2Svk/21/2021

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu JUDr. Mariána Trenčana a členov senátu JUDr. Jany Hatalovej, PhD., LL.M. a prof. JUDr. Juraja Vačoka, PhD., v právnej veci žalobcu (v kasačnom konaní sťažovateľ): Združenie domových samospráv o. z. so sídlom Rovniankova 1667/14, 851 02 Bratislava, IČO: 31820174, právne zastúpeného: Advokátska kancelária Tkáč & Partners, s.r.o., so sídlom Hrnčiarska 29, 040 01 Košice, IČO: 53929691, proti žalovanému: Okresný úrad Banská Bystrica, odbor opravných prostriedkov, za účasti: Neuman Aluminium Industries, s.r.o., so sídlom Bystrická 1608, 966 81 Žarnovica, IČO: 48163031; o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. OU- BB-OVBP2-2020/005385-2-SA002 z 27.01.2020, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti právoplatnému rozsudku Krajského súdu v Banskej Bystrici, č. k. 24S/54/2020 z 23. júna 2021, ECLI:SK:KSBB:2021:6020200149.4, takto

rozhodol:

I. Kasačná sťažnosť sa zamieta. II. Účastníkom konania sa právo na náhradu trov kasačného konania nepriznáva.

Odôvodnenie

I. Priebeh a výsledky administratívneho konania

2. Rozhodnutím č. OU-BB-OVBP2-2020/005385-2-SA002 z 27.01.2020 (ďalej „preskúmavané rozhodnutie“ alebo „napadnuté rozhodnutie“) žalovaný zamietol odvolanie sťažovateľa a potvrdil prvostupňové rozhodnutie, pričom sa stotožnil so všetkými skutkovými aj právnymi závermi prvostupňového správneho orgánu. Ako nedôvodnú vyhodnotil námietku, že sťažovateľovi ako odvolateľovi bolo znemožnené vyjadriť sa k podkladom rozhodnutia podľa § 33 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. (ďalej len „Správny poriadok“), ktoré mu boli doručené na vyjadrenie súčasne s rozhodnutím. Žalovaný zdôraznil, že pokiaľ mal sťažovateľ záujem využiť svoje zákonné právo v zmysle § 33 ods. 2 Správneho poriadku a doplniť podklady pre rozhodnutie, mal dostatočný časový priestor tak urobiť, ak tak neučinil, išlo o jeho rozhodnutie nevyužiť procesné oprávnenia. K námietke týkajúcej sa povinnosti

K námietke týkajúcej sa nemožnosti vydania stavebného povolenia bez primárneho posúdenia vplyvov na vody podľa § 16 ods. 10, resp. 21 zákona č. 364/2004 Z. z. o vodách (ďalej len „vodný zákon“) žalovaný v odôvodnení napadnutého rozhodnutia uviedol, že splnenie podmienok záujmov ochrany vôd a zákonom chránených záujmov podľa onoho zákona bolo preukázané kladným vyjadrením Okresného úradu Žarnovica, odboru starostlivosti o životné prostredie - orgánu štátnej vodnej správy k projektovej dokumentácii na stavbu. Stavebný úrad nemal vedomosť o tom, že by zmenou stavby pred jej dokončením - doplnením technologického zariadenia do existujúceho objektu (SO 01 výrobná hala - rozšírenie) malo dochádzať k zásahu do pobrežných pozemkov vodného toku, resp. do záplavového územia vodného toku.

II. Konanie pred správnym súdom

konanie. Tvrdil, že napadnutým rozhodnutím bol porušený verejný záujem v oblasti životného prostredia. Namietal nezákonnosť napadnutého rozhodnutia pre jeho nepreskúmateľnosť. Ďalej tvrdil, že skutkový stav, ktorý vzal orgán verejnej správy za základ napadnutého rozhodnutia, je v rozpore s administratívnymi spismi alebo v nich nemá oporu a že v konaní došlo k podstatnému porušeniu ustanovení o konaní pred orgánom verejnej správy, ktoré mohlo mať za následok vydanie nezákonného rozhodnutia.

uvedeného v § 1 a to najmä jeho odseku 3, podľa ktorého vodný zákon upravuje práva a povinnosti fyzických osôb a právnických osôb k vodám a nehnuteľnostiam, ktoré s nimi súvisia pri ich ochrane, účelnom a hospodárskom využívaní, oprávnenia a povinnosti orgánov štátnej vodnej správy a zodpovednosti za porušenie povinnosti podľa tohto zákona.

zákona. Akcentoval taktiež, že v správnej žalobe absentuje skutková argumentácia, pre ktorú by stavebná činnosť ďalšieho účastníka konania mala plniť atribúty navrhovanej činnosti podľa vodného zákona, teda činnosťou, ktorá stav vôd negatívne ovplyvňuje, resp. neumožní jeho

Sťažovateľ mohol využiť svoje právo nahliadnuť do spisu a pritom dostať kópie spisov, ktorú nevyužil. Postup správneho orgánu preto správny súd vyhodnotil ako súladný so zákonom; iv) správny súd formulované námietky ako celok vyhodnotil ako zrejmý nesúhlas sťažovateľa s napadnutým rozhodnutím, a s tým, ako sa správne orgány s jeho námietkami vysporiadali, čo však podľa krajského súdu nie je a ani nemôže byť automatickým dôvodom na konštatovanie nezákonnosti rozhodnutia. Krajský súd zdôraznil, že za nepreskúmateľné pre nezrozumiteľnosť možno považovať také rozhodnutie orgánu verejnej správy, z ktorého výroku nemožno zistiť, ako bolo rozhodnuté, alebo keď výrok rozhodnutia je vnútorne rozporný, príp. je v rozpore s odôvodnením rozhodnutia. Dodal, že nepreskúmateľnosť pre nedostatok dôvodov nespôsobujú čiastkové chyby odôvodnenia, ale musí ísť o absenciu rozhodujúcich skutkových a právnych dôvodov. Žiadne z takýchto nedostatkov krajský súd v odôvodnení napadnutého rozhodnutia nevzhliadol.

A/ 5. Žalobca (sťažovateľ) podal proti rozsudku v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť, a to z dôvodov, že správny súd nesprávnym procesným postupom znemožnil účastníkovi konania, aby uskutočnil jemu patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces (§ 440 ods. 1 písm. f) SSP) a súčasne rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci (§ 440 ods. 1 písm. g) SSP). Navrhuje, aby kasačný súd rozsudok správneho súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie.

7. Za nesprávny procesný postup v zmysle § 440 ods. 1 písm. f) SSP označil tiež postup správneho súdu, ktorý nevyužil svoju možnosť podať návrh Súdnemu dvoru Európskej únie na vydanie predbežného nálezu podľa čl. 267 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej len „ZFEÚ“). Sťažovateľ pritom dôvodil, že túto možnosť využiť mal, nakoľko preskúmanie zákonnosti rozhodnutia vydaného podľa zákona EIA má značný európsky rozmer a Slovenskej republike bola v minulosti vyčítaná aplikácia transponovanej smernice.

Sťažovateľ vyjadril presvedčenie, že v dôsledku politickej antikampane orgány štátnej správy Slovenskej republiky nesprávne a v rozpore s eurokonformným výkladom aplikujú jednotlivé ustanovenia právnych predpisov týkajúcich sa ochrany životného prostredia.

9. Z hmotnoprávneho hľadiska sťažovateľ namieta nesprávny výklad ustanovení vodného zákona tak zo strany žalovaného, ako aj krajského súdu. Má za to, že zákon o vodách jednoznačne ustanovuje, že pred vydaním územného rozhodnutia je príslušný orgán štátnej vodnej správy povinný poskytnúť záväzné stanovisko, k čomu však v danom prípade podľa sťažovateľa nemalo dôjsť.

10. Sťažovateľ v ďalšom texte kasačnej sťažnosti namieta nepreskúmateľnosť a arbitrárnosť odôvodnenia napadnutého rozsudku, ktorý sa mal len bez ďalšieho stotožniť s vyhodnotením námietok sťažovateľa vznesených v rámci administratívneho konania. Uviedol, že správny orgán sa nedostatočne vysporiadal so skutkovým stavom, keď nezohľadnil žiadne z námietok sťažovateľa identifikujúcich možný dosah zmien stavby pred jej dokončením na životné prostredie a správny súd mu dal za pravdu, pokiaľ ide o materiálne hľadisko ich vyhodnotenia, poukazujúc okrem iného aj na skutočnosť, že sťažovateľ neidentifikoval, ktoré subjektívne právo bolo preskúmavaným rozhodnutím porušené.

Za nesprávne právne posúdenie potom považuje výklad práva, ktorý umožňuje obmedzenie práva na nazeranie do spisov podľa § 23 ods. 1 (bez uvedenia zákona) výhradne na nazeranie do spisov, keď ods. 4 určuje spôsob realizácie tohto práva. Poukázal pritom na rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sžp/3/2013 z 21. augusta 2013.

13. Sťažovateľ navrhol, aby sa Najvyšší správny súd Slovenskej republiky obrátil na Súdny dvor Európskej únie s prejudiciálnou otázkou o súladnosti aplikácie práva v oblasti posudzovania vplyvov na životné prostredie so zmluvami v zmysle čl. 267 ZFEÚ.

IV. Právne závery kasačného súdu

15. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (ďalej aj „kasačný súd“) preskúmal napadnutý rozsudok v medziach sťažnostných bodov (§ 438 ods. 2, § 445 ods. 1 písm. c), ods. 2 SSP), pričom po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná oprávnenou osobou v zákonnej lehote (§ 442 ods. 1, § 443 ods.1 SSP) a že ide o rozhodnutie, proti ktorému je kasačná sťažnosť prípustná (§ 439 ods. 1 SSP), zohľadniac § 455 SSP nenariadil pojednávanie a po neverejnej porade senátu jednomyseľne dospel k záveru, že kasačná sťažnosť nie je dôvodná, a preto ju podľa § 461 SSP zamietol týmto rozsudkom, ktorý po predchádzajúcom zverejnení termínu verejne vyhlásil dňa 27. septembra 2023. 16. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky primárne v medziach kasačnej sťažnosti ako kasačný súd preskúmal rozsudok krajského súdu, ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo, najmä z toho pohľadu, či kasačné námietky sťažovateľa sú spôsobilé spochybniť vecnú správnosť napadnutého rozsudku krajského súdu.

18. Kasačný súd poukazuje tiež na skutočnosť, že ustanovenie § 181 ods. 2 CSP neupravuje len uvedenie predbežného právneho posúdenia veci, ale aj ďalšie úkony súdu. Konkrétne stanovuje, že po prednesoch strán sporu konajúci súd najprv určí, ktoré skutkové otázky sú medzi stranami sporné resp. nesporné a ktoré dôkazy vykoná resp. nevykoná.

19. Kasačný súd sa pred vyslovením nedôvodnosti sťažovateľovej námietky zaoberal tiež účelom inštitútu predbežného právneho posúdenia veci. Jeho cieľom je umožniť objektívnu predvídateľnosť následného súdneho rozhodnutia a vytvoriť priestor na prehodnotenie procesnej pozície sporových strán, ich vecnú a efektívnu právnu argumentáciu, riadne substancovanie skutkových tvrdení a dôkazných návrhov. Ide o zásadný inštitút, ktorého účelom je zefektívnenie, zrýchlenie a zjednodušenie sporového konania, vrátane prevencie tzv. prekvapivých súdnych rozhodnutí. (SEDLAČKO, František. § 181 [Prednesy strán na pojednávaní].

20. Na záver posúdenia prvej námietky kasačný súd poukazuje na skutočnosť, že rovnakou námietkou sťažovateľa sa Najvyšší správny súd Slovenskej republiky zaoberal už v rozsudku sp. zn. 7Svk/19/2021 z 29. marca 2023, kde vyslovil právny záver: Treba však zdôrazniť, že porušenie citovaného ustanovenia sa ani v civilnom sporovom konaní nepovažuje za takú vadu, ktorá by zakladala porušenie práva na spravodlivý proces (porov. v tomto smere napr. uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 2 Obdo 56/2020, judikát R 60/ 2021). Aj keby sa teda toto ustanovenie skutočne malo použiť v správnom súdnom konaní, nedodržanie tohto postupu by nezakladalo kasačný dôvod podľa § 440 ods. 1 písm. f) SSP. Kasačný súd sa však nestotožňuje ani s tým, že by sa toto ustanovenie vôbec malo použiť. Kasačný súd sa s uvedeným v plnom rozsahu stotožňuje a námietku sťažovateľa preto vyhodnotil ako nedôvodnú.

V prvom rade kasačný súd poukazuje na znenie článku 267 ZFEÚ, podľa ktorého má Súdny dvor Európskej únie právomoc vydať predbežný nález o otázkach, ktoré sa týkajú výkladu zmlúv/platnosti a výkladu aktov inštitúcií, orgánov alebo úradov alebo agentúr Únie, ak sa takáto otázka položí v konaní pred vnútroštátnym súdnym orgánom a tento súdny orgán usúdi, že rozhodnutie o nej je nevyhnutné pre vydanie jeho rozhodnutia, môže sa obrátiť na Súdny dvor Európskej únie, aby o nej rozhodol (ods. 2 a ods. 3 predmetného ustanovenia nie sú aplikovateľné na prejednávanú vec.). Uvedené ustanovenie v sebe obsahuje dve podmienky: a) položenie otázky týkajúcej sa vyššie uvedených skutočností v konaní pred vnútroštátnym súdnym orgánom a b) posúdenie súdnym orgánom, že rozhodnutie o tejto otázke je nevyhnutné pre vydanie jeho rozhodnutia.

V ďalšej časti kasačnej sťažnosti sťažovateľ predostrel všeobecné tvrdenia o antikampani vlády Slovenskej republiky proti sťažovateľovi, v ktorej dôsledku dochádza k nesprávnej aplikácií právnych predpisov upravujúcich ochranu životného prostredia orgánmi štátnej správy Slovenskej republiky. Keďže uvedené tvrdenia boli veľmi všeobecné a sťažovateľ ani nekonkretizoval, aké ustanovenia mali byť podľa neho nesprávne aplikované v prejednávanom prípade, nešpecifikoval ani aké právne posúdenie pokladá za nesprávne a v čom spočíva takáto nesprávnosť (§ 440 ods. 2 SSP), kasačný súd námietku údajnej negatívnej kampane proti sťažovateľovi vyhodnotil ako nedôvodnú.

Správny orgán neobišiel svoju povinnosť umožniť účastníkom konania, aby sa vyjadrili k podkladom rozhodnutia tým, že sa obhajoval, že veď predsa môžu nahliadnuť do správneho spisu. V tomto prípade tomu tak nebolo. Účastníci konania boli riadne oboznámení s tým, že podklady sú zhromaždené, žiadosť stavebníka bola zverejnená na webovom sídle aj na úradnej tabuli správneho orgánu a účastníci konania boli upovedomení o tom, kde a kedy možno do správneho spisu nahliadnuť. Ani tvrdenie žalobcu, že stavebný úrad si nesplnil povinnosť vyplývajúcu mu z § 23 ods. 1 Správneho poriadku, nemá oporu v správnom spise.

úkony v konaní o právach, právom chránených záujmoch alebo povinnostiach osôb, ktoré spočívajú v práve nazerania do spisov.“ 25. Z administratívneho spisu kasačnému súdu vyplynulo, že sťažovateľ žiadal o doručenie elektronickej kópie spisu (skenu), resp. jeho časti v rozsahu týkajúcom sa ním uplatnených pripomienok, konkrétne cit. „i) koordinačná situácia, ii) sprievodná správa, iii) písomné vyhodnotenie spôsobu zapracovania podmienok a rozhodnutia EIA spolu so stanoviskom príslušného orgánu podľa § 140c ods. 2 stavebného zákona, iv) preukázanie dostatočnej dopravnej kapacity dopravného napojenia, v) sprievodná správa týkajúca sa odpadového hospodárstva a jeho zabezpečenia, vi) sprievodná správa týkajúca sa bilancie vôd, vodných zariadení (ORL), cestnej zelene, odtoku z povrchu komunikácií, vyhodnotenie možnosti použitia drenážnej dlažby, vii) preukázanie dostatočnej dopravnej kapacity dopravného napojenia, viii) sprievodná správa týkajúca naplnenia záujmov podľa vodného zákona a rozhodnutia podľa § 16a vodného zákona, ix) sprievodná správa týkajúca naplnenia

Rozhodnutie prvostupňového orgánu obsahuje odôvodnenie, ako sa správny orgán vyrovnal s požiadavkou na doručenie ďalších dokumentov, pričom z tohto vyplýva, že ďalšie, sťažovateľom požadované dokumenty netvorili obsah správneho spisu.

27. Rovnako k predmetnej otázke pristupuje odborná literatúra, v ktorej sa uvádza: V ustanovení § 23 ods. 1 Správneho poriadku sa v súvislosti s nazeraním do spisu definuje aj právo účastníka konania, resp. zúčastnenej osoby „alebo dostať informáciu zo spisov s výnimkou zápisníc o hlasovaní iným spôsobom“. Zastávame názor, že dostať informáciu iným spôsobom predstavuje vo svojej podstate také úkony, pri ktorých sa účastník konania alebo zúčastnená osoba dostáva k skutočnostiam obsiahnutým v spise bez toho, aby do spisu priamo nahliadla. (POTÁSCH, Peter, HAŠANOVÁ, Janka, VALLOVÁ, Jana, MILUČKÝ, Jozef, MEDŽOVÁ, Daniela. § 23 [Nazeranie do spisov].

28. Pokiaľ mal sťažovateľ záujem získať kópie všetkých podkladov pre rozhodnutie, mohol využiť svoje právo nahliadnuť do spisu pred správnym orgánom, robiť si zo spisu výpisy, odpisy, ako aj dostať kópie spisov a ich častí, čo nevyužil. Kasačný súd zároveň upozorňuje, že ani v prípade nahliadnutia do spisu nie je za každých okolností možné vyžadovať kópie v elektronickej podobe, ako žiadal sťažovateľ. Opäť je potrebné poukázať na odbornú literatúru,

Máme za to, že od správnych orgánov nie je možné spravodlivo očakávať poskytnutie podkladov z administratívneho spisu v inej ako listinnej podobe, ak sa v takejto podobe už podklady a priori v spise nenachádzajú. (POTÁSCH, Peter, HAŠANOVÁ, Janka, VALLOVÁ, Jana, MILUČKÝ, Jozef, MEDŽOVÁ, Daniela. § 23 [Nazeranie do spisov].

30. Pokiaľ ide o námietku sťažovateľa poukazujúcu na absentujúce záväzné stanovisko príslušného orgánu štátnej vodnej správy pred vydaním územného rozhodnutia, kasačný súd zdôrazňuje skutočnosť, že napadnuté rozhodnutie bolo vydané v konaní o povolení zmeny stavby pred jej dokončením, a nie v územnom konaní. Odvolávanie sa sťažovateľa na ustanovenie § 16a ods. 23 vodného zákona predstavujúce zákonný zákaz vydať územné rozhodnutie bez zabezpečenia rozhodnutia o primárnom posúdení vplyvov na vody, je tak v tomto ohľade absolútne irelevantným. Ak aj v ďalšom texte kasačnej sťažnosti namieta, že povolené zmeny stavby pred jej dokončením neprešli posúdením z hľadiska ich možného dopadu na ochranu vôd, kasačný súd sa stotožňuje so správnym súdom a aj žalovaným v posúdení, že z charakteru stavebníkom požadovaných zmien spočívajúcich výlučne v doplnení strojových zariadení do existujúcich objektov stavebníka nevyplynul záver o možnom ohrození ochrany vôd a ani sťažovateľ neuviedol žiadne také skutočnosti, z ktorých by bolo možné dospieť k záveru, že povolená zmena už povolenej stavby pred jej dokončením je navrhovanou

Námietkam sťažovateľa vzneseným v tejto súvislosti preto kasačný súd nemohol prisvedčiť. 31. Kasačný súd ako nedôvodnú vyhodnotil i námietku o nepreskúmateľnosti a arbitrárnosti odôvodnenia napadnutého rozsudku, v ktorom sa mal krajský súd podľa sťažovateľa bez ďalšieho len stotožniť s právnym posúdením žalovaného, pokiaľ ide o vyhodnotenie námietok sťažovateľa vznesených v administratívnom konaní ako nedôvodných, nesúvisiacich, a to bez jasného definovania, prečo na jednotlivé argumenty účastníka konania neprihliadli a aké úvahy ich k tomu viedli. Kasačný súd uvádza, že krajský súd sa v bodoch 38-43 odôvodnenia podrobne a vyčerpávajúcim spôsobom vysporiadal so všetkými žalobnými námietkami sťažovateľa, v značnom rozsahu kopírujúcimi tie ním vznesené počas administratívneho konania, pričom jasne a zrozumiteľne uviedol, akými úvahami bol vedený pri vyhodnocovaní ich relevancie či dôvodnosti z pohľadu dopadu na zákonnosť napadnutého rozhodnutia. Sťažovateľ tak v odôvodnení napadnutého rozsudku dostal presvedčivú a jasnú odpoveď na

na skutočnosť, že proti rozhodnutiam kasačného súdu zákon nepripúšťa opravné prostriedky (okrem ústavnej sťažnosti), vzťahuje sa naň čl. 267 ods. 3 ZFEÚ, podľa ktorého ak sa otázka platnosti a výkladu aktov inštitúcií, orgánov alebo úradov alebo agentúr Únie položí v konaní pred vnútroštátnym súdnym orgánom, proti ktorého rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok podľa vnútroštátneho práva, je tento súdny orgán povinný obrátiť sa na Súdny dvor Európskej únie. Súdny dvor však už opakovane vyslovil, že čl. 267 ods. 1 ZFEÚ mu neumožňuje uplatniť predpisy Únie na konkrétny prípad, ale môže sa iba vyjadriť k výkladu zmlúv a aktov prijatých inštitúciami Únie (napr. rozsudok z 21. júna 2017, C-621/15, W. a iní, ods. 39 a 40). (viď. rozsudok Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 7Svk/ 19/2021 z 29. marca 2023).

34. Kasačný súd má na pamäti, že predmetom prejudiciálnej otázky podľa čl. 267 ZFEÚ nemôže byť otázka, či bolo správne aplikované právo Európskej únie v konkrétnej veci. Zároveň je toho názoru, že posudzované ustanovenia zákona o EIA týkajúce sa posudzovania vplyvov na životné prostredie sú v kontexte prerokúvanej veci dostatočnou implementáciou príslušných ustanovení smernice, postup žalovaného im zodpovedal a nejaví sa v nich nijaká nejasnosť, ktorú by bolo treba odstrániť výkladom Súdneho dvora. Kasačný súd preto napriek snahe taktiež neidentifikoval nijakú otázku, ktorej položenie Súdnemu dvoru Európskej únie by malo význam pre rozhodnutie v prejednávanej veci.

36. Kasačný súd má za to, že krajský súd sa posudzovanou vecou dôsledne zaoberal, vysporiadal sa s podstatnými námietkami sťažovateľa a vyvodil správne skutkové aj právne závery, ktoré náležite aj odôvodnil, pričom dospel k správnym a nepochybným záverom o zákonnosti preskúmavaného rozhodnutia. Na základe uvedených zistení a úvah kasačný súd nepovažuje sťažnostné body kasačnej sťažnosti za opodstatnené a preto rozhodol podľa § 461 SSP o zamietnutí kasačnej sťažnosti.

38. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky pomerom hlasov 3 : 0 (§ 139 ods. 4 prvá veta SSP). Poučenie: Proti tomuto rozhodnutiu opravný prostriedok nie je prípustný.