1Sžk/5/2020

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky, ako súd kasačný, v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Kataríny Benczovej a členov senátu JUDr. Zuzany Šabovej, PhD. a Mgr. Kristíny Babiakovej, v právnej veci žalobcu: D.. R. E., F.. XX. D. XXXX, T. P. XXX/ XX, Š.Í., zast.: Mgr. JUDr. Zoltán Perhács, PhD., advokát, Jelenec č. 353 proti žalovanému: Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, so sídlom Pribinova 2, Bratislava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného Č. p. KM-OLVS-65/2014/OPK zo dňa 22. októbra 2014, o kasačnej sťažnosti žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 1S/277/ 2014-83 zo dňa 14. novembra 2019, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta. II. Žalobcovi priznáva voči žalovanému nárok na náhradu trov kasačného konania.

Odôvodnenie

I. Priebeh administratívneho a súdneho konania

73/1998 Z. z. o štátnej službe príslušníkov Policajného zboru, Slovenskej informačnej služby, Zboru väzenskej a justičnej stráže Slovenskej republiky a Železničnej polície (ďalej aj ako „zákon č. 73/1998 Z. z.“) dňom 01. augusta 2014 ustanovený do funkcie referent, špecifikácia psovod (4268) oddelenia služobnej kynológie Policajného zboru, Riaditeľstva hraničnej a cudzineckej polície (RHCP) Bratislava, služobného úradu Ministerstva vnútra Slovenskej republiky (MV SR), na miesto výkonu štátnej služby Bratislava a podľa § 85 ods. 1 a 5 zákona č. 73/1998 Z. z. bol zaradený do 2. platovej triedy. Žalobcovi bol zároveň priznaný rizikový príplatok podľa § 88 zákona č. 73/1998 Z. z. a čl. 4 ods. 5 a 8 nariadenia Ministerstva vnútra Slovenskej republiky č. 17/2008 vo výške 66,50 Eur, osobný príplatok v zmysle § 91 ods. 2 zákona č. 73/1998 Z. z. vo výške 160 Eur a príplatok za vedenie služobného cestného vozidla podľa § 95 ods. 4 písm. b/ zákona č. 73/1998 Z. z. vo výške 20 Eur.

Tento personálny rozkaz viceprezidenta PZ č. 71 zo dňa 25. júla 2014 bol potvrdený rozhodnutím žalovaného č. KM-OLVS-66/2014/OPK zo dňa 27. októbra 2014. Proti týmto rozhodnutiam správnych orgánov sa žalobca bránil v správnom súdnom konaní, v rámci ktorého boli vydané rozhodnutia Krajského súdu v Bratislave č. k. 6S/283/2014-54 zo dňa 29. apríla 2016, ktorým krajský súd napadnuté rozhodnutia správnych orgánov zrušil a vec im vrátil na ďalšie konanie a Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 6Sžo/27/2016 zo dňa 12. júla 2017, ktorým bol rozsudok krajského súdu zmenený a žaloba žalobcu bola zamietnutá.

Po preskúmaní žalobou napadnutého rozhodnutia v spojení s prvostupňovým rozhodnutím dospel správny súd k záveru, že prvostupňové rozhodnutie neobsahovalo rozhodné skutočnosti, z ktorých malo byť zrejmé splnenie podmienok stanovených v ustanovení § 33 ods. 1 zákona č. 73/ 1998 Z. z., podľa ktorého sa policajt ustanoví alebo vymenuje do voľnej funkcie, ak spĺňa požadované kvalifikačné predpoklady na túto funkciu, ak tento zákon neustanovuje inak, pričom pri ustanovení alebo vymenovaní do funkcie sa súčasne prihliada na dĺžku odbornej praxe, závery služobného hodnotenia a na jeho zdravotný stav.

6. Správny súd mal za to, že základným podkladom na rozhodovanie vo veciach služobného pomeru policajtov je služobné hodnotenie v súlade s ustanoveniami § 27 - 32 zákona č. 73/ 1998 Z. z., ktoré vo vzťahu k žalobcovi bolo vysoko pozitívne, pritom táto skutočnosť nebola v konaní sporná. Správny súd z prehľadu o profesnej činnosti zistil, že počas 18 rokov u polície si žalobca plnil svoje služobné povinnosti vždy riadne a zodpovedne, bol trikrát mimoriadne povýšený (do hodnosti kapitán, major a podplukovník) a za svedomité a iniciatívne plnenie služobných úloh mu bola viackrát udelená finančná odmena a zvýšený osobný príplatok a taktiež mu bolo aj udelená medaila za službu v Policajnom zbore III. stupňa s tým, že počas trvania služobného pomeru nikdy neporušil služobnú prísahu a nikdy nebol disciplinárne riešený. Ďalej správny súd poukázal na to, že žalobca má ukončené vysokoškolské právnické vzdelanie a počas pôsobenia v jeho funkcii riaditeľa OHK PZ Bratislava Ružinov - letisko pravidelne zabezpečoval a odborne garantoval prijatia rôznych zahraničných delegácií a zahraničných expertov a taktiež pravidelne zastupoval Slovenskú republiku ako aj Policajný

7. Správny súd konštatoval, že v danom prípade prvostupňový orgán pri ustanovení žalobcu do voľnej funkcie neprihliadal k okolnostiam v zmysle ustanovenia § 33 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z. z., a to na kvalifikačné predpoklady žalobcu, dĺžku jeho odbornej praxe a závery jeho služobného hodnotenia. Správny súd podotkol, že v konaní bolo síce zrejmé, aké voľné miesta - funkcie boli ku dňu vydania predmetného rozhodnutia voľné, avšak bolo potrebné posúdiť, či žalobca spĺňa predpoklady na tú - ktorú funkciu. V nadväznosti na tieto

To znamená, že aj rozhodnutie o ustanovení do voľnej funkcie policajta musí spĺňať zákonom stanovené náležitosti a obsahovať riadne odôvodnenie, z ktorého musí byť zrejmé, aké skutočnosti boli podkladom na rozhodnutie, akými úvahami bol vedený oprávnený orgán pri hodnotení dôkazov a pri použití právnych predpisov, na základe ktorých rozhodoval.

V prvostupňovom rozhodnutí chýbala úvaha, ktorou sa orgán verejnej správy riadil pri svojom postupe a s touto skutočnosťou sa nevysporiadal v zmysle odvolacích dôvodov žalobcu ani žalovaný. 9. Uviedol, že ustanovenie policajta do adekvátnej funkcie nie je nárokovateľné, avšak takéto ustanovenie nemá mať charakter disciplinárneho postihu a zníženie platu, resp. osobného príplatku, nie je trestom - sankciou a má sa týkať skutočností, keď si príslušník Policajného zboru neplní úlohy počas dlhšieho časového úseku a má za cieľ motivovať policajta ku kvalitnejšiemu a lepšiemu plneniu zadaných úloh.

V štátno- služobnom pomere účastníci nemajú rovnaké postavenie, čo sa prejavuje v spôsobe vzniku, zmeny a skončenia tohto pomeru, úprave nárokov vyplývajúcich z tohto pomeru a úprave konania pred služobnými orgánmi. Príslušník Policajného zboru sa prostredníctvom svojho „zamestnávateľa“, t. j. štátu, priamo zúčastňuje na výkone verejnej moci, a preto má štát výsostné oprávnenie jednostrannými aktmi zakladať, meniť, alebo rušiť vzťahy v takomto služobnom pomere. Práva a povinnosti policajta v služobnom pomere sa zakladajú, menia a zanikajú rozhodnutím (rozkazom), ktorý vydáva príslušný služobný orgán s personálnou právomocou (nadriadený). V prípade organizačných zmien a ustanovenia do voľnej funkcie, ako tomu bolo v prejednávanom prípade, je však potrebné zohľadniť aj finančnú stránku takéhoto postupu a v tejto súvislosti aj ujmu na právach žalobcu.

Logickým výkladom citovaného ustanovenia preto dôvodne možno dospieť k záveru, že citované predpoklady sa posudzujú z hľadiska potrieb a požiadaviek pre danú voľnú funkciu, čo nemožno vykladať tak, že v prípade splnenia požadovaných kritérií je automaticky nárokovateľná adekvátna voľná funkcia.“

13. V ďalšom konaní správny súd orgány verejnej správy zaviazal, aby voči žalobcovi zabezpečili objektívny postup, ktorým bola zrušená jeho funkcia z dôvodu organizačných zmien a na základe čoho bol následne ustanovený do novej funkcie so súčasným znížením platu a zaradený do nižšej platovej triedy tak, aby bol náležite odôvodnený a v súlade so zákonom. Rozhodnutie o ustanovení do voľnej funkcie žalobcu musí spĺňať zákonom stanovené náležitosti a obsahovať riadne odôvodnenie, z ktorého musí byť zrejmé, ktoré skutočnosti boli podkladom na rozhodnutie, akými úvahami bol vedený oprávnený orgán pri hodnotení dôkazov a pri použití právnych predpisov, na základe ktorých rozhodoval.

15. Proti rozsudku správneho súdu podal žalovaný v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť, ktorou žiadal, aby kasačný súd rozsudok správneho súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie. 16. Správnym súdom vytknuté skutočnosti považoval za irelevantné s tým, že v tom čase nedisponoval iným vhodným miestom. Mal za to, že správny súd pri svojom rozhodovaní nezobral do úvahy predchádzajúce konanie vo veci žalobcu týkajúce sa jeho odvolania z doterajšej funkcie, pričom v tejto veci právoplatne rozhodol Najvyšší súd Slovenskej republiky rozsudkom sp. zn. 6Sžo/27/2016 zo dňa 12. júla 2017. Uviedol, že prevedenie žalobcu na inú funkciu bolo vynútené nemožnosťou ďalšieho vykonávania doterajšej funkcie, ktorá bola v dôsledku organizačných zmien zrušená.

Z uvedeného podľa žalovaného vyplýva, že riaditeľ riaditeľstva mal personálnu (ustanovujúcu) pôsobnosť vo vzťahu k žalobcovi a mohol ho ustanoviť len na voľné tabuľkové miesto v rámci útvarov, ktoré riadil. Ku dňu 01. augusta 2014 boli na útvaroch v pôsobnosti riaditeľa riaditeľstva voľné tabuľkové miesta na: - Oddelení služobnej kynológie Policajného zboru (OSK PZ), a to jedno miesto vo funkcii referent - špecifikácia psovod, platová trieda 2, na ktorú bol žalobca ku dňu 01. augusta 2014 ustanovený. - Oddelení cudzineckej polície PZ Bratislava, a to jedno miesto vo funkcii referent, platová trieda 2, v súvislosti s ktorou bolo v tom čase konané o žiadosti o preloženie iného príslušníka PZ, - Oddelení hraničnej kontroly PZ (OHK PZ), a to tri miesta, z toho jedno miesto vo funkcii starší referent - špecifikácia pyrotechnik, platová trieda 4 (žalobca nespĺňal špeciálnu odbornú spôsobilosť), jedno miesto vo funkcii referent, platová trieda 2, na ktoré bol k 01. októbru 2014 rozpracovaný uchádzač o prijatie do služobného pomeru príslušníka PZ a jedno miesto vo funkcii referent, platová trieda 2, o ktoré žalobca neprejavil záujem,

Pre návrh na vydanie prvostupňového rozhodnutia bol rozhodujúci stav voľných tabuľkových miest na útvaroch v rámci pôsobnosti riaditeľa riaditeľstva, a to aj po zohľadnení iných personálnych rozhodnutí. Žalobca bol ustanovený do funkcie, ktoré bola v tom čase voľná, pričom bolo prihliadané aj na dĺžku jeho odbornej praxe, závery služobného hodnotenia a jeho zdravotný stav, to všetko v súlade s § 33 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z. z. Žalovaný v tejto súvislosti dodal, že ak sa na útvaroch v personálnej pôsobnosti riaditeľa riaditeľstva nenachádzala voľná funkcia s vyššou platovou triedou, nebolo možné ho na takúto funkciu ustanoviť aj napriek jeho viacročnej odbornej praxi a pozitívnemu služobnému hodnoteniu. 19. Ďalej žalovaný uviedol, že o obsadení funkcie riaditeľa OHK PZ bolo rozhodnuté v inom konaní s úspešným ustanovením inej príslušníčky PZ s dlhoročnou odbornou praxou

Poukázal na to, že aj keď mu bol pol roka doplácaný plat v takej sume, aby jeho výška kompenzovala výšku platu v predchádzajúcej funkcii, v skutočnosti však ustanovenie žalobcu do funkcie s o 4 stupne nižšou platovou triedou pre neho znamenalo pokles mesačnej mzdy o cca 700 Eur.

21. Za účelové žalobca považoval tvrdenie žalovaného o voľných tabuľkových miestach v pôsobnosti riaditeľa riaditeľstva ku dňu 01. augusta 2014. Zdôraznil, že v konaní nielenže nebol predložený žiadny relevantný prehľad o voľných tabuľkových miestach, ale žalovaný zjavne opomenul uviesť napríklad voľné tabuľkové miesta, ktoré sú v priamej personálnej pôsobnosti riaditeľa riaditeľstva, kde sú dislokované platové triedy 4 až 8 a taktiež napríklad útvar mobilná jednotka riaditeľstva, kde sú dislokované platové triedy 4 a viac alebo národný kontaktný bod OHK PZ, kde sú dislokované platové triedy 4. Rovnako poukázal na to, že v čase vydania rozhodnutia o ustanovení žalobcu do funkcie referent psovod OSK PZ bolo voľné dovtedy žalobcom zastávané tabuľkové miesto riaditeľ OHK PZ, platová trieda 6, o uchádzanie ktorého sa žalobcovi nebolo umožnené. Na tomto mieste uviedol, že personálny rozkaz o odvolaní z dovtedy zastávanej funkcie mu bol osobne vyhlásený dňa 29. júla 2014 o 15:00 hod. a toho istého dňa o 15:05 hod. mu bol vyhlásený rozkaz o ustanovení do funkcie

triedou. Na záver vyjadrenia žalobca poukázal na jeho opakované žiadosti o prevedenie na iné funkcie, ktoré boli zamietnuté aj napriek tomu, že žalobca spĺňal, resp. prevyšoval požadované kvalifikačné predpoklady

23. S účinnosťou od 01. januára 2021 bola ústavným zákonom č. 422/2020 Z. z. doplnená Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov, ktorou bol zriadený Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (čl. 143 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky).

V súlade s rozvrhom práce Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky na rok 2021 bola prejednávaná vec pridelená náhodným výberom na rozhodnutie senátu 3S a v kasačnom konaní je naďalej vedená pod pôvodnou spisovou značkou.

25. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky, ako súd kasačný podľa § 21 písm. a/ SSP v spojení s § 438 ods. 2 SSP, po tom, čo zistil, že kasačná sťažnosť bola podaná riadne a včas (§ 443 SSP a § 444 SSP), oprávnenou osobou na podanie kasačnej sťažnosti (§ 442 SSP), smeruje proti rozhodnutiu, proti ktorému je kasačná sťažnosť prípustná (§ 439 SSP), kasačná sťažnosť má predpísané náležitosti (§ 445 ods. 1 SSP a § 57 SSP), preskúmal napadnuté rozhodnutie z dôvodov a v rozsahu uvedenom v podanej kasačnej sťažnosti podľa § 440 SSP, § 441 SSP a § 453 SSP a postupom podľa § 455 SSP bez nariadenia pojednávania dospel k záveru, že kasačná sťažnosť žalovaného nie je dôvodná.

27. Podľa § 33 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z. z. policajt sa ustanoví do voľnej funkcie, ak spĺňa požadované kvalifikačné predpoklady na túto funkciu, ak tento zákon neustanovuje inak. Do funkcie, na ktorú sa vyžaduje špeciálna odborná spôsobilosť, sa policajt ustanoví, ak spĺňa túto spôsobilosť a osobitný predpis neustanovuje inak. Ustanovené kvalifikačné predpoklady na funkciu nemožno odpustiť pri ustanovení do funkcie v stálej štátnej službe. Pri ustanovení do

29. Na tomto mieste kasačný súd súhlasí so žalovaným, že konanie vo veci ustanovenia žalobcu do funkcie referent, špecifikácia psovod, oddelenia služobnej kynológie PZ RHCP Bratislava, služobného úradu MV SR, je odlišným konaním, ktorému predchádzalo konanie vo veci odvolania žalobcu z funkcie riaditeľa OHK PZ Bratislava Ružinov - letisko, RHCP Bratislava, ÚHCP P PZ, služobného úradu MV SR a prevedenia na Riaditeľstvo hraničnej a cudzineckej polície Bratislava, Úradu hraničnej a cudzineckej polície Prezídia Policajného zboru, služobného úradu MV SR, do personálnej právomoci riaditeľa riaditeľstva.

žalobu žalobcu. 30. Najvyšší súd v uvedenom rozhodnutí, podobne ako aj v rozhodnutí sp. zn. 10Sžo/334/ 2015 zo dňa 25. januára 2017 a sp. zn. 3Sžk/4/2017 zo dňa 21. februára 2018 poukázal na uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky č. k. II. ÚS 515/2016-19 zo dňa 23. júna 2016, podľa ktorého príslušné ustanovenia policajného zákona je potrebné vykladať s ohľadom na osobitný charakter služobného pomeru príslušníkov PZ, keďže právna povaha takéhoto služobného pomeru príslušníkov PZ odráža osobitný charakter zamestnávateľa ako primárneho nositeľa verejnej moci, potreba pevného začlenenia policajta do organizmu verejnej moci a účasť na jej výkone, čo zvýrazňuje skutočnosť, že nemožno hovoriť o modifikácii súkromno- právneho pomeru, ale o špecifickom štátno-zamestnaneckom pomere verejného práva, ktorého právna úprava má formu kódexu. Potreba konkrétneho nasadenia policajta sa prezumuje a od riadiacich pracovníkov polície nemožno vyžadovať, aby preukazovali a dokladovali splnenie podmienky nemožnosti prevedenia na inú funkciu v mieste výkonu doterajšej funkcie, ktorá bola zrušená.

31. Najvyšší súd Slovenskej republiky tiež v rozsudku sp. zn. 3Sžo/40/2013 zo dňa 20. augusta 2014 uviedol, že zaradenie procesných postupov, ktoré by vyžadovali, aby riadiaci pracovníci polície preukazovali a dokladovali splnenie podmienky nemožnosti prevedenia na inú funkciu v mieste výkonu doterajšej zrušenej funkcie je proti samotnej podstate služobnej prísahy policajta, kde policajt sľubuje, že bude disciplinovaný, t. j., že sa podriadi potrebám PZ na jeho zaradenie.

33. Kasačný súd preto súhlasí s názorom správneho súdu, že pokiaľ riaditeľ riaditeľstva, ako príslušný riadiaci pracovník PZ, rozhodoval o ustanovení žalobcu do voľnej funkcie, bolo jeho povinnosťou vychádzať pritom nielen z riadne zisteného skutkového stavu o voľných tabuľkových miestach podloženého dokladmi založenými v administratívnom spise, ale rovnako tak vo svojom rozhodnutí uviesť správnu úvahu, z ktorej by bolo možné vyvodiť, aké dôvody ho viedli ku konkrétnemu spôsobu rozhodnutia a ako sa vysporiadal s osobitnými okolnosťami danej veci, to všetko v kontexte už spomínaného ustanovenia § 33 ods. 1 zákona č. 73/1998 Z. z., t. j. nielen s ohľadom na voľné funkcie, ale aj s prihliadnutím na služobnú prax, služobné hodnotenie a zdravotný stav ustanovujúceho príslušníka PZ (v tomto prípade žalobcu, ako príslušníka PZ s dlhoročnou odbornou praxou a vysoko pozitívnym služobným hodnotením).

35. V prejednávanom prípade je žalovaný presvedčený, že ním vydané preskúmavané rozhodnutie obsahuje všetky náležitosti a z jeho znenia je zrejmé, z akých dôvodov a na základe akých skutočností bolo rozhodnuté o ustanovení žalobcu do predmetnej funkcie s tým, že v rozhodnutí sú uvedené voľné miesta, ktoré boli v rozhodnom čase k dispozícii. 36. Žalobca už v odvolaní proti prvostupňovému rozhodnutiu namietal, prečo bol ustanovený práve do funkcie referent psovod. Po oboznámení sa s obsahom administratívneho spisu a odôvodnení rozhodnutí správnych orgánov oboch stupňov kasačný súd zdôrazňuje, že žalovaným uvádzaný výpočet voľných tabuľkových miest v pôsobnosti riaditeľa riaditeľstva nemá oporu v žiadnom podklade nadchádzajúcom sa v administratívnom spise.

37. Na tomto mieste kasačný súd poukazuje na rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky publikované v Zbierke pod č. R 3/2014, z ktorého vyplýva, že za rozhodnutie vydané v súlade so zákonom nemožno považovať rozhodnutie, ktoré je zrozumiteľné iba pre správny orgán, ktorý ho vydal. 38. Úlohou súdu v správnom súdnictve nie je nahrádzať činnosť správnych orgánov, ale preskúmavať zákonnosť ich rozhodnutí, teda posúdiť, či správne orgány splnili povinnosti stanovené zákonom. Kasačný súd dáva do pozornosti, že nedostatky odôvodnenia preskúmavaného rozhodnutia nemôžu byť konvalidované ani prípadným dodatočným vysvetlením, resp. doplňujúcim vyjadrením správneho orgánu a ani súdu neprislúcha spôsobom presahujúcim akceptovateľnú mieru dopĺňať, resp. absentujúce argumenty správneho orgánu nahrádzať svojimi úvahami a vyvodzovať z nich závery, ku ktorým mal dospieť správny orgán, ktorého postup a úvahy mali byť obsahom odôvodnenia jeho rozhodnutia, pretože takáto aktivita presahuje rámec preskúmavacej právomoci súdu a zároveň zasahuje do sféry kompetencie správneho orgánu v agende vymedzenej zákonom.

stav. Navyše aj záver žalovaného o voľných tabuľkových miestach v pôsobnosti riaditeľa riaditeľstva nevyplýva z obsahu administratívneho spisu. 40. Nad rámec uvedeného kasačný súd poukazuje na to, že pokiaľ sa žalovaný v kasačnej sťažnosti odvolával na personálny pohovor so žalobcom, v rámci ktorého mu oznámil skutočnosti súvisiace s predmetným organizačným opatrením (v kontexte preskúmavaného rozhodnutia možno predpokladať, že na ňom mal žalobcu oboznámiť s možnosťami jeho ustanovenia do funkcie), je nutné uviesť, že žalobca vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti túto skutočnosť poprel, pričom jeho tvrdenie podporuje obsah administratívneho spisu, v ktorom sa nenachádza akýkoľvek záznam z prípadného pohovoru so žalobcom.