2Sfk/23/2023

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu JUDr. Mariána Trenčana (sudca spravodajca) a členov senátu JUDr. Eleny Berthotyovej, PhD. a prof. JUDr. Juraja Vačoka, PhD., v právnej veci žalobcu (v kasačnom konaní sťažovateľ): Obec Gemerská Poloma, Nám. SNP 211, 049 22 Gemerská Poloma, IČO: 00328227, právne zastúpeného: Advokátska kancelária JURIKA & KELTOŠ, s.r.o., so sídlom Mickiewiczova 2, 811 07 Bratislava, IČO 35951087, proti žalovanému: Úrad pre verejné obstarávanie, o preskúmanie rozhodnutia žalovaného č. 9495-P/2019 zo dňa 14. júna 2019, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 1S/137/2019-77 zo dňa 10. novembra 2022, ECLI:SK:KSBA:2022:1019200879.2, takto

rozhodol:

I. Rozsudok Krajského súdu v Bratislave č. k. 1S/137/2019-77 z 10. novembra 2022, ECLI:SK:KSBA:2022:1019200879.2, sa mení tak, že rozhodnutie žalovaného č. 9495-P/2019 zo dňa 14. júna 2019 sa zrušuje a vec sa vracia žalovanému na ďalšie konanie. II. Žalobcovi sa priznáva voči žalovanému právo na úplnú náhradu trov kasačného konania, ako aj trov konania pred správnym súdom.

Odôvodnenie

I. Konanie pred orgánmi verejnej správy

ako kupujúcim, - zmluvy o uzavretí budúcej kúpnej zmluvy zo dňa 19.02.2016 so spoločnosťou ČECH, s.r.o., K Surdoku 9, 080 01 Prešov ako budúcim predávajúcim, - kúpnej zmluvy o prevode vlastníckeho práva k nehnuteľnostiam zo dňa 09.04.2018 so spoločnosťou ČECH, s.r.o., K Surdoku 9, 080 01 Prešov ako predávajúcim, neoprávnene aplikoval výnimku podľa ustanovenia § 1 ods. 2 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní, čím sa ako verejný obstarávateľ vyhol povinnosti zadať zákazku na uskutočnenie stavebných prác na predmet „Rekonštrukcia objektu súp. č. XXX na nájomný bytový dom“ postupom podľa zákona o verejnom obstarávaní.

4. Voči prvostupňovému rozhodnutiu podal žalobca rozklad, o ktorom predseda Úradu pre verejné obstarávanie (ďalej aj ako „druhostupňový správny orgán“ alebo „žalovaný“) rozhodol tak, že tento zamietol rozhodnutím č. 9495-P/2019 zo 14.06.2019 (ďalej len „napadnuté rozhodnutie“ alebo „preskúmavané rozhodnutie“). 5. Žalovaný sa nestotožnil s názorom žalobcu, že prvostupňový orgán začal správne konanie po uplynutí lehoty a že na posudzovaný prípad aplikoval nesprávny právny predpis. Formuloval záver, že podstatnou skutočnosťou pre určenie plynutia lehôt, ako aj určenie právneho predpisu, na základe ktorého sa má konanie účastníka konania posudzovať, je kúpna zmluva zo dňa 09.04.2018, nie okamih predloženia zmluvy o budúcej kúpnej zmluve žalobcom úradu (dňa 10.08.2017).

Predmetom takejto zákazky môže byť výhradne nadobudnutie vlastníckeho práva k stavbe, alebo k inej nehnuteľnosti, resp. vznik nájomného vzťahu k nej, pričom v takomto prípade musí dotknutá stavba alebo nehnuteľnosť už existovať. Zo zmlúv, ktoré žalobca uzatvoril, podľa druhostupňového správneho orgánu vyplýva, že ich predmetom je rekonštrukcia (premena) objektu na bytový

obstarávania kombináciou kontrahovania viacerých zmluvných vzťahov, ktoré boli skutkovo dokonané práve uzavretím uvedenej kúpnej zmluvy. 8. Ďalej v odôvodnení napadnutého rozhodnutia poukázal na to, že prvostupňový orgán správne uviedol, že o jeho protiprávnom konaní sa nemohol dozvedieť už dňa 10.08.2017, keďže v tom čase ešte neexistovala kúpna zmluva zo dňa 09.04.2018. Dátum 09.04.2018 preto považoval za rozhodný pre posudzovanie plynutia lehôt. Mal za to, že jednoročná subjektívna lehota pre začatie správneho konania uplynula teda dňa 09.04.2019 a objektívna trojročná lehota by uplynula dňa 09.04.2021.

Z uvedeného dôvodu žalovaný považoval za základ pre výpočet sankcie zmluvnú cenu uvedenú v kúpnej zmluve zo dňa 09.04.2018 vo výške 393.221,77 eura s DPH a z ktorej 5% predstavuje výšku uloženej pokuty v sume vo výške 19.661,09 eura. 10. Žalovaný sa nestotožnil ani s argumentáciou žalobcu, že tento mal v úmysle odpredať prebytočný majetok, ktorý ho ekonomicky zaťažoval a že v čase uzatvorenia kúpnej zmluvy neuvažoval s obstaraním rekonštrukcie nehnuteľnosti a jej následným spätným odkúpením. Táto obhajoba žalobcu bola automaticky popretá uzavretím zmluvy o budúcej zmluve (pozn. kasačného súdu: ku ktorému došlo v časovom horizonte troch mesiacov od uzavretia (primárnej) kúpnej zmluvy na odpredaj majetku obce spoločnosti ČECH, s.r.o.).

11. Proti preskúmavanému rozhodnutiu podal žalobca v zákonnej lehote správnu žalobu na Krajský súd v Bratislave (ďalej „správny súd“ alebo „krajský súd“) a navrhol zrušiť napadnuté rozhodnutie. Jeho žalobné námietky sa v zásade prelínali s tými obsiahnutými v podanom rozklade, keď namietal uplynutie lehoty na začatie konania o uložení pokuty, aplikáciu nesprávneho právneho predpisu a nesprávny výpočet uloženej pokuty.

takého rázu, aby z nich orgán verejnej správy vyvodil pravdepodobnosť spáchania určitého konkrétneho správneho deliktu a osobu podozrivú z jeho spáchania. Táto informácia musí však mať nevyhnutnú mieru určitosti a vierohodnosti, ktorá zabezpečuje, že správne konanie nebude začaté na základe informácií úplne neoverených, nejasných, či zjavne nevierohodných. Formuloval záver, že pokiaľ je vykonávaný správny dozor, nastáva „zistenie“ protiprávneho konania spravidla dňom, kedy bola dokončená kontrola (nejde teda o deň, kedy boli napr. predložené jednotlivé dokumenty alebo oznámené určité údaje).

15. K námietke žalobcu o aplikácii nesprávneho právneho predpisu na danú vec správny súd uviedol, že orgány verejnej správy posudzovali predmetnú vec v súlade so zákonom č. 343/ 2015 Z. z. o verejnom obstarávaní, ktorý bol platný a účinný v čase spáchania správneho deliktu spočívajúcom v konaní žalobcu, ktorý nepostupoval pri rekonštrukcii danej nehnuteľnosti podľa zákona o verejnom obstarávaní. Uvedenú skutočnosť mal správny súd preukázanú z časovej následnosti uzatvorených jednotlivých zmlúv medzi zmluvnými stranami žalobcom a obchodnou spoločnosťou ČECH, s.r.o. Ďalej mal správny súd preukázané v konaní, že vklad vlastníckeho práva k prevádzaným nehnuteľnostiam na základe kúpnej zmluvy zo dňa 16.11.2015 z predávajúceho (žalobcu) na kupujúceho (obchodnú spoločnosť ČECH, s.r.o.), bol povolený katastrálnym úradom dňa 15.01.2016 a že na základe uzatvorenej zmluvy o budúcej zmluve zo dňa 19.02.2016, ktorej predmetom bolo odkúpenie predmetných nehnuteľností budúcim kupujúcim (žalobcom) od budúceho predávajúceho (obchodnej spoločnosti ČECH,

16. Z vyššie uvedeného podľa správneho súdu vyplynulo, že žalobca previedol vlastnícke právo k uvedenej nehnuteľnosti len na určitú dobu, počas ktorej bola realizovaná jej rekonštrukcia obchodnou spoločnosťou ČECH, s.r.o. a že nepostupoval v zmysle zákona o verejnom obstarávaní, keď nezadal zákazku na uskutočnenie stavebných prác podľa ust. § 7 ods. 1 písm. b) zákona o verejnom obstarávaní, na predmet „Rekonštrukcia objektu súp. č. XXX na nájomný bytový dom“, ale zvolil kombináciu zmluvných vzťahov napriek tomu, že predmetná rekonštrukcia nehnuteľnosti napĺňa definičné znaky zákazky na uskutočnenie stavebných prác podľa ustanovenia § 3 ods. 3 zákona o verejnom obstarávaní, a tak neoprávnene aplikoval výnimku podľa ustanovenia § 1 ods. 2 písm. c) tohto zákona.

Sladí Halle a RPL Lochau, C-26/03, EU:C:2005:5, bod 44, 46, vec C-458/03, Parking Brixen GmbH proti Gemeinde Brixen a Standwerke Brixen AG, vec C-385/02 Komisia Európskych spoločenstiev proti Talianskej republike a vec C-340/02 Komisia Európskych spoločenstiev proti Francúzskej republike). Uvedené rozsudky SD EÚ jednoznačne prezumujú reštriktívny prístup k výnimkám z použitia otvorených postupov vo verejnom obstarávaní, čo znamená, že výnimky by mali pokrývať prípady, v ktorých objektívne nie je možné zabezpečiť súťaž pre neobmedzený, resp. vopred neurčený okruh subjektov. 18. K námietke nesprávneho vyčíslenia pokuty správny súd uviedol, že žalovaný vychádzal pri stanovení základu pre výpočet sankcie zo zmluvnej ceny uvedenej v kúpnej zmluve zo dňa 09.04.2018. Konštatoval, že ak predmet onej zmluvy tvorilo vykonanie stavebných prác na dotknutom objekte a tiež aj nadobudnutie (priľahlého) pozemku, bolo potrebné v danom prípade vychádzať z celej zmluvnej sumy (zahŕňajúcej aj hodnotu dotknutého pozemku). Podľa správneho súdu je zrejmé, že prevod vlastníckeho práva k pozemku bol imanentnou súčasťou zákazky na uskutočnenie stavebných prác. Správny súd formuloval záver, že v danom prípade pri určovaní výšky sankcie orgány verejnej správy postupovali podľa ustanovenia § 182 ods. 5 zákona o verejnom obstarávaní, v zmysle ktorého je výška sankcie za zistený preukázaný správny delikt určená pevne, vychádzajúc pritom z ceny prevádzaných nehnuteľností.

III. Kasačná sťažnosť žalobcu, stanoviská účastníkov

20. Kasačný súd v stručnosti rekapituluje sťažnostné body: - sťažovateľ považuje viazanie začiatku plynutia lehoty na začatie správneho konania úradom na deň podpisu kúpnej zmluvy zo dňa 09.04.2018 za nesprávne právne posúdenie zo strany správneho súdu.

Bari), podľa ktorých už samotná zmluva o budúcej zmluve, na základe ktorej sa žalobca stane vlastníkom nehnuteľností zrekonštruovaných zmluvným partnerom žalobcu podľa požiadaviek žalobcu, je zákazkou na uskutočnenie stavebných prác, - ak žalobca zákon o verejnom obstarávaní vôbec porušil, k jeho porušeniu došlo uzatvorením zmluvy o budúcej zmluve zo dňa 19.02.2016, a nie uzatvorením kúpnej zmluvy dňa

Uvedené svedčí o účelnosti a absurdnosti záverov správneho súdu, popierajúcich základnú právnu istotu účastníka konania, - žiadnou kombináciou zmienených zmluvných vzťahov nemohlo dôjsť k neoprávnenej aplikácii výnimky v zmysle § 1 ods. 2 písm. c) zákona o verejnom obstarávaní, a to jednak z dôvodu, že k porušeniu zákona zo strany sťažovateľa malo dôjsť už uzavretím zmluvy o budúcej zmluve v roku 2016, nehovoriac o tom, že v čase jej uzavretia bol platný a účinný zákon č. 25/2006 Z. z., a teda logicky jej uzatvorením nemohlo dôjsť k porušeniu v tom čase neplatného a neúčinného zákona č. 343/2015 Z. z. tak, ako sa kladie sťažovateľovi za vinu vo výroku preskúmavaného rozhodnutia. Namieta, že správny súd na žalobný bod rovnakého obsahu nijakým spôsobom v odôvodnení napadnutého rozsudku nereagoval, - sťažovateľ trvá na tom, že pokuta mu bola uložená v nesprávnej výške, keďže v zmluve uvedená cena pozostáva aj z ceny za pozemok, ktorá je vyčíslená osobitne.

plynúť. Rovnako tak sa správny súd nevysporiadal s jeho žalobnými námietkami o aplikácii nesprávneho právneho predpisu na prejednávanú vec. Napadnutý rozsudok považuje za arbitrárny, odnímajúci mu jeho základné právo na spravodlivý súdny proces.

o verejnom obstarávaní). Vzhľadom na uvedené vníma sťažovateľ námietku uplynutia lehoty na prejednanie správneho deliktu ako dôvodnú, pričom jeho názor má korešpondovať aj s právnym názorom tunajšieho súdu vysloveného v uvedenej obdobnej veci.

Má za to, že v danom prípade nedochádza k rozporu medzi konštatovaním o porušení zákona v Protokole už Zmluvou o budúcej zmluve dňa 19.02.2016 a následne konštatovaním správneho orgánu o spáchaní správneho deliktu Kúpnou zmluvou dňa 09.04.2018, nakoľko žalobca sa dopustil pokračovacieho správneho deliktu. Žalovaný sa domnieva, že v posudzovanej veci boli naplnené znaky pokračovacieho správneho deliktu. Vzhľadom na časovú následnosť jednotlivých zmlúv uzavretých žalobcom je zrejmé, že žalobca mal v úmysle previesť vlastnícke právo k predmetným nehnuteľnostiam len na dobu určitú, a to na čas, kým spoločnosť ČECH, s.r.o. zrealizuje stavebné práce na uvedenej nehnuteľnosti, ktoré by inak účastník konania mal obstarať postupom podliehajúcim zákonu o verejnom obstarávaní. Žalovaný má za preukázané, že v predmetnom prípade bolo jednotiacim zámerom pri uzatváraní predmetných zmlúv obídenie zákona o verejnom obstarávaní, t. j. zadanie zákazky na realizáciu stavebných prác bez aplikácie jedného z postupov stanovených zákonom o verejnom obstarávaní. 23. Žalovaný poukázal v tejto súvislosti na rozsudok Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 6Asan/22/2020 zo dňa 30. novembra 2022, ktorý sa týkal obdobnej veci a potvrdzuje, že konanie tohto druhu napĺňa skutkovú podstatu správneho deliktu podľa zákona o verejnom obstarávaní a žalovaný postupuje v súlade so zákonom o verejnom obstarávaní, keď zaň ukladá pokutu v správnom konaní. 24. Pokiaľ ide o určenie výšky pokuty, žalovaný konštantne presadzuje názor, že táto bola vyčíslená v súlade s § 182 ods. 5 zákona o verejnom obstarávaní. V kontexte obsahu kasačnej (a napokon aj identickej žalobnej námietky) zdôrazňuje, že zákon o verejnom obstarávaní neumožňuje žalovanému, aby vo vzťahu k zmluvnej cene vykonával matematické operácie a menil nejakým spôsobom zmluvnú cenu. Je na zvážení verejného obstarávateľa, aké položky budú tvoriť zmluvnú cenu. V prípade, že táto zahŕňa aj položky nad rámec zákona o verejnom obstarávaní, nemôže žalovaný takúto skutočnosť zohľadniť. 25. Žalovaný sa stotožňuje s právnym posúdením krajského súdu a kasačnú sťažnosť navrhuje zamietnuť ako nedôvodnú.

28. Záver správneho súdu o naplnení skutkovej podstaty uvedeného správneho deliktu sťažovateľ v kasačnej sťažnosti nepopiera, namieta predovšetkým nesprávne právne posúdenie otázky začatia plynutia subjektívnej lehoty na uloženie sankcie, ktorá mala podľa jeho názoru plynúť od okamihu, kedy sa žalovaný dozvedel o uzavretí zmluvy o budúcej zmluve (18.10.2017), a preto tvrdí, že táto jednoročná subjektívna lehota márne uplynula pred začatím konania o uložení sankcie. Sťažovateľ tiež namieta porušenie práva na spravodlivý proces tým, že v odôvodnení rozsudku správneho súdu nedostal odpoveď na argumentáciu o nesprávnom použití zákona o verejnom obstarávaní (zákona č. 343/2015 Z. z.), ktorý v čase spáchania správneho deliktu ešte nebol účinný.

Tohto správneho deliktu sa mal sťažovateľ podľa preskúmavaného rozhodnutia dopustiť neoprávneným uplatnením výluky z právneho režimu tohto zákona určenej pre nadobúdanie nehnuteľností (stavieb). Právna úprava tejto výluky je v zákone č. 343/2015 Z. z. o verejnom obstarávaní (§ 1 ods. 2 písm. c/) v porovnaní s predchádzajúcim zákonom (§ 1 ods. 2 písm. m/ zákona č. 25/2006 Z. z.) prakticky rovnaká, keď obe právne úpravy ustanovujú, že tento zákon sa nevzťahuje na „nadobúdanie alebo nájom nehnuteľností a s tým súvisiacich práv okrem finančných služieb,. .“ (zákon č. 25/2006 Z. z.), resp. „nadobúdanie existujúcich stavieb alebo nájom existujúcich stavieb a iných nehnuteľností alebo nadobúdanie práv k nim akýmkoľvek spôsobom financovania“ (zákon č. 343/2015 Z. z.).

31. Pokiaľ ide o námietku uplynutia jednoročnej lehoty úradu na začatie správneho konania v danej veci, kasačný súd uvádza, že vyhodnotenie jej dôvodnosti je priamo závislé od určenia momentu začatia plynutia takto definovanej lehoty. V zmysle v tom čase účinného znenia ustanovenia § 182 ods. 6 zákona o verejnom obstarávaní konanie o uložení pokuty možno začať do jedného roka odo dňa, keď sa úrad dozvedel o porušení zákona, najneskôr do troch rokov odo dňa, keď k porušeniu došlo. Porušením zákona je tu vyhnutie sa povinnosti uzavrieť zmluvu podľa zákona o verejnom obstarávaní, spôsobom alebo postupom ustanoveným týmto zákonom, pričom pre posúdenie veci rozhodujúce či sa sťažovateľ tohto porušenia dopustil už uzavretím zmluvy o budúcej zmluve, alebo bol skutok dokonaný až odkúpením stavby od spoločnosti ČECH, s.r.o.

zistenia správneho orgánu s právomocou iniciovať konanie o postihu za takéto konanie teda musia byť takého rázu, aby z nich orgán verejnej správy mohol vyvodiť vysokú mieru pravdepodobnosti spáchania určitého konkrétneho správneho deliktu a osobu podozrivú z jeho spáchania. 33.

34. Pokiaľ ide o identifikáciu časového momentu, kedy sa úrad dozvedel o onom porušení zákona sťažovateľom, kasačný súd uvádza, že z pripojeného súdneho a administratívneho spisu mal preukázané, že úrad začal správne konanie v danej veci voči sťažovateľovi na základe výsledku kontroly a zistení uvedených v Protokole o výsledku kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní č. 8658-7000/2017-ODII/6 z 18.10.2017 (ďalej len „protokol“), v ktorého závere na str. 9 konštatoval, cit.: „vykonanou kontrolou nad dodržiavaním zákona o verejnom obstarávaní bolo z predloženej dokumentácie zistené, že kontrolovaný svojím postupom porušil zákon o verejnom obstarávaní, resp. konal v rozpore § 9 ods. 1 zákona o verejnom obstarávaní (zákona č. 25/2006 Z. z.), nakoľko zadal zákazku na uskutočnenie stavebných prác bez splnenia povinnosti na postup podľa zákona o verejnom obstarávaní, čím sa vyhol povinnosti uzavrieť zmluvu podľa uvedeného zákona a v dôsledku čoho tiež porušil princíp verejného obstarávania za súčasnej neoprávnenej aplikácie výnimky podľa § 1 ods. 2

36. K naplneniu skutkovej podstaty správneho deliktu spočívajúceho vo vyhnutí sa povinnosti uzavrieť zmluvu podľa zákona o verejnom obstarávaní postačuje už prevzatie právne vynútiteľného budúceho záväzku odkúpiť zrekonštruovanú stavbu, ktorú obec ako verejný obstarávateľ predtým scudzila v úmysle obstarať zákazku na stavebné práce bez použitia zákona o verejnom obstarávaní. Uzavretie kúpnej zmluvy o spätnom nadobudnutí zrekonštruovanej stavby je len zavŕšením celého procesu, nie je však formálno-právnou podmienkou pre vyvodenie deliktuálnej zodpovednosti voči verejnému obstarávateľovi. Začiatok plynutia jednoročnej subjektívnej lehoty na začatie konania o uloženie pokuty (moment „dozvedenia sa“ úradu o porušení zákona o verejnom obstarávaní) sa neviaže až na uzavretie kúpnej zmluvy, ktorej predmetom je odkúpenie nájomného bytového domu naspäť na verejného obstarávateľa po zrealizovaní rekonštrukcie, ale už na okamih, kedy sa žalovaný na základe výsledkov vykonanej kontroly dozvie o uzavretí zmluvy o budúcom odkúpení stavby zrekonštruovanej bez použitia zákona o verejnom obstarávaní.

podstatu správneho deliktu podľa skoršieho právneho predpisu) nie je relevantné, či došlo k prevodu vlastníckeho práva k bytovým domom na sťažovateľa. Relevantná je skutočnosť, že sťažovateľ sa uzatvorením predmetných zmlúv o budúcich kúpnych zmluvách vyhol povinnosti uzavrieť zmluvu podľa zákona o verejnom obstarávaní, pretože zadal zákazku na uskutočnenie stavebných prác, spočívajúcu vo výstavbe nájomných bytov, ktoré v čase podpisu predmetných zmlúv neexistovali, bez toho, aby použil ktorýkoľvek zo súťažných postupov upravených zákonom o verejnom obstarávaní.“

Preto kasačný súd uzavrel, že ak úrad vydal onen protokol dňa 18.10.2017 a správne konanie voči sťažovateľovi v tejto súvislosti začal dňa 21.01.2019, nedodržal zákonom stanovenú (jednoročnú) subjektívnu lehotu na začatie konania o uložení pokuty. Táto uplynula dňom

40. Vychádzajúc z vyššie uvedeného kasačný súd dospel k záveru, že kasačná sťažnosť je dôvodná, pretože správny súd nesprávne právne posúdil otázku začatia plynutia subjektívnej lehoty na začatie konania o uložení pokuty. Keďže správny súd žalobu zamietol a rozhodnutie žalovaného z tých istých dôvodov nie je v súlade so zákonom, postupoval kasačný súd podľa § 462 ods. 2 SSP a rozsudok správneho súdu zmenil tak, že zrušil preskúmavané rozhodnutie žalovaného a vec mu vrátil na ďalšie konanie, v ktorom bude právnymi názormi kasačného súdu viazaný (§ 469 SSP). S ohľadom na vyslovený právny záver sa kasačný súd bližšie nezaoberal ostatnými sťažnostnými bodmi, pretože konanie o potrestaní žalobcu za porušenie zákona nemalo vôbec prebehnúť.

42. O nároku na náhradu trov konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 2 v spojení s § 167 ods. 1 SSP tak, že plne úspešnému žalobcovi/sťažovateľovi priznal nárok na náhradu trov kasačného konania, ako aj náhradu trov konania pred správnym súdom (§ 175 ods. 1 SSP).

Poučenie:

Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.