2Sfk/91/2022
ECLI:SK:NSSSR:2022:1022200040.1
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Krajský súd v Bratislave
- Sp. zn. 1. inštancie
- 6S/7/2022
- IČS
- 1022200040
- Zdroj
- PDF ↗
UZNESENIE
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v právnej veci sťažovateľa (pôvodne žalobcu): Obec Liptovské Sliače, so sídlom Seč 635/2, 034 84 Liptovské Sliače, IČO: 00315745, právne zastúpený: Hriadel & Heger, Advokátska kancelária s.r.o., Palisády 33, 811 06 Bratislava, IČO: 51643359, proti žalovanému: Ministerstvo zdravotníctva Slovenskej republiky, so sídlom Limbová 2, 837 52 Bratislava, IČO: 00165555, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti uzneseniu Krajského súdu v Bratislave, č. k. 6S/7/2022 zo dňa 31. marca 2022, ECLI:SK:KSBA:2022:1022200040.1, v konaní o preskúmanie zákonnosti opatrenia žalovaného - Čiastkovej správy z kontroly Ministerstva zdravotníctva SR číslo záznamu: Z099686-2021 zo dňa 16.11.2021, jednomyseľne takto
rozhodol:
I. Kasačná sťažnosť sa zamieta . II. Účastníkom konania sa právo na náhradu trov kasačného konania nepriznáva.
Odôvodnenie
I. Konanie pred správnym súdom
1. Uznesením č. k. 6S/7/2022 - 198 zo dňa 31. marca 2022, ECLI:SK:KSBA:2022:1022200040.1 (ďalej „napadnuté uznesenie“) Krajský súd v Bratislave (ďalej „krajský súd“ alebo „správny súd“) odmietol správnu žalobu, ktorou sa sťažovateľ domáhal preskúmania zákonnosti Čiastkovej správy z kontroly Ministerstva zdravotníctva SR číslo záznamu: Z099686-2021 zo dňa 16.11.2021 k projektu „Vybudovanie Centra integrovanej zdravotnej starostlivosti v obci Liptovské Sliače“. 2. Krajský súd v odôvodnení uznesenia o odmietnutí žaloby uviedol, že skôr ako podrobil napadnutý správny akt súdnemu prieskumu, zisťoval, či je daná právomoc správneho súdu na konanie a rozhodovanie vo veci, pričom konštatoval, že žalobou napadnutá čiastková správa z kontroly je podkladovým, predbežným dokumentom, na ktorý môžu nadväzovať ďalšie úkony žalovaného, ďalej že sa nejedná o rozhodnutie alebo opatrenie vo veci samej, ktorým by sa zakladali povinnosti, menili alebo deklarovali práva, prípadne ktoré by sa dotýkalo práv žalobcu. Podľa krajského súdu predmetná správa nebola ani vydaná v administratívnom konaní v zmysle § 3 ods. 1 písm. a/ zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej „SSP“), pretože vychádza z ustanovení Všeobecných zmluvných podmienok k Zmluve o poskytnutí nenávratného finančného príspevku č. IROP/042-Z-302021w829-254/2019 v znení jej dodatku č. 1 a 2, ktoré sa sťažovateľ i žalovaný ako zmluvné strany zaviazali dobrovoľne dodržiavať. 3. Krajský súd ďalej zaujal názor, že nesplnenie povinností určených v čiastkovej správe z kontroly nebude mať za následok priame porušenie práv alebo právom chránených záujmov sťažovateľa, keďže z nej nevyplynula voči sťažovateľovi žiadna verejnou autoritou vynútiteľná právna povinnosť, keďže ide len o podklad pre prípadný ďalší postup žalovaného. Čiastková správa z kontroly môže byť podľa krajského súdu podrobená testu legality v rámci posúdenia zákonnosti rozhodnutia vo veci samej, napríklad v správnom konaní vydaného rozhodnutia o uložení povinnosti vrátiť vyčíslené finančné prostriedky vyplývajúce zo zistení zhrnutých v správe z kontroly. 4. Správny súd poukázal na judikatúru Najvyššieho súdu SR k prípustnosti súdneho preskúmania obdobných správnych aktov (protokolov z vykonanej kontroly, správ o zistených nezrovnalostiach, výziev na vrátenie časti poskytnutého príspevku), v zmysle ktorej takéto akty nepodliehajú súdnemu prieskumu v správnom súdnictve, pretože sami o sebe nepredstavujú zásah do práv a právom chránených záujmov kontrolovaných subjektov. Podľa názoru správneho súdu skutočnosť, že došlo k finančnému vyčísleniu neoprávnených výdavkov v súvislosti s uzatvorenou zmluvou ešte nezakladá povinnosť sťažovateľa vrátiť takto vyčíslené finančné prostriedky, ide len o písomnosť s informatívnym charakterom. Preto správny súd postupoval podľa § 98 ods. 1 písm. g/ v spojení s § 7 písm. b/ a písm. e/ SSP a žalobu ako neprípustnú odmietol. O náhrade trov konania rozhodol podľa § 170 písm. a/ SSP.
II. Kasačná sťažnosť
5. Proti uzneseniu krajského súdu podal sťažovateľ včas kasačnú sťažnosť z dôvodu podľa § 440 ods. 1 písm. g/, j/ SSP pre nesprávne právne posúdenie veci a v dôsledku toho pre nezákonné odmietnutie žaloby. Navrhol kasačnému súdu zrušiť napadnuté uznesenie a vec vrátiť krajskému súdu na ďalšie konanie. 6. V sťažnostných bodoch sťažovateľ zaujal názor, že čiastková správa z kontroly je opatrením prijatým v rámci administratívnej finančnej kontroly a na jej základe bola sťažovateľovi zaslaná žiadosť o vrátenie finančných prostriedkov vo výške 77.195,56 € s termínom splatnosti k 19.01.2022. Poukázal na to, že žalovaný ako orgán verejnej moci vykonal u sťažovateľa administratívnu finančnú kontrolu v zmysle zákona č. 375/2015 Z. z. o finančnej kontrole (ďalej len „zákon č. 375/2015 Z. z.“), ktorej výsledkom bola predmetná čiastková správa o kontrole. Táto ešte podľa sťažovateľa priamo nezasiahla do jeho práv a právom chránených záujmov, avšak takýto zásah podľa jeho názoru spôsobiť mohla a môže, keďže na základe následnej žiadosti zo dňa 24.11.2021 vznikla sťažovateľovi povinnosť uhradiť žalovanému v stanovenej lehote určenú sumu nenávratného finančného príspevku a v zmysle oznámenia zo dňa 31.01.2022 bol povinný zabezpečiť pohľadávku žalovaného až do výšky zazmluvneného nenávratného finančného príspevku. Z uvedených dôvodov sťažovateľ tvrdil, že uznesenie krajského súdu bolo vydané na základe nesprávneho právneho posúdenia veci a nesie tiež znaky nepreskúmateľnosti, nakoľko sa krajský súd podľa sťažovateľa nedostatočne vysporiadal s jeho argumentáciou. Sťažovateľ tiež poukázal na to, že krajský súd odkázal na ustálenú judikatúru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, ktorú však bližšie nešpecifikoval.
I. Výber z relevantnej právnej úpravy
Podľa § 3 ods. 1 písm. c/ SSP opatrením orgánu verejnej správy správny akt vydaný orgánom verejnej správy v administratívnom konaní, ktorým sú alebo môžu byť práva, právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzickej osoby a právnickej osoby priamo dotknuté. Podľa § 7 písm. e) SSP správne súdy nepreskúmavajú rozhodnutia orgánov verejnej správy a opatrenia orgánov verejnej správy predbežnej, procesnej alebo poriadkovej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania. Podľa § 98 ods. 1 písm. g) SSP Správny súd uznesením odmietne žalobu, ak je neprípustná. Podľa § 22 ods. 1 zákona č. 357/2015 Z.z. o zistených nedostatkoch z administratívnej finančnej kontroly, finančnej kontroly na mieste a auditu oprávnená osoba vypracuje návrh čiastkovej správy alebo návrh správy a čiastkovú správu alebo správu. Ak sa vykonáva administratívna finančná kontrola aj finančná kontrola na mieste tej istej finančnej operácie alebo jej časti, môže sa vypracovať spoločný návrh čiastkovej správy alebo spoločný návrh správy a spoločná čiastková správa alebo spoločná správa z administratívnej finančnej kontroly a finančnej kontroly na mieste. Ak neboli zistené nedostatky, oprávnená osoba vypracuje len čiastkovú správu alebo správu.
IV. Právne závery kasačného súdu
7. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (ďalej „kasačný súd“) preskúmal napadnuté uznesenie v medziach sťažnostných bodov, ktorými bol viazaný (§ 438 ods. 2, § 445 ods. 1 písm. c/, ods. 2, § 453 ods. 2 SSP), pričom po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná oprávnenou osobou v zákonnej lehote (§ 442 ods. 1, § 443 ods. 1 SSP) a že ide o rozhodnutie, proti ktorému je kasačná sťažnosť prípustná (§ 439 ods. 1 SSP), vo veci v zmysle § 455 SSP nenariadil pojednávanie a po neverejnej porade senátu jednomyseľne dospel k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná a preto ju podľa § 461 SSP zamietol.
8. Kasačný súd po preskúmaní veci dospel k záveru, že otázku prípustnosti súdneho prieskumu čiastkového protokolu z kontroly vykonanej podľa zákona č. 357/2015 Z. z. posúdil krajský súd po právnej stránke správne a správnu žalobu odmietol v súlade so zákonom.
9. Ako už bolo uvedené, čiastková správa vzišla z finančnej kontroly na mieste a týkala sa projektu „Vybudovanie Centra integrovanej zdravotnej starostlivosti v obci Liptovské Sliače“, ktorý bol financovaný z fondov Európskej únie i z prostriedkov štátneho rozpočtu, ktoré boli sťažovateľovi poskytnuté na základe Zmluvy o poskytnutí nenávratného finančného príspevku. Čiastková správa pozostáva z identifikácie zistených nedostatkov, sumarizuje podané námietky sťažovateľa a stanovisko žalovaného k nim, konštatuje zistenie nesúladu skutočne zrealizovaných prác s predloženými súpismi vykonaných prác v žiadostiach o platbu (nezrealizované práce) a nedodanie tovaru (materiálno-technického vybavenia a zdravotníckej techniky), ktorých dodanie malo vyplynúť z kúpnych zmlúv uzavretých v zmysle Zmluvy o poskytnutí nenávratného finančného príspevku v lehote na ukončenie hlavných aktivít projektu.
Správa obsahuje vyčíslenie sumy neoprávnených výdavkov (158.828 €), formuluje odporúčania navrhnuté na nápravu zistených nedostatkov a na odstránenie príčin ich vzniku (so zohľadnením podaných opodstatnených námietok sťažovateľa), a to vo vzťahu k prvému nedostatku - žalovaný ako sprostredkovateľský orgán vystaví nezrovnalosť vo výške 89.634,37 € s DPH, ktorú bude sťažovateľ povinný uhradiť do 60 pracovných dní od doručenia žiadosti o vrátenie finančných prostriedkov, i vo vzťahu k druhému nedostatku - sťažovateľovi vznikne povinnosť v prípade predloženia žiadosti o platbu, ktorej predmetom budú v správe uvedené výdavky, ponížiť si nárokovanú sumu o sumu identifikovanú výkonom finančnej kontroly na mieste ako neoprávnenú a uhradiť ju z vlastných zdrojov. V poučení uvedenom na konci čiastkovej správy sa uvádza, že sťažovateľ je povinný a/ prijať v lehote opatrenia na nápravu nedostatkov zistených v čiastkovej správe a odstrániť príčiny ich vzniku, b/ predložiť v určenej lehote písomný zoznam prijatých opatrení, c/ prepracovať a predložiť v určenej lehote
písomný zoznam prijatých opatrení ak sa vyžiada jeho prepracovanie a predloženie, d/ splniť prijaté opatrenia v určenej lehote, e/ na výzvu oprávnenej osoby predložiť dokumentáciu preukazujúcu splnenie prijatých opatrení. Uvádza sa tu tiež poučenie o možnosti uloženia sankcie pre prípad nesplnenia povinností uvedených v § 21 ods. 3, 4 a v § 23 zákona č. 357/ 2015 Z. z.
10. S ohľadom na uvedené kasačný súd konštatuje, že krajský súd v zásade vychádzal zo správnej premisy, že v správnom súdnictve sa preskúmavajú všetky rozhodnutia alebo opatrenia orgánov verejnej správy, ktorými sa zakladajú, menia alebo zrušujú oprávnenia a povinnosti fyzických alebo právnických osôb alebo ktorými môžu byť práva a právom chránené záujmy alebo povinnosti fyzických alebo právnických osôb priamo dotknuté, okrem tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu vylučuje (§ 7 SSP), pričom z právomoci súdu nesmie byť vylúčené preskúmanie rozhodnutí týkajúcich sa základných práv a slobôd (článok 46 ods. 2 veta druhá Ústavy SR). V zmysle § 7 písm. e/ SSP sa nepripúšťa súdne preskúmanie rozhodnutí alebo opatrení orgánov verejnej správy, ktoré sú predbežnej povahy, ak nemohli mať za následok ujmu na subjektívnych právach účastníka konania.
Rozhodujúcim kritériom pre posúdenie prípustnosti súdneho preskúmania rozhodnutí alebo opatrení orgánov verejnej správy je teda vždy ich spôsobilosť zasiahnuť do práv, slobôd alebo záujmov subjektov, ktorým sú určené. Súdnemu preskúmaniu preto podliehajú aj také správne akty (opatrenia) orgánov verejnej správy, ktoré nespĺňajú formálne náležitosti rozhodnutia, za predpokladu, že sa nimi právne záväzným spôsobom (bez možnosti nápravy prostredníctvom riadnych opravných prostriedkov) zakladajú, menia alebo rušia práva alebo povinnosti fyzických či právnických osôb alebo sa ich priamo dotýkajú. 11. Čiastková správa z kontroly vykonanej podľa zákona č. 357/2015 Z. z. je bezpochyby opatrením orgánu verejnej správy vydaným v rámci administratívnej finančnej kontroly, ktorá bude vzhľadom na výsledky kontrolných zistení zaiste podkladom pre ďalší postup žalovaného v súvislosti s riešením zistených finančných nezrovnalostí. Samotná správa však vyššie uvedené požiadavky pre prípustnosť jej súdneho preskúmania v správnom súdnictve nespĺňa a hoci sumarizuje porušenie pravidiel pre čerpanie nenávratného finančného príspevku zo strany
sťažovateľa, s vyčíslením neoprávnených výdavkov, neukladá sťažovateľovi žiadnu konkrétnu povinnosť, ktorá by zasiahla do jeho právnej sféry. Na úkony orgánov verejnej správy pri výkone dohľadových vrchnostenských oprávnení (kontrola, dohľad, či dozor) a ich hmotne zachytené výsledky (protokoly, správy, záznamy či zápisnice) sa v správnom súdnictve nazerá ako na individuálne správne akty (opatrenia) s charakterom predbežnej povahy, ktoré slúžia predovšetkým ako podklad pre ďalší postup správneho orgánu pri vyvodzovaní zodpovednosti za zistené nedostatky.
12. Toto stanovisko vyplýva z ustálenej judikatúry kasačného súdu povedzme vo vzťahu k neprípustnosti súdneho prieskumu protokolov Úradu pre verejné obstarávanie z kontroly dodržiavania zákona o verejnom obstarávaní, ako aj následných úkonov oprávnených orgánov voči beneficientom nenávratných príspevkov z európskych fondov (správ o zistených nezrovnalostiach, výziev na vrátenie finančných prostriedkov z nenávratného príspevku).
Ide o napr. o rozhodnutia Najvyššieho súdu SR vo veci sp. zn. 1Sžf/87/2015 zo dňa 14.02.2017, sp. zn. 6Sžfk/15/2018 z 25.04.2018-R 53/2018 a mnohé ďalšie. Podobné závery sformuloval kasačný súd i vo vzťahu k súdnemu prieskumu protokolov z inšpekcie práce, keď konštatoval, že súdne preskúmanie protokolu je prípustné len za predpokladu, že v ňom boli kontrolovanému subjektu uložené konkrétne povinnosti, pričom rozsah súdneho prieskumu je obmedzený práve na preskúmanie zákonnosti protokolom uložených povinností (napr. rozhodnutie Najvyššieho súdu SR vo veci sp. zn. 1Sžk/36/2020 zo dňa 25.05.2021 bod 14, sp. zn. 10Sžk/33/2018 zo dňa 28.02.2019).
13. Kasačný súd je toho názoru, že závery uvedenej judikatúry platia v plnom rozsahu i pre správy či čiastkové správy z kontroly vykonanej podľa zákona č. 357/2015 Z. z., pretože aj v prostredí tohto zákona platí, že čiastková správa slúži predovšetkým na zadokumentovanie kontrolných zistení a na uloženie preventívnych opatrení na odstránenie zistených nedostatkov, pričom môže byť podkladom pre prípadný ďalší postup žalovaného pri vyvodzovaní zodpovednosti za porušenie pravidiel pri čerpaní nenávratného finančného príspevku. Obsahom správy a jej závermi však nie sú práva a povinnosti sťažovateľa priamo dotknuté. Dotyk na právach či povinnostiach sťažovateľa by mohol nastať len uloženými preventívnymi opatreniami, ani tu však s ohľadom na ich všeobecnosť nemožno konštatovať taký zásah do právneho postavenia sťažovateľa, ktorý opodstatňoval súdny prieskum čiastkovej správy z kontroly. 14. Z uvedených dôvodov považoval kasačný súd záver krajského súdu o neprípustnosti správnej žaloby z dôvodu podľa § 7 ods. 1 písm. e/ SSP a jej odmietnutie z tohto dôvodu postupom podľa § 98 ods. 1 písm. g/ SSP za zákonný a dostatočne odôvodnený. 15. V prípade, že na základe kontrolných zistení uvedených v čiastkovej správe bude na správnom konaní vydané právoplatné rozhodnutie o povinnosti sťažovateľa vrátiť nenávratný finančný príspevok alebo jeho časť, prípadne mu bude uložená sankcia, bude môcť sťažovateľ brániť svoje práva všeobecnou správnou žalobou podľa § 177 a nasl. SSP. Ak by žalovaný zasiahol do práv sťažovateľa inak ako rozhodnutím, do úvahy prichádza i žaloba proti inému zásahu orgánu verejnej správy podľa § 252 a nasl. SSP. 16. O trovách kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 167 ods. 1 S.s.p. v spojení s § 467 ods. 1 S.s.p. Sťažovateľ v kasačnom konaní úspech nemal a žalovanému náhrada trov kasačného konania prislúcha len v prípadoch, ak to možno spravodlivo požadovať a po splnení zákonom stanovených podmienok len výnimočne (§ 168 S.s.p.), ktoré podľa obsahu súdnych spisov nenastali, preto súd účastníkom konania právo na náhradu trov kasačného konania nepriznal. 17. Toto rozhodnutie prijal kasačný súd jednomyseľne.
Poučenie:
Proti tomuto rozhodnutiu opravný prostriedok nie je prípustný.
V Bratislave dňa 20. decembra 2022