného vysporiadal aj s argumentáciou sťažovateľky smerujúcou proti procesnej vade konania spočívajúcej v oneskorenom rozhodnutí, resp. nevyhovení námietke zaujatosti.

Správny poriadok. Komentár. Šamorín: Heuréka, 2013, str. 59). Rozhodnutie o námietke zaujatosti priamo v meritórnom rozhodnutí alebo nerozhodnutie o tejto námietke môže predstavovať vadu procesného postupu správneho orgánu s dopadom na zákonnosť rozhodnutia vo veci samej (rozhodnutia Najvyššieho správneho súdu Českej republiky sp. zn. 7As 281/2016 zo dňa 16. októbra 2017, sp. zn. 7 As 158/2014 zo dňa 13. februára 2015).

43. Aj keď bolo napádané rozhodnutie v konaní o námietke zaujatosti vydané po vydaní meritórneho rozhodnutia postupom, ktorý logicky nemá oporu v zákone, nie je možné mu z toho dôvodu pripísať účinky konečného rozhodnutia a tak pripustiť jeho samostatný prieskum.

45. Vyššie uvedené úvahy vedú kasačný súd k záveru, že napadnuté uznesenie správneho súdu je vo výroku vecne správne. Keďže prvostupňové rozhodnutie v spojení s rozhodnutím žalovaného ako procesné rozhodnutia o (ne)vylúčení zamestnankyne prvostupňového orgánu nezasahujú priamo a samostatne do hmotných práv a slobôd sťažovateľky, nepodliehajú samostatnému správnemu súdnemu prieskumu a sú preskúmateľné len v intenciách prípadného súdneho prieskumu rozhodnutia vo veci samej. Sťažovateľkou napádané rozhodnutia v tejto veci sú teda vylúčené zo súdneho prieskumu podľa § 7 písm. e) SSP a správny súd žalobu sťažovateľky v tejto veci správne odmietol podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP.

V. Záver

46. Zhrňujúc vyššie uvedené dospel kasačný súd k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná v celom svojom rozsahu, a preto ju zamietol (§ 461 SSP). 47. O náhrade trov kasačného konania rozhodol kasačný súd tak, že ju žiadnemu z účastníkov nepriznal, keďže sťažovateľka nemala úspech v kasačnom konaní, a u procesne úspešného žalovaného nezistil výnimočné dôvody, pre ktoré by mohol spravodlivo požadovať náhradu trov konania (§ 467 ods. 1 v spojení s § 167 ods. 1 a § 168 SSP). 48. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky v pomere hlasov 3:0 (§ 463 v spojení s 147 ods. 2 a § 139 ods. 4 SSP).

Poučenie:

Proti tomuto uzneseniu nie je prípustný opravný prostriedok.

V Bratislave dňa 30. marca 2022