2Sfk/15/2022

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Eleny Berthotyovej, PhD. a členov senátu JUDr. Mariána Trenčana a prof. JUDr. Juraja Vačoka, PhD., v právnej veci žalobcu (sťažovateľa): K-system, spol. s r. o., so sídlom: SNP 2780/170, Žiar nad Hronom, IČO: 31623387, právne zastúpený: Advokátska kancelária Perhács s.r.o., so sídlom: Jelenec 353, 951 73 Jelenec, IČO: 51864983, proti žalovanému: Ministerstvo financií Slovenskej republiky, so sídlom: Štefanovičova 5, Bratislava, v konaní o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. MF/019924/2017-243/1055 zo dňa 12. decembra 2017, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti právoplatnému rozsudku Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 75S/37/2021 - 34 zo dňa 11. augusta 2021, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta . II. Účastníkom konania sa právo na náhradu trov kasačného konania nepriznáva . III. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky zamieta návrh žalobcu na priznanie odkladného účinku kasačnej sťažnosti.

Odôvodnenie

I. Priebeh a výsledky administratívneho konania

znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon č. 523/2004 Z. z.“), pretože použil verejné prostriedky nad rámec oprávnenia. Vykonanými administratívnymi kontrolami a po posúdení správnym orgánom bolo zistené, že žalobca časť poskytnutého finančného príspevku nepoužil na úhradu oprávnených výdavkov nevyhnutných na realizáciu aktivít projektu a za splnenia

Zmluvy o poskytnutí nenávratného finančného príspevku č. Z2711023038301 zo dňa 30. 04. 2010 v znení dodatkov a článku 1 bod 1 Všeobecných zmluvných podmienok. 2. Za uvedený správny delikt uložil prvostupňový správny orgán žalobcovi podľa § 31 ods. 4 zákona č. 523/2004 Z. z. povinnosť odviesť finančné prostriedky vo výške porušenia finančnej disciplíny v sume 463.292,60 eur na účet Ministerstva práce sociálnych vecí a rodiny SR do 15

Rozhodol na základe úplne a presne zisteného skutočného stavu veci a v odôvodnení napadnutého rozhodnutia sa vysporiadal s námietkami účastníka konania. Dôvody rozhodnutia žalovaného je možné zhrnúť do nasledovných bodov: - žalobca sa zaviazal prijať poskytnutý NFP a použiť ho výlučne na úhradu celkových oprávnených výdavkov na realizáciu aktivít Projektu a za splnenia podmienok stanovených Zmluvou, pričom oprávnenými výdavkami sú všetky výdavky, ktoré sú nevyhnutné na realizáciu aktivít Projektu a ktoré spĺňajú podmienky oprávnenosti výdavkov a ktoré boli vynaložené v súlade so Zmluvou, právnymi predpismi SR a ES. Tiež poukázal na, pre žalobcu záväznú, Príručku pre prijímateľa, platnú a účinnú od 23. 07. 2010, ktorá v bode 4. 2. 1 upozornila prijímateľov, že schválením výdavku v rozpočte nevzniká prijímateľovi nárok na uhradenie výdavku v prípade, že v rámci realizácie Projektu nepreukáže okrem reálnosti a oprávnenosti výdavku v súlade s ustanoveniami usmernenia RO č. N3/2007 k oprávnenosti výdavkov pre programové obdobie 2007 - 2013, aj jeho nevyhnutnosť, hospodárnosť a

overenie a v prípade potreby overenie na mieste, pričom administratívne overenie pozostáva z overenia formálnej a vecnej správnosti žiadosti o platbu a v rámci overenia vecnej správnosti bol poskytovateľ povinný overovať reálnosť, oprávnenosť, správnosť, aktuálnosť a neprekrývanie sa nárokovaných výdavkov. Z predloženého materiálu je nepochybné, že SIA a IA MPSVR SR neschválili v žiadostiach o zúčtovanie zálohovej platby prijímateľovi výdavky v takom rozsahu, v akom boli zo strany prijímateľa predložené. V danom prípade nárok prijímateľa na NFP vznikol len v rozsahu, v akom SIA a IA EMPSVR SR rozhodli o oprávnenosti výdavkov, a teda nevrátením rozdielu medzi poskytnutými NFP a zúčtovaným

4. Žalobca podal proti preskúmavanému rozhodnutiu žalovaného správnu žalobu, ktorou sa domáhal jeho zrušenia a vrátenia veci žalovanému na ďalšie konanie. Správny súd vo veci rozhodol rozsudkom č. k. 23S/27/2018-83 zo dňa 18. júla 2018, v spojení s opravným uznesením č. k. 23S/27/2018-80 zo dňa 14. augusta 2018, ktorým správnej žalobe vyhovel podľa § 191 ods. 1 písm. d) SSP. 5. V tomto rozsudku správny súd poukázal na skutočnosť, že v predmetnej veci ide o správnu žalobu vo veci správneho trestania, kedy súd nie je viazaný rozsahom a dôvodmi žaloby ak v postupoch alebo rozhodnutiach orgánov verejnej správy zistí niektorú z vád uvedených v § 195 písm. a) až e) SSP. V predmetnej veci správny súd nad rozsah žalobných bodov takéto vady nezistil, preto nepostupoval v zmysle § 196 SSP. Napriek uvedenému však vzhliadol dôvodnosť správnej žaloby a konštatoval, že rozhodnutia správnych orgánov sú nepreskúmateľné, vyznievajúce abstraktne. Táto skutočnosť v zmysle posudzovaných hľadísk spôsobuje nepresnosť a neurčitosť výroku rozhodnutia majúce za následok jeho nezákonnosť pre nepreskúmateľnosť, čo zakladá dôvod zrušenia rozhodnutia žalovaného ako aj rozhodnutia prvostupňového orgánu verejnej správy v zmysle § 191 ods. 1 písm. d) SSP. 6. Proti tomuto rozsudku podal žalovaný, z dôvodu uvedeného v ustanovení § 440 ods. 1 písm. g) SSP kasačnú sťažnosť, ktorou sa domáhal zrušenia napadnutého rozsudku správneho súdu a vrátenia mu veci na ďalšie konanie. Kasačný súd vo veci rozhodol rozsudkom sp. zn. 5Asan/4/2019 zo dňa 27. mája 2021, ktorým zrušil napadnutý rozsudok a vec vrátil správnemu súdu na ďalšie konanie v zmysle § 462 ods. 1 SSP. Dôvody rozsudku kasačného súdu je možné zhrnúť do nasledujúcich bodov: - rozhodnutie vydané podľa § 31 ods. 4 zákona č. 523/2004 Z. z. bez tohto, aby došlo k zásahu do majetkovej sféry žalobcu, nebolo možné kvalifikovať ako rozhodnutie vo veci správneho trestania. Zároveň protiprávne konanie žalobcu spočívajúce v porušení § 31 ods. 1 písm. b) zákona č. 523/2004 Z. z. kasačný súd neposúdil ako tzv. iný správny delikt, s ktorým je spojené uloženie sankcie v trestnoprávnom zmysle aj s poukazom na to, že ani samotný zákon ho normatívne za správny delikt neoznačuje. Z uvedených dôvodov sa kasačný súd nemohol stotožniť s právnym názorom krajského súdu o nutnosti striktne nahliadať a posudzovať výrokovú časť predmetného rozhodnutia tak, ako je tomu v prípade trestného rozsudku vydaného v trestnom súdnom konaní o trestnom čine, - pojem „správne trestanie“ je legislatívne vymedzený v ustanovení § 194 ods. 1 SSP tak, že ide o rozhodovanie o priestupku, správnom delikte alebo sankcii za iné protiprávne konanie.

vyvodzovania zodpovednosti, založený na vydaní rozhodnutia v administratívnom konaní, ktorým sa zodpovednému subjektu uloží povinnosť odvodu čerpaných verejných finančných prostriedkov do príslušného rozpočtu verejnej správy. Účelom takto konštruovaného postupu je zosúladenie nezákonného stavu spočívajúce vo vrátení verejných prostriedkov, ktoré má však na rozdiel od sankčných mechanizmov represívno - preventívnej povahy (upravených v ust. § 31 ods. 16 zákona č. 523/2004 Z. z.) výlučne reparačný charakter.

Podľa názoru kasačného súdu, že výroková časť prvostupňového rozhodnutia, ktorým bola žalobcovi uložená povinnosť odvodu z dôvodu porušenia finančnej disciplíny je dostatočne konkrétne vymedzené rozhodnutie vo veci vrátane uvedenia právnych noriem, (ale i ustanovení zmluvy o NFP).

prípadnému opakovanému postihu, - časové vymedzenie protiprávneho konania síce explicitne vyjadrené nebolo, avšak možno ho vyvodiť z ďalších skutočností v ňom uvedených, a to z konkretizácie jednotlivých žiadostí o zúčtovanie zálohových platieb. Oprávnenosť výdavkov posudzoval poskytovateľ príspevku (nie orgán rozhodujúci o uložení povinnosti odvodu § 31 ods. 4 zákona č. 523/2004 Z. z.). Uvedené zistenia týkajúce sa posúdenia oprávnenosti výdavkov, resp. konkrétnych dôvodov, ktoré viedli k ich kráteniu, boli súčasťou záznamov z administratívnych kontrol, ktoré predstavovali podklad pre vydanie rozhodnutia o uložení povinnosti odvodu a s ktorými bol

7. Správny súd súc viazaný právnym názorom vysloveným v rozsudku kasačného súdu správnu žalobu zamietol rozsudkom č. k. 75S/37/2021 - 34 zo dňa 11. augusta 2021 v zmysle § 190 SSP, ktorý odôvodnil nasledovne: - správny súd opätovne preskúmal správnou žalobou napadnuté rozhodnutie žalovaného, ako aj jemu predchádzajúce rozhodnutie prvostupňového orgánu verejnej správy, vrátane postupu, ktorý týmto rozhodnutiam predchádzal, len v rozsahu žalobných bodov v zmysle § 134 ods. 1 SSP (akceptujúc, že nejde o správnu žalobu vo veciach správneho trestania).

zrušujúcom rozhodnutí, - správny súd nepovažoval za dôvodnú namietanú nesprávnu kvalifikáciu skutku, ktorý prvostupňový správny orgán podradil pod skutkovú podstatu porušenia finančnej disciplíny podľa § 31 ods. 1 písm. b) zákona č. 523/2004 Z. z. Rámec oprávnenia - záväzok/povinnosť

Tým, že žalobca uvedenú povinnosť porušil, došlo k použitiu verejných prostriedkov nad rámec oprávnenia, ktorým došlo k vyššiemu čerpaniu verejných prostriedkov, v dôsledku čoho bolo konanie žalobcu podradené pod správnu skutkovú podstatu, - pre posúdenie vecnej správnosti, t. j. zákonnosti rozhodnutia žalovaného, ktorý prvostupňové rozhodnutie ako vecne správne potvrdil, je východiskom nesporné skutkové zistenie, či výdavky uplatnené žalobcom k zúčtovaniu boli vynaložené v rozpore alebo v súlade s podmienkami vyplývajúcimi zo Zmluvy v spojení s ďalšími súvisiacimi dokumentami. - správny súd mal za to, že v danej veci nedošlo k pochybeniu pri zisťovaní skutkového stavu

kontroly nie je rozhodnutím, ale je dôkazným prostriedkom, ktorý je jedným z podkladov rozhodnutia a ktorý podlieha hodnoteniu ako každý iný dôkaz. - prvostupňový správny orgán a aj žalovaný vyhodnotili Záznamy z AK, pričom reagovali aj na námietky žalobcu uvedené vo vyjadrení k Oznámeniu o začatí administratívneho konania aj vo vyjadrení k podkladom rozhodnutia. Úvaha pri hodnotení tohto dôkazu je preskúmateľná. Prvostupňový správny orgán sa zrozumiteľným spôsobom vysporiadal aj s ďalšou námietkou žalobcu vo vzťahu k Záznamu z administratívnej kontroly k žiadosti o platbu č. 27110230383202, podľa ktorého výdavky boli uznané riadiacim orgánom, keď uviedol, že výdavky v predmetnej žiadosti o platbu boli počas kontroly vecnej správnosti poskytovateľom schválené, avšak za oprávnené boli uznané len vo výške rámca oprávnenia, ktorý určil

zistení, - správny orgán nemôže posudzovať dôvody a spôsob pre uznanie výdavkov, o ktorých neoprávnenosti rozhodol poskytovateľ, nemôže teda rozhodnúť o oprávnenosti výdavkov nad rámec, ako ich stanovil poskytovateľ.

Správny súd zastáva rovnaký názor ako žalovaný, že pokiaľ sa žalobca s dôvodmi krátenia výdavkov, resp. so zamietnutím žiadosti o platbu nestotožnil, mohol sa svojich práv domáhať súdnou cestou v zmysle čl. 6 bod 6.8.

Zmluvné strany sa dohodli a súhlasia, že v prípade, ak dôjde k zmene SFR ŠF a KF a SR ŠF a KF, k zmene Príručky pre žiadateľa o NFP a Príručky pre prijímateľa a touto zmenou nedôjde k zmene textu Zmluvy, poskytovateľ uverejní nové znenie týchto dokumentov na

6. VZP). Žalobca dobrovoľne požiadal o poskytnutie NFP a podpisom Zmluvy akceptoval podmienky jeho poskytnutia. Preto bola nedôvodná aj žalobná námietka, že v čase použitia verejných prostriedkov žalobcom nemohol mať žalobca vedomosť o použití verejných prostriedkov nad rámec oprávnenia, keďže rámec oprávnenia bol v tom čase určený Zmluvou a Príručkou pre prijímateľa platnou od 23. 07. 2010 a Usmernenie RO č. N3/2007 - aktualizácia č. 9 bolo použité spätne.

8. Žalobca (sťažovateľ) podal proti rozsudku v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť z dôvodu, že mu správny súd nesprávnym procesným postupom znemožnil, aby uskutočnil jemu patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces a rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci podľa § 440 ods. 1 písm. f) a g) SSP.

proces. Závery správneho súdu sťažovateľ považoval za arbitrárne a nepreskúmateľné, pretože žiadnym alebo nedostatočným spôsobom reagujú na jeho námietky a tvrdenia uplatnené či už v správnej žalobe alebo v jeho písomných podaniach a sú bez akéhokoľvek zdôvodnenia a

obsahujúci písomné dôkazy a predčasne rozhodol s poukazom na porušenie zásady materiálnej pravdy a v danom prípade svoje rozhodnutie oprel, rovnako ako správny orgán prvého stupňa, výlučne o administratívne kontroly vykonané SIA a IA MPSVaR SR, - žalovaný ani správny orgán prvého stupňa sa v odôvodnení svojich rozhodnutí nezmienili o tom, akého porušenia právnych predpisov Slovenskej republiky či EÚ sa sťažovateľ svojim konaním dopustil, ktoré konkrétne právne normy a akým konaním či nekonaním porušil. Podľa sťažovateľa pre potreby záverov o porušení finančnej disciplíny pri použití verejných prostriedkov bolo potrebné presne vymedziť, aké mal prijímateľ príspevku povinnosti a z čoho mu vyplývali a akým konkrétnym konaním tieto povinnosti porušil.

10. Pre vyššie uvedené dôvody sťažovateľ navrhol napadnutý rozsudok správneho súdu zrušiť a vec mu vrátiť na ďalšie konanie podľa § 462 ods. 1 SSP. 11. Žalovaný sa vo svojom vyjadrení ku kasačnej sťažnosti oprel a v podstate zopakoval svoju predchádzajúcu argumentáciu uplatnenú už skôr v priebehu konania, a tiež uviedol, že sťažovateľ v jeho podaní zo dňa 10. 08. 2021, ktorým reflektoval na právne závery uvedené v predchádzajúcom rozsudku kasačného súdu, neuviedol žiadne zásadné argumenty, ktoré by boli odlišné od tých, ktoré uviedol v podanej žalobe, a preto sa správny súd nemal možnosť zaoberať zásadným spôsobom sťažovateľovými argumentami.

IV. Konanie pred kasačným súdom

12. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v postavení kasačného súdu (ďalej aj kasačný súd) preskúmal vyššie uvedený rozsudok správneho súdu v rozsahu podanej kasačnej sťažnosti. Jeho pôsobnosť pre toto konanie a rozhodnutie je daná v § 11 písm. h) SSP a § 101e ods. 2 zákona číslo 757/2004 Z. z. o súdoch a zmene a doplnení niektorých zákonov v účinnom znení (ďalej len „zákon o súdoch“). 13. Kasačný súd s ohľadom na § 455 SSP nepovažoval za potrebné nariadiť vo veci pojednávanie a rozhodol o kasačnej sťažnosti bez jeho nariadenia. Rozsudok bol verejne vyhlásený dňa 29. mája 2023 (§ 137 ods. 4 v spojení s § 452 ods. 1 SSP). 14. So zreteľom na § 439 ods. 1, § 442 ods. 1, § 443 ods. 2 SSP kasačný súd skonštatoval, že podaná kasačná sťažnosť smeruje proti rozsudku, voči ktorému je prípustná, bola podaná včas a oprávnenou osobou. 15. Kasačný súd následne preskúmal napadnutý rozsudok správneho súdu a v medziach kasačnej sťažnosti aj rozhodnutia správnych orgánov a vyhodnotil kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú. Bližšie tieto závery odôvodňuje v nasledovnom texte.

V. Vybrané ustanovenia, z ktorých kasačný súd vychádzal

VI. Právne posúdenie veci kasačným súdom

17. K tomuto uplatnenému sťažnostnému bodu považuje kasačný súd za potrebné zopakovať, že postup správneho súdu, ktorým sa odmietol zaoberať doplňujúcou argumentáciou sťažovateľa v ďalšom konaní o správnej žalobe považuje za legitímny a súladný so zákonom.

19. Vezmúc v úvahu aj argumentáciu sťažovateľa, že včasnosť doplnenia dôvodov správnej žaloby bola v danom prípade podmienená právnymi závermi vyplývajúcimi z rozsudku kasačného súdu sp. zn. 5Asan/4/2019 zo dňa 27. 05. 2021, je kasačný súd toho názoru, že aj za hypotetickej situácie, kedy by správny súd prihliadol na doplnenie žalobnej argumentácie, tak súc viazaný právnym názorom vysloveným v zrušujúcom rozsudku kasačného súdu v zmysle § 469 SSP nemohol správnej žalobe vyhovieť, pretože by tým zaťažil napadnutý rozsudok vadou podľa § 440 ods. 1 písm. i) SSP.

21. Kasačný súd je presvedčený, že sťažovateľ v konaní dostal jednoznačné odpovede na zásadné právne námietky uplatnené v konaní o jeho správnej žalobe, a to ako zo strany správneho súdu v napadnutom rozsudku: - správne orgány správne podradili konanie sťažovateľa pod skutkovú podstatu § 31 ods. 1 písm. b) zákona č. 523/2004 Z. z. (bod 57 a 58 napadnutého rozsudku), - v danej veci nedošlo k pochybeniu pri zisťovaní skutkového stavu veci.

riadenia štrukturálnych fondov a Kohézneho fondu na programové obdobie 2007-2013. Za vyjadrenie súhlasu so zmenou uvedených dokumentov sa považuje najmä konkludentný prejav vôle prijímateľa spočívajúci vo vykonávaní faktických alebo právnych úkonov, ktorými pokračuje v zmluvnom vzťahu s poskytovateľom (čl. 8 bod 6. VZP). Sťažovateľ dobrovoľne požiadal o poskytnutie NFP a podpisom Zmluvy akceptoval podmienky jeho poskytnutia (bod 72 napadnutého rozsudku), tak aj predchádzajúceho rozsudku kasačného súdu sp. zn. 5Asan/4/2019 zo dňa 27. 05. 2021: - v posudzovanom prípade tak rozhodnutie vydané podľa § 31 ods. 4 zákona č. 523/2004 Z. z. bez tohto, aby došlo k zásahu do majetkovej sféry sťažovateľa, nebolo možné kvalifikovať ako rozhodnutie vo veci správneho trestania, v dôsledku čoho nie je možné posudzovať výrokovú časť predmetného rozhodnutia tak, ako je tomu v prípade trestného rozsudku vydaného v trestnom súdnom konaní o trestnom čine (bod 16 rozsudku kasačného súdu).

- oprávnenosť výdavkov posudzoval poskytovateľ príspevku (nie orgán rozhodujúci o uložení povinnosti odvodu § 31 ods. 4 zákona č. 523/2004 Z. z.). Správnym orgánom rozhodujúcim v prejednávanej veci neprináležalo bližšie zdôvodňovať, posudzovať, či prehodnocovať správnosť týchto záverov/zistení, pričom neuvedenie konkrétnych dôvodov neuznania oprávnenosti výdavkov do výrokovej časti rozhodnutia nemalo vplyv na dostatočnosť vymedzenia spôsobu protiprávneho konania sťažovateľa, resp. rozhodnutia vo veci tak, ako to predpokladá § 47 ods. 2 správneho poriadku (bod 18 rozsudku kasačného súdu).

23. Kasačný súd tiež nevzhliadol dôvodnosť sťažnostného bodu uplatneného podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP. Sťažovateľ tento vymedzil len v rozsahu námietky, že správny súd nesprávne právne posúdil, že v prejednávanej veci sa nejedná o žalobu vo veciach správneho trestania.

25. Zároveň je tiež možné odkázať na bod 19 tohto rozsudku, v ktorom už kasačný súd objasnil, že správny súd nemohol napadnutým rozsudkom rozhodnúť v rozpore s právnym názorom kasačného súdu vysloveným v rozsudku sp. zn. 5Asan/4/2019 zo dňa 27. 05. 2021, že rozhodnutie vydané podľa § 31 ods. 4 zákona č. 523/2004 Z. z. nebolo možné kvalifikovať ako rozhodnutie vo veci správneho trestania, v dôsledku čoho sa nemôže jednať o správnu žalobu vo veciach správneho trestania.

VII. Záverečné zhodnotenie a odôvodnenie rozsudku v časti trov

27. Vzhľadom na vyššie uvedené dôvody kasačný súd vyhodnotil kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú a preto ju zamietol v zmysle § 461 SSP. Podľa § 461 SSP kasačný súd zamietne kasačnú sťažnosť, ak po preskúmaní zistí, že nie je dôvodná. Podľa § 168 SSP žalovanému prizná správny súd podľa pomeru jeho úspechu vo veci voči žalobcovi právo na náhradu dôvodne vynaložených trov konania iba, ak to možno spravodlivo požadovať. Orgánu štátnej správy však náhradu trov právneho zastúpenia možno priznať len výnimočne. 28. O náhrade trov kasačného konania rozhodol kasačný súd tak, že sťažovateľovi, ktorý v tomto konaní nemal úspech, ich náhradu nepriznal (§ 467 ods. 1 SSP a analogicky podľa § 167 ods. 1 SSP) a žalovanému náhradu trov konania nepriznal, lebo to nemožno spravodlivo požadovať (§ 467 ods. 1 SSP a analogicky podľa § 168 SSP). 29. Senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky prijal rozsudok jednomyseľne (§ 139 ods. 4 SSP).

Poučenie:

Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.

V Bratislave dňa 29. mája 2023