2Svk/22/2021

UZNESENIE

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky, v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Petry Príbelskej, PhD., a členov senátu JUDr. Juraja Vališa, LL.M., a Mgr. Petra Macha, PhD. (spravodajca), v právnej veci žalobcu (sťažovateľa): Združenie domových samospráv, o. z., so sídlom: Rovniankova 1667/14, Bratislava IČO: 31820174, zastúpený: Tkáč & Partners, s. r. o., so sídlom: Hrnčiarska 29, Košice, IČO: 53929691, proti žalovanému: Okresný úrad Prešov, odbor opravných prostriedkov, so sídlom: Námestie mieru 3, Prešov, za účasti ďalšieho účastníka konania: Slovenská správa ciest, Investičná výstavba a správa ciest Košice, so sídlom: Kasárenské námestie 4, Košice, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. OU-PO-OOP3-2020/021810-02/ROD z 27. apríla 2020, o kasačnej sťažnosti žalobcu proti uzneseniu Krajského súdu v Prešove č. k. 6S/45/2020-93 zo 7. septembra 2021, ECLI:SK:KSPO:2021:8020200390.4 v spojení s opravným uznesením Správneho súdu v Košiciach sp. zn. PO-6S/45/2020 z 11. apríla 2024, ECLI:SK:SpSKE:2024:8020200390.5, takto

rozhodol:

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky uznesenie Krajského súdu v Prešove č. k. 6S/45/2020-93 zo 7. septembra 2021, v spojení s opravným uznesením Správneho súdu v Košiciach sp. zn. PO-64/45/2020 z 11. apríla 2024 zrušuje a vec vracia Správnemu súdu v Košiciach na ďalšie konanie.

Odôvodnenie

I. Priebeh administratívneho konania

2. Žalobca sa listom zo dňa 29.09.2019 podľa § 24 zákona o EIA vyjadril k zámeru navrhovanej činnosti, a to s množstvom pripomienok, ktoré žiadal zapracovať do rozhodnutia vydaného v zisťovacom konaní (hodnotenie dopravného napojenia, zohľadnenie STN noriem, hodnotiť súlad navrhovanej činnosti s ochranou zelene, rešpektovať rámcovú smernicu o vode č. 2000/60/ES, hodnotiť zámer vo vzťahu s geológiou a hydrogeológiou a ďalšie). Navrhovateľ posudzovanej činnosti bol správnym orgánom prvého stupňa požiadaný o doplnenie informácií k návrhu žalobcu, ktoré doručil dňa 14.11.2019. Na možnosť vyjadriť sa k podkladom rozhodnutia v lehote 7 pracovných dní žalobca reagoval žiadosťou o elektronické doručenie podkladov rozhodnutia a zvolanie konzultácií podľa § 63 zákona o EIA. 3. Proti rozhodnutiu prvého stupňa podal žalobca odvolanie, o ktorom rozhodol žalovaný rozhodnutím č. OU-PO-OOP3-2020/021810-02/ROD z 27.04.2020 (ďalej „rozhodnutie žalovaného“) tak, že odvolanie zamietol a prvostupňové rozhodnutie potvrdil.

II. Konanie na správnom súde

5. Krajský súd v Prešove (ďalej „správny súd“) uznesením č. k. 6S/45/2020-93 z 07.09.2021 (ďalej „napadnuté uznesenie“) v spojení s opravným uznesením Správneho súdu v Košiciach sp. zn. PO-64/45/2020 z 11.04.2024, správnu žalobu žalobcu z dôvodu zjavného zneužitia práva podľa § 28 v spojení s § 98 ods. 1 písm. b/ SSP odmietol. Žiadnemu z účastníkov konania podľa § 170 písm. a/ SSP nepriznal právo na náhradu trov konania.

7. Správny súd pokračoval, že žalobca žalobu podporil len všeobecným tvrdením o porušení práv verejnosti s odkazom na ustanovenia Ústavy SR, Aarhuského dohovoru, Charty základných práv EÚ, Správneho poriadku a zákona o EIA.

Správny súd dospel k záveru, že v tomto prípade ide o zneužitie práva žalobcu ako zainteresovanej verejnosti podľa § 28 SSP. Uviedol, že zákaz zneužitia práva je právnym princípom na zamedzenie takej aktivity subjektu práva, ktorá je formálne v súlade s právnymi normami, ale nesleduje zákonom stanovený účel. Cieľom žaloby evidentne nie je ochrana porušeného verejného záujmu v oblasti životného prostredia, pretože z konania žalobcu i obsahu žaloby vyplýva, že sleduje ochranu vlastných procesných práv ako účastníka administratívneho konania bez toho, aby porušenie hmotných práv, subjektívnych práv v oblasti životného prostredia vymedzil jednoznačne a zrozumiteľne a v nadväznosti na to poukázal na konkrétne porušenia týchto subjektívnych práv v sledovanej oblasti zo strany orgánov verejnej správy. O zneužitie práva pôjde v prípade formalizovaného právneho záujmu prejaveného napr. uplatňovaním enormného počtu všeobecne formulovaných námietok k navrhovanej zmene činnosti bez toho, aby sa tieto pripomienky vzťahovali nepochybne k posudzovanej činnosti a jej špecifikám.

10. Správny súd ďalej v odôvodnení citoval závery rozsudku Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 7Sžik/3/2017 z 31.7.2018, v ktorom sa zaoberal výkladom princípu zákazu zneužitia práva podľa § 28 SSP. V nadväznosti na okolnosti administratívneho konania, rozhodnutia správnych orgánov a obsah správnej žaloby dospel správny súd k záveru, že žalobca zneužil právo na prístup k súdu. Zo správnej žaloby nie je podľa neho zrejmé, že by namietal konkrétne skutočnosti, týkajúce sa napadnutých rozhodnutí orgánov verejnej správy v súvislosti s posudzovaním vplyvov navrhovanej činnosti na životné prostredie.

III. Kasačná sťažnosti žalobcu, vyjadrenie žalovaného

11. Žalobca (ďalej „sťažovateľ“) podal proti napadnutému uzneseniu kasačnú sťažnosť, a to z dôvodov podľa § 440 ods. 1 písm. f/, písm. g/ a písm. j/ SSP. Navrhol, aby kasačný súd v súlade s § 462 ods. 1 SSP uznesenie správneho súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie. 12. V súvislosti s nesprávnym právnym posúdením poukázal na právo na priaznivé životné prostredie ako subjektívne právo verejnej povahy. Sťažovateľ tvrdil, že má záujem na tom, aby práva garantované Aarhuským dohovorom neboli dostupné iba formálne, ale ich vykonávanie bolo možné v súlade s účelom a cieľom Aarhuského dohovoru, pričom tieto práva možno zhrnúť do troch skupín: (i) právo na úplné informácie o životnom prostredí podľa čl. 4 a 5 Aarhuského dohovoru, (ii) právo na priaznivé životné prostredie ako také podľa čl. 6 Aarhuského dohovoru, (iii) právo na prístup k spravodlivosti podľa čl. 9 Aarhuského dohovoru.

14. Sťažovateľ namietal, že aplikácia princípu zákazu zneužitia práva správnymi orgánmi je ultima ratio, teda výnimočná a krajná možnosť. Z toho vyplýva, že zneužitie práva musí byť výnimočnou a krajnou možnosťou, a princíp zákazu zneužitia práva môže byť aplikovaný, ak je v konkrétnom prípade zjavné a preukázané, že ide o zneužitie práva.

15. Sťažovateľ pokračoval, že rozhodnutie o odmietnutí žaloby neprihliada na povinnosť eurokonformného výkladu práva. Správny súd podľa neho postupoval formalisticky a nepochopiteľne prisvedčil šikanóznemu výkladu práva zo strany správnych orgánov.

16. Na vyvrátenie tvrdení o šikanóznom konaní a podporu svojich tvrdení predložil Analýzu VIA IURIS z roku 2020. Dôvodom na aplikáciu zákazu zneužitia práva by tak nemalo byť množstvo podaní podaných rovnakým subjektom ani teritoriálna vzdialenosť od miesta navrhovanej činnosti od sídla subjektu. Dôvodom na aplikáciu tohto princípu by podľa sťažovateľa mohol byť obsah podaní, z ktorého by bolo možné s istotou vyvodiť, že účelom podania nie je ochrana životného prostredia. Dotknutá verejnosť má legitímne právo presadzovať svoj názor na ochranu životného prostredia aj podávaním rovnakých pripomienok ku každej navrhovanej činnosti. Ak by bola daná správnemu orgánu právomoc aplikovať vo vzťahu k rovnakým pripomienkam inštitút zákazu zneužitia práva, bolo by to v rozpore s požiadavkou, že aplikácia tohto zákazu musí byť ultima ratio.

19. Postup správneho súdu považoval za popretie základných zásad európskeho práva v oblasti životného prostredia a prístupu verejnosti k spravodlivosti v tejto oblasti. Nástojil na tom, že keď má žalovaný vydať rozhodnutie, ktoré má mať určité kvalitatívne náležitosti, a sťažovateľ tvrdí, že tieto náležitosti nemá, je to dostatočne konkrétne tvrdenie o porušení zákona a preto nie je zrejmé, prečo sa správny súd vydal cestou prísneho formalizmu.

V tomto prípade podľa neho pripomienky a námietky v týchto podaniach sa vôbec netýkali navrhovanej činnosti. Podmienky sťažovateľa sú podľa žalobcu neadekvátne vo vzťahu k predmetu konania, napríklad lokálny parčík či umelecké dotvorenie mostného objektu. Deklarovaný záujem na ochrane životného prostredia zo strany sťažovateľa je tak neúprimný a formalistický s cieľom komplikovať účastníkom konania priebeh správneho konania.

Za subjektívny prvok zneužitia práva, teda získanie výhody, považoval žalovaný to, že dotknutá verejnosť má postavenie účastníka v konaniach podľa tretej časti zákona o EIA, a následne postavenie účastníka v povoľovacom konaní k navrhovanej činnosti alebo jej zmene. 24. Ďalší účastník konania navrhol zamietnutie kasačnej sťažnosti. Uviedol, že Sťažovateľ v kasačnej sťažnosti neuviedol žiadnu právnu skutočnosť, ktorá by zakladala dôvod nesprávneho úradného postupu správnych orgánov v zisťovacom konaní, ani žiaden konkrétny dôvod nezákonnosti rozhodnutí.

25. Vec bola predložená Najvyššiemu správnemu súdu Slovenskej republiky (ďalej „Najvyšší správny súd“ alebo „kasačný súd“ ), náhodným spôsobom bola pridelená druhému senátu kasačného súdu. Na základe § 27c rozvrhu práce Najvyššieho správneho súdu v znení jeho opatrenia č. 6 bola vec prerozdelená do piateho senátu tohto súdu, ktorý o nej rozhodol v zložení uvedenom v záhlaví tohto rozhodnutia pod pôvodnou spisovou značkou.

27. Predmetom kasačnej sťažnosti je napadnuté uznesenie správneho súdu, odmietajúce správnu žalobu, ktorou sa sťažovateľ domáhal zrušenia rozhodnutia žalovaného, potvrdzujúceho rozhodnutie prvého stupňa. 28. Problematika odmietnutia žaloby podanej zainteresovanou verejnosťou (konkrétne rovnakým žalobcom) bola už predmetom posudzovania Najvyšším správnym súdom.

Konanie účastníka konania smerujúce k zneužitiu práva aj šikanóznym spôsobom musí byť dostatočne preukázané. Podľa názoru najvyššieho správneho súdu odmietnutie správnej žaloby postupom podľa § 28 SSP predstavuje kvázi sankčný nástroj „trestajúci“ zneužívanie práva zo strany účastníka konania, a preto je nevyhnutné k aplikácii tohto inštitútu pristupovať výnimočne, zvlášť opatrne a reštriktívnym spôsobom. Zároveň platí pravidlo „v pochybnostiach v prospech“, čo vo svojej podstate znamená, že konajúci súd, pokiaľ má pochybnosť o šikanóznom konaní konkrétneho účastníka konania (napríklad ak niektoré jeho námietky môžu vyznievať šikanózne a iné zase dosahujú intenzitu „obyčajnej“ nedôvodnosti) správnu žalobu meritórne prejedná, čím dôjde k materiálnemu naplneniu článku 46 Ústavy Slovenskej republiky a vyhne sa porušeniu princípu zákazu denegatio iustitiae (odmietnutiu spravodlivosti).“ Vo vtedy súdenej veci považoval kasačný súd konanie sťažovateľa pri iniciovaní súdneho prieskumu rozhodnutia zo zisťovacieho konania za šikanózne na základe

Spornou otázkou, ku ktorej riešeniu bol kasačný súd sťažovateľom v predmetnej veci vyzvaný, je posúdenie zákonnosti odmietnutia správnej žaloby správnym súdom v zmysle § 28 v spojení s § 98 ods. 1 písm. h) SSP z dôvodu, že sťažovateľ skrz podanú žalobu zneužil svoje právo na prístup k súdu, čo viedlo správny súd k záveru o jej šikanóznom charaktere.

Odmietnutie, resp. obmedzenie práva na prístup súdu, ktoré vyplýva z čl. 46 Ústavy Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. (ďalej len „Ústava“) by však malo predstavovať výnimočnú až hraničnú možnosť odmietnuť poskytnutie ochrany právam alebo právom chráneným záujmom fyzickej alebo právnickej osoby zo strany súdu, keď takýto postup bude závisieť výlučne od konkrétnych okolností prejednávanej veci. Pokiaľ správny súd takéto konanie žalobcu identifikuje, je jeho nevyhnutnou povinnosťou rozhodnutie riadne a presvedčivo odôvodniť spôsobom, ktorý nevzbudzuje dôvodné pochybnosti o ním prijatých záveroch v zmysle § 139 ods. 2 SSP.

24. Kasačný súd v tu prejednávanej veci má však za to, že námietky uvádzané sťažovateľom v správnej žalobe sa nejavia ako námietky, ktoré by mali šikanózny charakter, čím sa kasačný súd nestotožňuje so záverom správneho súdu, že sťažovateľ uplatňoval výkon svojho žalobného práva zjavne zneužívajúcim spôsobom a napĺňal by tým znaky konania, ktoré kasačný súd

[. . .]“ 31. Správny súd svoje uznesenie založil najmä na tom, že správne orgány sa zaoberali všetkými námietkami sťažovateľa, a jeho odvolanie bolo všeobecné, keď vytýkal nedostatok správnej úvahy a odôvodnenia rozhodnutia. Aj jeho žalobné námietky považoval buď za všeobecné, bez explicitného vzťahu k skúmanému zámeru, alebo za námietky procesného charakteru, najmä vo vzťahu k prístupu k spisu. Zo žaloby podľa neho vyplýva, že nie je jej cieľom ochrana porušeného verejného záujmu v oblasti životného prostredia, pretože sťažovateľ sleduje ochranu vlastných procesných práv ako účastníka administratívneho konania bez toho, aby porušenie hmotných práv, subjektívnych práv v oblasti životného prostredia vymedzil jednoznačne a zrozumiteľne, a v nadväznosti na to poukázal na konkrétne porušenia týchto subjektívnych práv v sledovanej oblasti zo strany orgánov verejnej správy. Taktiež vychádzal z toho, že sťažovateľ podal v rôznych konaniach väčšie množstvo takmer identických podaní a žalôb.

33. Avšak sťažovateľ uplatnil v žalobe viacero námietok, ktorými tvrdil porušenie procesnoprávnych predpisov, najmä Správneho poriadku, zákona o EIA a Aarhuského dohovoru. Tvrdil, že s jeho pripomienkami a argumentami sa žalovaný náležite nevysporiadal, a namietal nepreskúmateľnosť rozhodnutia žalovaného. Podstatná časť správnej žaloby sa týkala tvrdeného porušenia § 23 ods. 1 Správneho poriadku tým, že správne orgány neposkytli sťažovateľovi kópiu spisu elektronickej podobe. Z toho dôvodu tvrdil, že mu tak bolo upreté právo na vyjadrenie sa k podkladom rozhodnutia, právo na spravodlivý proces a právo na priaznivé životné prostredie. Aj v tomto smere tvrdil nepreskúmateľnosť rozhodnutia

35. Kasačný súd pritom netvrdí, že bolo povinnosťou správnych orgánov zapracovať návrhy sťažovateľa ním navrhnuté zmierňujúce opatrenie (grafitti na moste, lokálny parčík). V tejto súvislosti je treba poznamenať, že je potrebné rozlišovať, vždy v okolnostiach veci, aj otázku zneužitia práva na účasť v administratívnom konaní a zneužitia práva na prístup k súdu. Podania a niektoré návrhy sťažovateľa v administratívnom konaní však neboli prima facie nesúvisiace s predmetom konania, hoci žalovaný ich vyhodnotil ako neadekvátne, resp. že námietky sťažovateľa sa nezakladajú na skutočnosti.

37. V dôsledku tohto nedostatku tak bolo potrebné podľa § 462 ods. 1 SSP zrušiť napadnuté uznesenie správneho súdu a vrátiť vec na ďalšie konanie Správnemu súdu v Košiciach, na ktorý prešiel výkon správneho súdnictva z Krajského súdu v Prešove v zmysle § 3 ods. 3 písm. c/ zákona č. 151/2022 Z. z. o zriadení správnych súdov a o zmene a doplnení niektorých zákonov.

39. V ďalšom konaní bude úlohou správneho súdu v Košiciach pri sústavnom skúmaní podmienok konania posúdiť jednotlivo žalobné body a vo veci rozhodnúť. 40. V súvislosti s návrhom sťažovateľa na podanie prejudiciálnych otázok, kasačný súd uvádza, že podľa čl. 267 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej Únie (ďalej len „ZFEÚ“) platí, že ak sa otázka výkladu zmlúv podľa ods. 1 položí v konaní pred vnútroštátnym súdnym orgánom, proti ktorého rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok podľa vnútroštátneho práva, je tento súdny orgán povinný obrátiť sa na Súdny dvor. Proti rozhodnutiu kasačného súdu nie je prípustný opravný prostriedok okrem ústavnej sťažnosti, a preto sa naň vzťahuje táto povinnosť (rozsudok Súdneho dvora Križan a i. z 15. januára 2013, C-416/10, bod 72). Judikatúra Súdneho dvora však z nej pripúšťa tri výnimky, keď: a) nastolená otázka nie je relevantná, b) predmetné ustanovenie práva Únie už bolo predmetom výkladu zo strany Súdneho dvora (acte éclairé), alebo c) správne uplatnenie práva Únie je tak jasné, že tu nie je priestor na žiadne rozumné pochybnosti (acte clair).

41. O nároku na náhradu trov kasačného konania rozhodne v ďalšom konaní správny súd (§ 467 ods. 3 SSP). 42. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky v pomere hlasov 3:0. Poučenie:

V Bratislave dňa 25. septembra 2024