1Sžk/54/2020

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Jany Martinčekovej a členov JUDr. Zdenky Reisenauerovej a Mgr. Michala Novotného, v právnej veci žalobcu: ITIMEX MODE s.r.o., so sídlom Ul. SNP č. 44 Šahy, IČO: 47997761, právne zastúpený JUDr. Ondrejom Zacharom, advokátom so sídlom 1. mája č. 1018/81, Liptovský Mikuláš, adresa na doručovanie Horná č. 65/A, Banská Bystrica, proti žalovanému: Inšpektorát práce Nitra, so sídlom Jelenecká č. 49 Nitra, v konaní o preskúmanie zákonnosti opatrení žalovaného v Protokole č. INA-39-10-2.3/P-E24, F24, F22, A25-17 zo dňa 7.11.2017 v znení Dodatku č. 1 zo dňa 22.11.2017, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Nitre č.k. 11S/3/2018-399 zo dňa 1.7.2020 takto

rozhodol:

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky mení rozsudok Krajského súdu v Nitre č.k. 11S/3/2018-399 zo dňa 1.7.2020 tak, že zrušuje opatrenia uvedené v Protokole č. INA-39-10-2.3/P-E24, F24, F22, A25-17 zo dňa 7.11.2017 v znení Dodatku č. 1 zo dňa 22.11.2017 a vec vracia žalovanému na ďalšie konanie. Žalobca má voči žalovanému právo na náhradu dôvodne vynaložených trov konania v celom rozsahu.

Odôvodnenie

1. Krajský súdu v Nitre rozsudkom č. k. 11S/3/2018-399 zo dňa 1.7.2020 zamietol žalobu žalobcu zo dňa 2.1.2018, ktorou sa žalobca domáhal zrušenia opatrenia žalovaného - Protokolu č. INA-39-10-2.3/P-E24, F24, F22, A25-17 zo dňa 7.11.2017 v znení Dodatku č. 1 zo dňa 22.11.2017 (ďalej tiež „preskúmavané opatrenia“) a vrátenia veci žalovanému na ďalšie konanie. Žalovanému náhradu trov konania nepriznal. 2. Žalovaný vydal dňa 07. 11. 2017 správnou žalobou napadnutý Protokol č. INA-39-102.3/

2017. K uvedenému Dodatku č. 1 reagoval žalobca vo vyjadrení zo dňa 15. 12. 2017, ktoré bolo žalovanému doručené dňa 20. 12. 2017, pričom uviedol, že s ním nesúhlasí a stanovisko k nemu zaujme v súlade so zákonom. Následne vydal žalovaný dňa 26. 02. 2018 Dodatok č. 2 k Protokolu č. č. INA-39-102.3/P-E24,F24,F22,A25-17 zo dňa 07. 11. 2017. Výzvou zo dňa 31. 01. 2018 žalovaný vyzval žalobcu k prerokovaniu Dodatku č. 2. Na uvedenú výzvu žalobca reagoval v podaní zo dňa 12. 02. 2018, doručenom dňa 15. 02. 2018, pričom uviedol, že obaja štatutárni zástupcovia sú práceneschopní a po návrate do práce dohodnú termín prerokovania uvedeného dodatku. Žalovaný následne prípisom zo dňa 26. 02. 2018 označeným ako „Oprava Dodatku č. 1 k protokolu“ zaslal žalobcovi opravenú stranu č. 7 Dodatku k protokolu.

3. Krajský súd konštatoval, že preskúmaním obsahu administratívneho spisu žalovaného nebol zistený rozpor so zisteným nedostatkom porušením právnych predpisov uvedených v Protokole zo dňa 07. 11. 2017 v znení jeho Dodatku č. 1, ani svojvôľa, ani iné zjavné zneužitie práva, ktorému správny súd poskytuje ochranu.

V rámci inšpekcie práce inšpektori práce nevykonávajú dokazovanie, nakoľko na postup pri výkone inšpekcie práce sa Správny poriadok nevzťahuje a ani z platnej právnej úpravy výkonu inšpekcie práce žalovanému nevyplýva povinnosť zistené porušenia právnych predpisov v rámci vyhotovenia protokolu

Ak teda žalobca namietal nedostatočne zistený skutkový stav a nesprávne právne posúdenie veci, takéto námietky nie sú podľa správneho súdu dôvodné, pretože nemajú oporu v aplikovanej právnej úprave. 4. Vo vzťahu k námietke žalobcu o absencii náležitostí preskúmavaných opatrení, s poukazom na ust. § 21 ods. 3 zákona č. 125/2006 Z.z. o inšpekcii práce a o zmene a doplnení zákona č. 82/2005 Z. z. o nelegálnej práci a nelegálnom zamestnávaní a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon č. 125/2006 Z.z.“) správny súd konštatoval, že sa na výkon inšpekcie práce nevzťahuje Správny poriadok. Správny súd tiež uviedol, že v danom prípade sa jedná o opatrenie orgánu verejnej správy, z toho vyplýva, že ani na nariadenie odstránenia zistených nedostatkov (§ 12 ods. 2 zákona č. 125/2006 Z. z.), na vypracovanie a náležitosti protokolu z inšpekcie práce (§ 14 ods. 1 zákona č. 125/2006 Z. z.), ako aj na uloženie opatrení a povinnosti doručiť inšpektorátu práce písomnú správu o ich splnení (§ 14 ods. 2 zákona č. 125/ 2006 Z. z.) sa všeobecné predpisy o správnom konaní nevzťahujú a v tejto súvislosti poukázal

5. Krajský súd konštatoval, že argumentácia žalobcu, že svoju odvodovú povinnosť u kontrolovaných zamestnancov si splnil a z jeho strany ide o formálne pochybenie, je účelová v tomto štádiu, nakoľko samotná zodpovednosť žalobcu sa rieši až v správnom konaní, ktorého výsledkom bude rozhodnutie spôsobilé súdneho prieskumu.

Správny súd konštatoval, že súdny prieskum protokolu je možný len za predpokladu, že obsahuje autoritatívne a vynútiteľné uloženie povinností kontrolovanému subjektu, ktoré predstavujú rámec súdneho prieskumu. Správny súd na základe námietok účastníka konania skúma zákonnosť uloženia povinností, ktoré predstavujú zásah do jeho právneho postavenia.

8. Krajský súd nezistil, že by žalobou napadnuté opatrenie trpelo takými vadami, ku ktorým by musel prihliadnuť. Nezistil ani dôvod na to, aby sa odchýlil od logických argumentov a relevantných právnych záverov vo veci samej, spolu so správnou citáciou dotknutých právnych predpisov uvedených v opatrení (Protokolu) žalovaného, ktoré bolo predmetom súdneho prieskumu.

10. Sťažovateľ sa nestotožnil so záverom správneho súdu, že samotná zodpovednosť žalobcu sa rieši až v správnom konaní. Samotné opatrenia považuje sťažovateľ za zmätočné a nejasné, čo má vyplývať z nesprávnosti a nejasnosti prijatých záverov. Sťažovateľ sa nestotožnil so záverom správneho súdu, že prieskum protokolu je možný len za predpokladu, že obsahuje autoritatívne a vynútiteľné uloženie povinností kontrolovanému subjektu, ktoré predstavujú rámec súdneho prieskumu a že v tomto prípade nejde o taký protokol.

12. Vo vzťahu k Dodatku č. 2. a Dodatku č. 3 sťažovateľ namietal ich nezákonnosť a poukázal aj na skutočnosť, že mu tieto dodatky boli doručené po lehote na podanie správnej žaloby. Sťažovateľ tiež namietal, že mu správny súd procesným postupom znemožnil uskutočniť jemu patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý súdny proces. Sťažovateľ sa nestotožnil ani so záverom správneho súdu o nedôvodnosti námietky zaujatosti. 13. Žalovaný vo svojom vyjadrení ku kasačnej sťažnosti zo dňa 10.11.2020 uviedol, že žalobca nepredložil žiadne relevantné dôkazy, ktoré by boli spôsobilé na zrušenie napadnutého protokolu a navrhol kasačnú sťažnosť zamietnuť.

15. Z administratívneho spisu vyplýva, že dňa 07.11.2017 vydal žalovaný žalobou napadnutý Protokol č. INA-39-10-2.3/P-E24,F24,F22,A25-17 o výsledku inšpekcie práce, ktorá bola u kontrolovaného subjektu - žalobcu vykonaná v dňoch 19.10.2017, 24.10.2017, 30.10.2017 a dňa 7.11.2017. K jednotlivým bodom Protokolu zo dňa 07.11.2017 sa žalobca vyjadril vo vyjadrení s prílohami, ktoré bolo žalovanému doručené dňa 20.11.2017.

17. Následne vydal žalovaný dňa 26.2.2018 Dodatok č. 2 k Protokolu č. INA-39-10-2.3/ P-E24,F24,F22,A25-17 zo dňa 7.11.2017, ktorý zrušil bod 6. protokolu a doplnil nový bod 11. - nové porušenie zákona a nové nariadenie odstrániť nedostatok v bode 11.

18. Dňa 6.4.2018 vydal žalovaný Dodatok č. 3 k Protokolu č. č. INA-39-10-2.3/P- E24,F24,F22,A25-17 zo dňa 07.11.2017, ktorý zrušil bod 11. a nariadenie odstrániť tento nedostatok. 19. Zo súdneho spisu vyplýva, že správna žaloba došla správnemu súdu dňa 5.1.2018 a žalobca ňou žiadal zrušenie protokolu zo dňa 7.11.2017 v znení jeho dodatku č. 1 zo dňa 22.11.2017. 20.

osoby. 22. Podľa § 12 ods. 2 písm. b) cit. zákona na základe výsledkov inšpekcie práce a podľa závažnosti zistených skutočností je inšpektor práce oprávnený nariadiť odstránenie zistených nedostatkov ihneď alebo v lehotách ním určených.

24. Podľa § 14 od. 1 cit zákona protokol obsahuje označenie príslušného inšpektorátu práce, meno a priezvisko inšpektora práce, ktorý vykonal inšpekciu práce, označenie kontrolovaného zamestnávateľa alebo kontrolovanej fyzickej osoby, ktorá je podnikateľom a nie je zamestnávateľom, miesto a čas vykonania inšpekcie práce, predmet inšpekcie práce, zistené porušenia predpisov a záväzkov vyplývajúcich z kolektívnych zmlúv, podpis a vyjadrenie zamestnávateľa alebo ním povereného zamestnanca, alebo fyzickej osoby, ktorá je podnikateľom a nie je zamestnávateľom, k zisteným porušeniam predpisov a záväzkov vyplývajúcich z kolektívnych zmlúv a k ďalším skutočnostiam uvedeným v protokole, stanovisko inšpektora práce k tomuto vyjadreniu, dátum vypracovania a dátum prerokovania protokolu, podpis inšpektora práce a odtlačok pečiatky. Protokol obsahuje aj vyjadrenie právnickej osoby alebo fyzickej osoby ku skutočnostiam uvedeným v protokole, ktoré sa jej týkajú, ak ide o vyšetrovanie udalosti uvedenej v § 7 ods. 3 písm. b).

25. Podľa § 14 ods. 2 cit. zákona v protokole inšpektor práce navrhne opatrenia podľa § 12 ods. 2 písm. a), uloží opatrenia podľa § 12 ods. 2 písm. b), c), g), h) a i) a uloží povinnosť kontrolovanému zamestnávateľovi alebo kontrolovanej fyzickej osobe, ktorá je podnikateľom a nie je zamestnávateľom, a) prijať opatrenia na odstránenie zistených porušení predpisov a záväzkov vyplývajúcich z kolektívnych zmlúv a ich príčin, b) doručiť inšpektorátu práce v určenej lehote písomnú správu o splnení opatrení na odstránenie zistených porušení predpisov a záväzkov vyplývajúcich z kolektívnych zmlúv a

27. Podľa § 21 ods. 3 prvá veta cit. zákona na konanie podľa § 4 písm. e), § 6 ods. 1 písm. b), d) a e), § 7 ods. 3 písm. d), e), i) a s), ods. 8 písm. b) a ods. 9, § 12 ods. 2 písm. d) až f), § 19 a 20 sa vzťahujú všeobecné predpisy o správnom konaní, ak tento zákon neustanovuje inak.

29. V tejto súvislosti kasačný súd uvádza, že inšpekcia je konaním a postupom správneho orgánu, ktorým predovšetkým dochádza k zisťovaniu skutkového stavu. Zistené skutočnosti následne slúžia najmä ako podklad pre ďalší postup správneho orgánu, teda pre rozhodnutie, či má byť následne začaté vo veci správne konanie. Výsledky a závery inšpekcie sú zhrnuté v protokole o výsledku inšpekcie, ktorého náležitosti ustanovuje § 14 zákona o inšpekcii práce. Protokol predstavuje v následne začatom správnom konaní jeden z dôkazných prostriedkov, nezbavuje však správny orgán povinnosti vykonať v začatom správnom konaní riadne dokazovanie, výsledky tohto dokazovania vyhodnotiť a vec v súlade so zákonom posúdiť. Protokol o výsledku inšpekcie nemá formálne znaky rozhodnutia a nie je vydaný v rámci správneho konania. Súdny prieskum protokolu je možný len za predpokladu, že obsahuje autoritatívne a vynútiteľné uloženie povinností kontrolovanému subjektu, ktoré majú smerovať k náprave zistených nedostatkov. Platí, že uvedené určenie povinností určuje aj rámec súdneho prieskumu, keď je možné skúmať len zákonnosť uloženia tých povinností, ktoré predstavujú

30. Prerokovaním sa rozumie oboznámenie sa dotknutého subjektu so zistenými nedostatkami a navrhovanými alebo nariadenými opatreniami, ku ktorým sa môžu tieto subjekty vyjadriť. S cieľom zabezpečiť právnu istotu dozorovaných subjektov ustanovuje zákon inšpektorovi práce povinnosť zaoberať sa pri vyhotovovaní protokolu o výsledku inšpekcie práce vyjadreniami a dokladmi, ktoré uplatní alebo predloží zamestnávateľ alebo fyzická osoba, ktorá je podnikateľom a nie je zamestnávateľom, len počas výkonu inšpekcie práce, a to do okamihu prerokovania protokolu. Dodatok k protokolu má slúžiť k zdôrazneniu presvedčivosti záverov protokolu po tom, čo boli vo vyjadrení k nemu spochybnené (rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp.zn. 3Sžk/4/2018 z 21. novembra 2018).

Z neho vyplýva rozšírenie zistených nedostatkov, keď pôvodne sa zistené nedostatky týkali piatich zamestnancov, ktorým žalobca nemal poskytnúť mzdu za prácu nadčas vykonávanú v konkrétnych mesiacoch, čím porušil § 121 ods. 1 Zákonníka práce a podľa nového znenia sa už týkali deviatich zamestnancov. V bode 10. bolo ako číslo bodu uvedené č. 9, ktorú zrejmú nesprávnosť sa žalovaný pokúsil odstrániť opravou Dodatku č. 1 zo dňa 26.2.2018. Časť protokolu „Opatrenia“ zmenil v zmysle tohto dodatku.

objektivity inšpekcie práce a právnej istoty kontrolovaných subjektov inšpektor práce umožní po vyhotovení protokolu o výsledku inšpekcie práce kontrolovanému subjektu, aby sa oboznámil s protokolom a vyjadril sa k nemu ústne alebo písomne. 33. Ak sa kontrolovaný dodatočne v stanovenej lehote písomne vyjadrí ku skutočnostiam uvedených v protokole, inšpektor práce je povinný vypracovať dodatok k protokolu.

34. V dodatku protokolu je teda inšpektor povinný reagovať na skutočnosti vyplývajúce z vyjadrenia a s týmito sa v dodatku riadne vysporiadať, pričom môže dôjsť aj k záveru, že je potrebné na ne prihliadnuť. V tom prípade nie je vylúčené, aby boli niektoré zistené nedostatky z protokolu vypustené, resp. upravené podľa vyjadrenia kontrolovaného subjektu. Účelom vypracovania dodatku k protokolu však nie je opätovné zisťovanie nových nedostatkov, resp. dopĺňanie nových nedostatkov do protokolu, hoci by i vyplývali z pôvodných podkladov, ktoré boli zhromaždené v rámci inšpekcie práce do okamihu prerokovania protokolu. V zmysle § 14 ods. 1 zákona o inšpekcii práce práve protokol musí obsahovať zistené porušenia predpisov a záväzkov vyplývajúcich z kolektívnych zmlúv. Naopak, dodatok k protokolu má obsahovať vyjadrenie kontrolovaného subjektu a stanovisko inšpektora práce k vyjadreniu (§ 14 ods. 3 písm. a/ cit. zákona). Zákon teda nepredpokladá situáciu, že by v dodatku k protokolu boli uvedené iné (ďalšie) nedostatky ako tie, ktoré už boli uvedené v protokole.

35. Potom je obsah dodatku č. 1 v rozpore s § 14 ods. 3 písm. a/ cit. zákona, keďže obsahuje neprípustnú náležitosť. Naopak, protokol, ktorý nový nedostatok mal už obsahovať, ho neobsahoval. Okrem toho, že takýto postup je v rozpore s § 14 ods. 1 a ods. 3 cit. zákona, je dôvodná sťažnostná námietka žalobcu, že sa k novému rozšíreniu zistených nedostatkov nemohol vyjadriť. Zákon o inšpekcii práce povinnosť opätovného prerokovania dodatku a právo vyjadrenia kontrolovaného subjektu k dodatku k protokolu neupravuje. Žalobca nemal možnosť vyjadriť sa k tomuto rozšírenému skutkovému stavu, prvý krát uvedenému v dodatku č. 1. Dodatok č. 2 nebol vydaný na základe vyjadrenia žalobcu k dodatku č. 1 (vyjadrenie k dodatku č. 1 nebolo zo strany žalovaného požadované a žalobcovi nebola daná lehota na vyjadrenie), ale bol vydaný z vlastnej iniciatívy žalovaného. Takýmto postupom žalovaného

36. Obiter dictum sa kasačný súd vyjadruje k vydaným dodatkom č. 2 a 3 k protokolu, ktoré neboli predmetom súdneho konania a boli vydané až po vydaní preskúmavaných opatrení. Predpokladom postupu správneho súdu je, aby predmetom jeho prieskumu bolo rozhodnutie alebo opatrenie orgánu verejnej správy, ktoré po vyčerpaní riadnych opravných prostriedkov, ktoré sa preň pripúšťajú, nadobudlo právoplatnosť. Musí teda ísť o rozhodnutie (opatrenie)

na základe ústavy, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon. Procesný postup žalovaného nezodpovedá § 14 zákona o inšpekcii práce, v ktorom ustanovení nie je zakotvená právomoc inšpektora práce vydávať ďalšie dodatky po už prerokovanom protokole, ku ktorému bol vydaný dodatok. Dodatky č. 2 a 3 je preto potrebné posudzovať ako samostatné opatrenia, na vydanie ktorých však žalovaný nedisponoval právomocou.

porušené. Samotné nesprávne právne posúdenie veci takýmto procesným postupom nie je. K námietke o nerozhodnutí o námietke zaujatosti, ktorú žalobca mal podať dňa 23.11.2017 kasačný súd uvádza, že táto námietka sa v administratívnom spise nenachádza a nebolo preukázané, že bola podaná.

ktorého by nebolo možné skutkový stav vôbec zistiť. 39. Vzhľadom na nesprávne právne posúdenie veci zo strany správneho súdu bolo potrebné rozsudok krajského súdu podľa § 462 ods. 2 SSP zmeniť tak, že kasačný súd zrušil opatrenia uvedené v protokole zo dňa 7.11.2017 v znení dodatku č. 1 zo dňa 22.11.2017 a vec vrátil žalovanému na ďalšie konanie. V novom konaní je žalovaný viazaný právnym názorom kasačného súdu.

41. Tento rozsudok bol prijatý pomerom hlasov 3:0. Poučenie: Proti tomuto uzneseniu nie je prípustný opravný prostriedok.