2Svk/19/2021

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu JUDr. Mariána Trenčana a členov senátu JUDr. Eleny Berthotyovej, PhD. a prof. JUDr. Juraja Vačoka, PhD., v právnej veci žalobcov: 1/ R. T., nar. XX.XX.XXXX, bytom F. XX, XXX XX W., 2/ J. Y., nar. XX.XX.XXXX., bytom Y. XX, XXX XX W., 3/ J. F., nar. XX.XX.XXXX, bytom D. U. X, XXX XX W.., 4/ Z.. D. Y., nar. XX.XX.XXXX., bytom H. X, XXX XX W., 5/ N.. G. Y., O.., nar. XX.XX.XXXX, bytom E.. D. XX, XXX XX W., 6/ Z.. H. A., nar. XX.XX.XXXX, bytom X.. G. XX, XXX XX . U., 7/ H. X., nar. XX.XX.XXXX, bytom T. XX/ XX, XXX XX W., 8/ J. S., nar. XX.XX.XXXX, bytom T. XXX/XX, XXX XX O.. 9/ T. S., nar. XX.XX.XXXX.. bytom T. XXX/XX, XXX XX O., 10/ Q. P., nar. XX.XX.XXXX, bytom A. X, XXX XX. W., 11/ Y. J., nar. XX.XX.XXXX, bytom W.. W. X, XXX XX W., 12/ H. J., nar. XX.XX.XXXX, bytom Y. X, XXX XX W., 13/ P. F., nar. XX.XX.XXXX, U.. R. XX, XXX XX. W., 14/ H. U., nar. XX.XX.XXXX, bytom M. XXX, XXX XX X . W., 15/ N. J., nar. XX.XX.XXXX, bytom J. XX, XXX XX . W.. 16/ Z.. R. Y., nar. XX.XX.XXXX, bytom G.. F. XX, XXX XX W., 17/ J.. G. T., nar. XX.XX.XXXX, bytom F. XX, XXX XX W., 18/ Y. J., nar. XX.XX.XXXX, bytom X. X, XXX XX W., 19/ D. O., nar. XX.XX.XXXX, bytom U. XX, XXX XX W., 20/ J.. J. A., nar. XX.XX.XXXX, bytom A. XX, XXX XX. W., 21/ G. K., nar. XX.XX.XXXX., bytom K. X, XXX XX W., 22/ D. R., nar. XX.XX.XXXX,. bytom Y. XX, XXX XX W., 23/ M. W., nar. XX.XX.XXXX, bytom A. XX, XXX XX W., 24/ H. S., nar. XX.XX.XXXX., bytom Q. F. XX, XXX XX . W., 25/ J. H., nar. XX.XX.XXXX, bytom J. X, XXX XX W., 26/ J.. R. J., nar. XX.XX.XXXX, bytom D. U. X, XXX XX . W., 27/ A. T., nar.., bytom E.. D. X, XXX XX . W., 28/ H. T., nar. XX.XX.XXXX, bytom Y. XX, XXX XX U. X., 29/ P. M., nar. XX.XX.XXXX, bytom J. XX, XXX XX Q., 30/ H. A., nar. XX.XX.XXXX, bytom J. XX, XXX XX . W., 31/ J. R., nar. XX.XX.XXXX, bytom F. XX, XXX XX W., 32/ Z.. W. X., nar. XX.XX.XXXX, bytom Q. F. XX, XXX XX W., 33/ Z. A., nar. XX.XX.XXXX, bytom R. XX, XXX XX. W., 34/ J.. G. A., nar. XX.XX.XXXX, bytom U. XX, XXX XX W., 35/ R. X., nar. XX.XX.XXXX, bytom A. XX, XXX XX W., 36/ Z. T., nar. XX.XX.XXXX, bytom W. XX, XXX XX W., 37/ R. I., nar. XX.XX.XXXX, bytom D. XXX, XXX XX W.. 38/ R. J., nar. XX.XX.XXXX, bytom T. X, XXX XX T., 39/ P. S., nar, XX.XX.XXXX, bytom K.

W., 50/ J. X., nar. XX.XX.XXXX, bytom K. X, XXX XX U., 51/ Slovenský zväz záhradkárov, Základná organizácia 16 - 122 Trnava - Modranka, so sídlom Okružná 11, 917 01 Trnava, žalobcovia v 1 / až 51 / rade právne zastúpení:

1/ G. Z., E.. D. XXXX/XX, XXX XX W., 2/ Audit-Consult s.r.o., Podjavorinskej 37/1, 917 01 Trnava 3/ U. G., D. XX, XXX XX . J., 4/ U. R., W. G.. F. XX, XXX XX Q., 5/ Z.. U. T., H. Y. č.XXXX/XX, XXX XX W., 6/ U. H., XXX XX M. XX, 7/ U. J., D. XXXX/XX, XXX XX J., 8/ U. H., D. XXXX/XX, XXX XX J., 9/ U. W., XXX XX M. XXX, 10/ U. G., T. Q..

Z.. H. D., Y. XXXX/XXX, W. - J., 15/ A. H., Z.., X. XXXX/XX,XXX XX Y., 16/ A. H., W. XXXX/XX,XXX XX J., 17/ D. T., U. XXX/X,XXX XX . M., 18/ D. G.. . R. XXXX/X, XXX XX W., 19/ D. T., M. X, XXX XX F., 20/ D. G., D. XXXX/XX,XXXXX J. - zomrela (právny nástupca: D. T., M. X, XXX XX F.), 21/ D. J., D. XXXX/XX, XXX XX J., 22/ D. S., Y.. J. XXX,XXX XX T., A., 23/ D. M., G. X, XXX XX . R. X, A., 24/ D. D., T. O. XX, XXX XX W., 25/ D. E., Z.., Q. F. XXXX/ XX, XXX XX W., 26/ D. H., Z.., Y. XXXX/XXX, XXX XX . J., 27/ D. H., H. XXXX/XX, XXX XX J., 28/ D. H., T.. O. XXXX/XX, XXX XX W., 29/ D. A., XXX XX . T. XXX, 30/ D. J., XXX XX K. XXX, zomrel (právny nástupca: J. D., T. O. XXXX/X, XXX XX W.), 31/ D. H., S. XXXX/X, XXX XX . W., 32/ J. H., I.. R. XXX/XX, XXX XX M., 33/ A. D., Y. XXXX/ XXX, XXX XX .

XX . W., 48/ F. R., F. XX/XX, XXX XX E., 49/ F. N., S. XXXX/X, XXX XX W., 50/ H. G., Y. XXXX/XXX, XXX XX J., 51/ X. H., G. Y. X XXX/XX, XXX XX D. X., 52/ X. S., Z.., Y. XX, XXX XX U., 53/ X. N., Z.. Y. XX, XXX XX. U., 54/ X. Z., W. XX, XXX XX S., 55/ X. G., J.. H. XXXX/X, XXX XX J., 56/ X. T., J.., H.. Q. XXX, XXX XX K., A., 57/ X. H., R.., F. XXXX/XX, XXX XX W., 58/ X. X., XXX XX J. XXX, 59/ X. E., E.. D. XX, XXX XX W., 60/ X. G., Y. XXXX/X, XXX XX J., 61/ X. F., F. XXX/XX, XXX XX T., 62/ X. P., H. XXXX/XX,

X. XXXX/XX, XXX XX W., 77/ S. G., Y. XXXX/X, XXX XX W., 78/ S. G., T. XXXX/X, XXX XX J., doručiť na:

rozhodol:

I. Kasačná sťažnosť sa zamieta. II. Žalobcom sa priznáva voči žalovanému právo na náhradu trov kasačného konania v plnom rozsahu.

Odôvodnenie

I. Priebeh a výsledky administratívneho konania

1. Okresný úrad Trnava, pozemkový a lesný odbor (ďalej len „prvostupňový správny orgán“) rozhodnutím č. OU-TT-PLO-2016/00168 zo dňa 31.05.2017 (ďalej len „prvostupňové rozhodnutie“) podľa § 30 ods. 1 písm. d) zákona č. 67/1967 Zb. o správnom konaní (ďalej len „Správny poriadok“) rozhodol o zastavení konania o vysporiadanie vlastníctva pozemkov v záhradkovej osade ZO SZZ Modranka č. 16-122 v katastrálnom území J. podľa zákona č. 64/1997 Z. z. o užívaní pozemkov v zriadených záhradkových osadách (ďalej len „zákon o užívaní pozemkov“), a to z dôvodu, že nakoľko navrhovatelia nesúhlasili s výškou náhrady za pozemky určenou znaleckým posudkom a v stanovenej lehote nepredložili vlastný znalecký posudok na určenie výšky náhrady, nebolo možné pre uvedený nedostatok podania v konaní pokračovať. 2. Rozhodnutím č. OU-TT-OOP-2018/001602 zo dňa 05.01.2018 (ďalej „preskúmavané rozhodnutie“ alebo „napadnuté rozhodnutie“) žalovaný zamietol odvolanie žalobkýň a potvrdil prvostupňové rozhodnutie, pričom sa stotožnil s právnym posúdením prvostupňového správneho orgánu. V tejto súvislosti konštatoval, že nedoručenie znaleckého posudku zo strany navrhovateľov zakladá stav neodstránenia nedostatku podania tak, ako to predpokladá § 30 ods. 1 písm. d) Správneho poriadku. Nakoľko znalecký posudok zo strany žalobcov nebol predložený, prvostupňovému správnemu orgánu nezostávalo nič iné, ako takto vedené administratívne konanie zastaviť. Za hlavný dôvod takéhoto výsledku konania označil žalovaný nečinnosť navrhovateľov, ktorých prvostupňový správny orgán opakovane, aj po uplynutí lehoty prerušenia konania na účely predloženia vlastného znaleckého posudku, vyzýval na doplnenie podania, a poskytol im náležité poučenie, ako majú svoje podanie doplniť a aké sú následky nedoloženia požadovaných dokladov. Námietky odvolateľov týkajúce sa procesnej vady administratívneho konania tak vyhodnotil ako neopodstatnené.

3. Proti preskúmavanému rozhodnutiu podali žalobcovia v zákonnej lehote správnu žalobu na Krajský súd v Trnave a navrhli jeho zrušenie a vrátenie veci prvostupňovému orgánu na ďalšie konanie. Uznesením Najvyššieho súdu Slovenskej republiky č. k. 1Nds 5/2018-52 zo dňa 25.10.2018 bola žaloba z dôvodu vylúčenia všetkých sudcov obchodno-správneho kolégia Krajského súdu v Trnave postúpená na rozhodnutie Krajskému súdu v Trenčíne (ďalej „správny súd“ alebo „krajský súd“). 4. Žalobcovia mali za to, že správne orgány nedostatočne zistili skutočný stav veci a rozhodli predčasne, keď nevyčkali na vyhotovenie znaleckého posudku, ktorý si žalobcovia objednali na Žilinskej univerzite v Žiline, ústav súdneho inžinierstva.

Nakoľko žalobcovia s výškou náhrady za užívané pozemky nesúhlasili a návrh na začatie konania nezobrali späť, táto skutočnosť sa podľa žalovaného stala jednoznačnou prekážkou pre ďalšie pokračovanie v konaní.

6. V tejto súvislosti konštatoval, že analogické uplatnenie ustanovenia § 30 Správneho poriadku nepripadá do úvahy, nakoľko prima facie odporuje čl. 2 ods. 2 Ústavy SR, podľa ktorého štátne orgány môžu konať len spôsobom ustanoveným zákonom, a teda že môžu postupovať len zákonom predvídaným a výslovne upraveným spôsobom.

oboma stranami. Ak však medzi nimi nedôjde k dohode a k uzatvoreniu kúpnej zmluvy, resp. kúpnych zmlúv, má správny súd za to, že k vysporiadaniu vzťahov medzi užívateľmi pozemkov a vlastníkmi pozemkov môže dôjsť už jedine autoritatívnym postupom správneho orgánu, ktorý ako mocenská inštitúcia na základe žiadosti kvalifikovanej väčšiny užívateľov pozemkov bude striktne konať a pokračovať v procese pozemkovej úpravy podľa ustanovení zákona o užívaní pozemkov v zriadených záhradkových osadách. To znamená, že ak je zo strany potrebnej väčšiny užívateľov pozemkov, potom, čo sa s vlastníkmi pozemkov nedohodli na ich predaji, podaný príslušný návrh, ktorý nie je neskôr vzatý späť, správnemu orgánu nezostáva nič iné, len povinne rozhodnúť o podanom návrhu spôsobom upravenom v zákone a v konaní postupovať až do štádia schválenia projektu pozemkových úprav alebo štádia vykonania projektu pozemkových úprav.

Pripomenul, že skutočnosť, že návrh žalobcov na začatie konania neobsahoval nedostatky zakladajúce prekážky pre pokračovanie v konaní, dosvedčuje aj samotný postup prvostupňového správneho konania, ktorý na jeho základe pokračoval vo vysporiadavaní vlastníctva k pozemkom v záhradkovej osade a nariadil vo veci znalecké skúmanie čo do určenia všeobecnej hodnoty pozemkov, ale aj fakt, že zákon nevyžaduje predloženie znaleckého posudku zo strany užívateľov pozemkov ako podmienku pre začatie konania alebo pokračovanie v ňom.

vyššie uvedené právne závery správny súd napadnuté rozhodnutia ako nezákonné zrušil z dôvodu nesprávneho právneho posúdenia veci, ktoré vyústilo do podstatného porušenia ustanovení o konaní majúc za následok vydanie nezákonných správnych aktov.

A/ 8. Žalovaný (sťažovateľ) podal proti rozsudku v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť. Dôvodil tým, že krajský súd rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci. Navrhol napadnutý rozsudok zrušiť a vrátiť vec správnemu súdu na ďalšie konanie. 9. V sťažnostných bodoch namietal, že: - samotné podanie návrhu o vysporiadanie vlastníctva pozemkov v záhradkovej osade nie je zárukou toho, že takto vedené konanie sa ukončí vydaním rozhodnutia o schválení vykonania projektu pozemkových úprav, - po novelizácii právnej úpravy sa v konaní o vysporiadanie vlastníctva pozemkov v záhradkovej osade vyhotovuje obligatórne znalecký posudok, s ktorým sa následne oboznamujú užívatelia záhradkových osád, pričom súhlasom užívateľov so stanovenou výškou náhrady je fakticky podmienené celé nadväzujúce konanie, - správny orgán nedisponuje zákonnou možnosťou donútiť užívateľov k zaplateniu finančnej náhrady stanovenej znaleckým posudkom. Postupom vyplývajúcim z odôvodnenia napadnutého rozsudku krajského súdu by došlo k absurdnej situácii, keď všetci účastníci konania spochybňujú znalecký posudok vyhotovený znalkyňou pribratou správnym orgánom, ale napriek tomu bude konanie pokračovať, a to s neistým výsledkom, - prerušenie konania na účely predloženia kontra-znaleckého posudku pripustil prvostupňový správny orgán z dôvodu, že ak by ním bola stanovená výška náhrady výrazne sa vymykajúca obsahu už vyhotoveného znaleckého posudku, požiadal by správny orgán Slovenský pozemkový fond o vyhotovenie kontrolného znaleckého posudku, - nesporným je, že zákon nerieši v tomto konaní vzniknutú situáciu, a správny orgán bol preto povinný (resp. nezostávalo mu nič iné) správne konanie zastaviť. B/ 10. Žalobcovia zastúpení advokátom vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti uvádzajú, že zotrvávajú na svojej pôvodnej argumentácii a návrhoch a majú za to, že správny súd opodstatnene vyhodnotil žalobu ako dôvodnú. Zdôraznili, že na zastavenie konania nebol daný žiaden právny dôvod a pripomenuli, že žalobcom žiaden právny predpis neukladá povinnosť vziať podaný návrh späť, ak nesúhlasia s výškou náhrady stanovenou v znaleckom posudku. Navrhujú kasačnú sťažnosť zamietnuť. C/ 11. Sťažovateľ v replike poukázal na argumentáciu obsiahnutú v podanej kasačnej sťažnosti, pričom zdôraznil, že zastavenie konania je len reakciou na zjavnú nečinnosť žalobcov v administratívnom konaní.

V. Právne závery kasačného súdu

13. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky primárne v medziach kasačnej sťažnosti ako kasačný súd preskúmal rozsudok krajského súdu, ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo, najmä z toho pohľadu, či kasačné námietky sťažovateľa sú spôsobilé spochybniť vecnú správnosť napadnutého rozsudku krajského súdu. Spornou je v danom prípade zákonnosť zastavenia konania prvostupňovým správnym orgánom, a to z dôvodu neodstránenia vád podania v podobe nepredloženia znaleckého posudku žalobcami v zmysle vydaného rozhodnutia o prerušení konania (na ich žiadosť).

osade. 15. Kasačný súd v danej súvislosti zdôrazňuje, že v praxi aplikácie práva sa síce môže vyskytnúť situácia, keď má súd alebo iný štátny orgán rozhodnúť prípad, ktorý nepredvída žiadna platná právna norma, keď zákon mlčí, resp. existuje medzera v práve. Mlčanie zákona môže, ale nemusí byť úmyslom zákonodarcu, alebo môže byť dôsledkom nedostatkov a chýb v procese tvorby práva. V odvetviach súkromného práva možno v takýchto prípadoch postupovať podľa analógie, pričom sa rozlišuje analogia legis a analogia iuris.

16. Z administratívneho spisu kasačný súd zistil, že návrh užívateľov na vysporiadanie vlastníctva pozemkov v záhradkovej oblasti bol podaný v októbri 2008, ešte za platnosti pôvodnej právnej úpravy vo vzťahu k určovaniu výšky náhrady za takéto pozemky. Správny orgán bol v tom čase v zmysle § 11 ods. 4 zákona o užívaní pozemkov pri určovaní ich ceny viazaný faktormi bonity pôdy a kultúry pozemku v čase vzniku práva užívania.

vs. Slovenská republika do slovenskej legislatívy. Podstatou zmeny bolo úplné vypustenie ustanovení § 11 onoho zákona a následné zakomponovanie prechodného ustanovenia, v zmysle ktorého ak v konaní do 31. marca 2011 nebolo právoplatne schválené vykonanie projektu (ako v súdenej veci), obvodný pozemkový úrad bol povinný zabezpečiť znalecký posudok na určenie výšky náhrady za pozemok. V tomto však už všeobecná hodnota nehnuteľností bola stanovená vo?výške primeranej vo vzťahu k trhovej cene nehnuteľnosti v čase vypracovania znaleckého posudku. Nakoľko v priebehu administratívneho konania (do 31.3.2011) preukázateľne nedošlo k dohode vlastníkov pozemkov s užívateľmi ohľadne prevodu vlastníctva k oným pozemkom, správnemu orgánu nezostávalo nič iné, ako ustanoviť znalca, ktorý určil hodnotu nehnuteľností, avšak už podľa pravidiel vyhlášky Ministerstva spravodlivosti SR č. 492/2004 Z. z. o stanovení všeobecnej hodnoty majetku, a oznámil ju účastníkom konania.

Ak žalobcovia tvrdili, že znalecký posudok obstaraný správnym orgánom nezodpovedá hodnote užívaných pozemkov, mali v rámci prerušenia konania vytvorený priestor na to, aby toto svoje tvrdenie preukázali predložením iného znaleckého posudku. Vo všeobecnosti teda platí, že dôkazné bremeno ohľadom určitých skutočností zaťažuje toho účastníka konania, ktorý z existencie týchto skutočností vyvodzuje pre seba priaznivé právne dôsledky. Ak takýto znalecký posudok žalobcovia nepredložili, bol správny orgán povinný ďalej vo veci konať a vychádzať z podkladov, ktoré mal k dispozícii a ktoré boli podľa kasačného súdu dostatočné na rozhodnutie

Správny orgán teda nie je len pasívnym vykonávateľom vôle účastníka konania, ale naopak zohráva aktívnu úlohu pri zhromažďovaní dôkazov, ktoré sú podkladom pre jeho rozhodnutie, a to i v prípade, ak je účastník konania nečinný, alebo sa nachádza v dôkaznej núdzi (porovnaj napr. rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, sp. zn. 3 Sžo/226/2010 zo dňa 7.12.2010). Prvostupňový správny orgán tak po vrátení veci na ďalšie konanie bude povinný v tomto pokračovať a na základe zhromaždených podkladov rozhodnúť vo veci samej.

poučený. Zo súvisiacich ustanovení zákona o užívaní pozemkov však nevyplýva, že by povinnou náležitosťou návrhu na vysporiadanie vlastníctva pozemkov v záhradkovej oblasti bolo predloženie znaleckého posudku s výškou náhrady za tieto pozemky. Prerušenie konania na základe návrhu účastníkov za účelom predloženia znaleckého posudku sa priamo neprieči ustanoveniam Správneho poriadku (§ 29 ods. 2), avšak tu v skutočnosti nejde o poskytnutie priestoru na odstránenie nedostatkov podania, ale o určenie lehoty na zabezpečenie dôkazného prostriedku k tvrdeniam účastníkov. Nepredloženie znaleckého posudku preto už od počiatku nemohlo zakladať právny dôvod na zastavenie konania, nakoľko nevytváralo prekážku pre riadne pokračovanie v danom konaní a pre rozhodnutie vo veci samej.

19. Kasačný súd v zhode so správnym súdom konštatuje, že akýkoľvek iný postup by bol v rozpore so zmyslom a účelom zákona o užívaní pozemkov. Ak sťažovateľ uvádza, že podanie samotného návrhu na vysporiadanie vlastníctva takýchto pozemkov ešte nie je zárukou toho, že k vysporiadaniu aj reálne dôjde, má v zásade pravdu, ale to neznamená, že je oprávnený zastaviť konanie aj v takých prípadoch, kedy na to nie sú dané zákonné dôvody.

odôvodnení napadnutého rozsudku, ide o autoritatívny postup správneho orgánu, ktorý ako inštitúcia verejnej moci na základe žiadosti kvalifikovanej väčšiny užívateľov pozemkov bude striktne konať a pokračovať v procese pozemkovej úpravy podľa ustanovení zákona o užívaní pozemkov v zriadených záhradkových osadách.

22. O trovách kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 1 v spojení s § 167 ods. 1 SSP a vzhľadom na neúspech sťažovateľa v kasačnom konaní priznal úspešným žalobcom právo na plnú náhradu trov vynaložených v tomto konaní; zároveň kasačný súd nevidel dôvod na postup podľa § 169 SSP a priznanie náhrady trov kasačného konania ďalším účastníkom, nakoľko týmto v kasačnom konaní nebola uložená povinnosť, s plnením ktorej by im vznikli trovy a zároveň nevzhliadol dôvody osobitného zreteľa, ktoré by v tomto prípade odôvodňovali priznanie náhrady trov konania.

V Bratislave dňa 31. júla 2023