2Svk/30/2022

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Eleny Berthotyovej, PhD. a členov senátu JUDr. Mariána Trenčana a prof. JUDr. Juraja Vačoka, PhD., v právnej veci žalobcu: E. N., nar. XX.XX.XXXX, X. Z. XX, O., zastúpeného advokátom JUDr. Pavlom Gráčikom, Farská 40, Nitra, IČO: 51721554, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy a výstavby Slovenskej republiky, Námestie slobody 6, P.O.BOX 100, Bratislava, IČO: 30416094, za účasti pribratých účastníkov konania: 1/ MH INVEST, s.r.o., (sťažovateľa) Mlynské Nivy 44/A, Bratislava, IČO: 36724530, zastúpeného advokátom JUDr. Allanom Böhmom, Jesenského 2, Bratislava, IČO: 30845238, 2/ Slovenská správa ciest, Miletičova 19, Bratislava, IČO: 00003328, o správnej žalobe zo dňa 21.09.2018 proti rozhodnutiu žalovaného č. 19796/2018/SV/49383 zo dňa 27.06.2018, o kasačnej sťažnosti proti rozsudku Krajského súdu v Nitre č. k. 11S/60/2020-469 zo dňa 07.12.2021, takto

rozhodol:

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Nitre č. k. 11S/ 60/2020-469 zo dňa 07.12.2021 zrušuje a vec vracia na ďalšie konanie Správnemu súdu v Bratislave.

Odôvodnenie

I. Konanie pred orgánmi verejnej správy

78 stavebného zákona rozhodnutím č. OU-NR.OVBP2-2018/022438-004 zo dňa 27.04.2018 (ďalej aj „prvostupňové rozhodnutie“) vylúčil žalobcu z konania vo veci návrhu na vydanie kolaudačného rozhodnutia stavby „Príprava Strategického parku Nitra - Stredisko integrovaných služieb SSC“, podanom spoločnosťou MH Invest, s.r.o., vedenom na stavebnom úrade pod č. OU-NR-OVBP2/2018/022438. Stavebný úrad odôvodnil rozhodnutie tým, že žalobcovi nevyplýva postavenie účastníka konania zo stavebného zákona (nie je vlastníkom žiadneho z pozemkov, na ktorých je stavba umiestnená, a nie je ani vlastníkom žiadnej z uvedených stavieb) ani z osobitného predpisu. Stavebný úrad konštatoval, že žalobca nie je účastníkom konania, pretože nie je vlastníkom žiadneho z pozemkov, na ktorých je stavba umiestnená a nie je ani vlastníkom stavby, zároveň mu postavenie účastníka kolaudačného rozhodnutia nevyplýva ani z osobitného predpisu, nakoľko § 78 stavebného zákona jasne vymedzuje okruh účastníkov kolaudačného konania. Žalobca nie je v predmetnom konaní účastníkom konania, pretože nie sú dotknuté žiadne jeho práva. 2. Žalovaný rozhodnutím č. 19796/2018/SV/49383 zo dňa 27.06.2018 (ďalej aj „rozhodnutie žalovaného“) zamietol odvolanie žalobcu a potvrdil rozhodnutie stavebného úradu. Žalovaný sa stotožnil s názorom stavebného úradu.

II. Konanie pred krajským súdom

24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej len „zákon o EIA“) a jeho účastníctvo je dané z § 24 ods. 2 zákona o EIA. Žalobca namietal, že obe rozhodnutia boli vydané v rozpore so zákonom a poukázal na povinnosť žalovaného postupovať v zmysle ust. § 59 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov a základných zásad správneho konania zakotvených v ust. § v 3 ods. 2, 4 a § 4 tohto zákona.

27.04.2018. 4. Dňa 07.12.2021 Krajský súd v Nitre (ďalej aj „krajský súd“) vyhlásil rozsudok 11S/ 60/2020-469 (ďalej aj „napadnutý rozsudok“), ktorým zrušil rozhodnutie žalovaného ako i prvostupňové rozhodnutie a vec vrátil stavebnému úradu na ďalšie konanie.

uplatňoval, čo je súdu taktiež známe z jeho rozhodovacej činnosti a čo ani v konaní nebolo sporné. I z obsahu odvolania žalobcu zo dňa 01.06.2018 proti procesnému rozhodnutiu zo dňa 27.04.2018 možno celkom jednoznačne vyvodiť, že žalobca svoje účastníctvo v kolaudačnom konaní odvodzuje od svojej účasti a postupu v zisťovacích konaniach, resp. v konaniach o posudzovaní navrhovaných činností, ktoré predchádzali výstavbe automobilového závodu. Účasťou v konaniach podľa tretej časti zákona č. 24/2006 Z. z. dotknutá verejnosť získava automaticky aj účastníctvo v následných povoľovacích konaniach, akým je i kolaudačné

na základe čoho dospel žalovaný k vyššie uvedenému konštatovaniu a záveru o tom, že žalobcovi neprináleží účastníctvo v kolaudačnom konaní podľa ust. § 24 ods. 2 zákona č. 24/ 2006 Z. z. Tvrdenie žalovaného, že navrhovaná činnosť „Príprava strategického parku“, ktorej súčasťou je i predmetná kolaudovaná stavba Stredisko integrovaných služieb SSC nepodlieha zisťovaciemu konaniu a nebola predmetom posudzovania vplyvov na životné prostredie podľa zákona č. 24/2006 Z. z. nemá oporu v administratívnom spise.

Správny súd je však toho názoru, že pokiaľ by sa preukázala jeho argumentácia o účastníctve v kolaudačnom konaní podľa ust. § 24 ods. 2 zákona č. 24/2006 Z. z., teda z titulu jeho účastníctva v zisťovacom konaní, tak rozhodnutie o jeho vylúčení z konania nemalo byť

predmetnej veci viazaný. S poukazom na uvedené potom krajský súd vrátil vec správnemu orgánu prvého stupňa, ktorý sa bude ďalej zaoberať otázkou účastníctva žalobcu v kolaudačnom konaní okrem iného i podľa ust. 24 ods. 2 zákona č. 24/2006 Z. z. Pokiaľ žalovaný v prípade ďalšieho rozhodovania vo veci účastníctva žalobcu v predmetnom kolaudačnom konaní zotrvá na svojom tvrdení o tom, že konkrétna navrhovaná činnosť „Príprava strategického parku“, ktorej súčasťou je aj predmetná kolaudovaná stavba (v rozsahu stavebných objektov uvedených v 1. bode toho rozsudku) nepodlieha zisťovaciemu konaniu a ani nebola predmetom posudzovania vplyvov na životné prostredie podľa zákona č. 24/2006 Z. z., bude potrebné toto tvrdenie podporiť skutkovou i právnou argumentáciou.

9. Proti rozsudku krajského súdu podal pribratý účastník 1/( MH Invest, s.r.o.) (ďalej aj „sťažovateľ 1/“) včas kasačnú sťažnosť z dôvodu podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP a navrhol napadnutý rozsudok krajského súdu zrušiť a vec vrátiť krajskému súdu na ďalšie konanie a rozhodnutie. 10. Sťažovateľ 1/ namietal, že účastníkov konania v kolaudačnom konaní striktne upravuje § 78 ods. 1 stavebného zákona, ktorý taxatívne vymedzuje, kto je účastníkom konania, pričom v danom konkrétnom prípade nebolo splnené ani jedno z kritérií § 78 ods. 1 stavebného zákona. Stavebný zákon má v § 140c ods. 9 a 10 špeciálne upravený postup pri stavbách a ich zmenách, ktorým predchádzalo konanie podľa zákona o EIA. Z § 78 stavebného zákona pritom nevyplýva, že by toto ustanovenie priznávalo právo byť účastníkom konania aj osobám, ktorým toto postavenie vyplýva z osobitného predpisu, tak ako je to v územnom konaní alebo stavebnom konaní. Znenie § 140c ods. 8 stavebného zákona nezakladá právo účasti v kolaudačnom konaní osobám, ktoré boli účastníkmi konania podľa osobitného predpisu. Priznáva však právo podať odvolanie voči rozhodnutiu aj tomu, kto nebol účastníkom kolaudačného rozhodnutia, ak tomu predchádzalo konanie podľa zákona o EIA, ale len v rozsahu, v akom sa namieta nesúlad povolenia s obsahom rozhodnutia podľa tohto predpisu. Až podaním odvolania sa ten, kto ho podal, stáva účastníkom konania. 11. Sťažovateľ 1/ uviedol, že jeho rozhodnutie, ktorým bolo potvrdené prvostupňové rozhodnutie stavebného úradu, ktorým stavebný úrad rozhodol o tom, že žalobca nie je účastníkom kolaudačného konania, je procesné rozhodnutie. Žalobca pritom nikdy neuviedol, ktoré jeho subjektívne práva boli porušené. Tvrdenie, že kolaudačné konanie ohrozuje jeho právo na životné prostredie je nedostatočné a široko koncipované. 12. Sťažovateľ 1/ napokon dodal, že v napadnutom rozsudku krajského súdu sú namietané skutočnosti a okolnosti týkajúce sa kolaudačného konania predmetnej stavby v merite veci, ktorými sa žalovaný v procesnom konaní o odvolaní vo veci vylúčenia žalobcu z kolaudačného konania nezaoberal a tieto skutočnosti ani nemohli mať žiadny vplyv na posúdenie zákonnosti napadnutého rozhodnutia žalovaného. 13. Ku kasačnej sťažnosti sťažovateľa sa vyjadril žalovaný tak, že sa s kasačnou sťažnosťou stotožňuje v celom rozsahu. Uviedol, že súhlasí so sťažovateľom, že žalobca nie je účastníkom konania podľa § 24 ods. 2 zákona č. 24/2006 Z. z., pretože kolaudácia nie posudzovanou činnosťou. V rámci kolaudačného konania už nemôže prebiehať konanie podľa zákona č. 34/2006 Z. z. a účastníkmi konania môžu byť iba osoby, ktoré boli účastníkmi konania v predchádzajúcom stavebnom konaní. Ak mal žalobca námietky proti existencii stavby ako takej, mal ich uplatňovať v predchádzajúcom stavebnom konaní. Navrhol, aby kasačný súd napadnutý rozsudok zrušil a vec vrátil krajskému súdu na ďalšie konanie. 14. Ku kasačnej sťažnosti sťažovateľa sa vyjadril žalobca tak, že navrhol ako nedôvodnú kasačnú sťažnosť zamietnuť. Vyjadril presvedčenie, že zákon o posudzovaní vplyvov na životné prostredie mu jednoznačne umožnil byť účastníkom konania tak v zisťovacom konaní a následne automaticky vo všetkých povoľovacích konaniach vrátane kolaudačného konania.

15. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP) po tom, čo zistil, že kasačná sťažnosť bola podaná riadne a včas (§ 443 SSP a § 444 SSP), oprávnenou osobou (§ 442 SSP), smeruje proti rozhodnutiu, proti ktorému je prípustná (§ 439 SSP), má predpísané náležitosti (§ 445 ods. 1 SSP a § 57 SSP), preskúmal napadnutý rozsudok z dôvodov a v rozsahu uvedenom v podaných kasačných sťažnostiach (§ 440 SSP, § 441 SSP a § 453 SSP) a dospel k záveru, že kasačné sťažnosti sú dôvodné.

17. Kasačný súd v nadväznosti na uvedené zistil, že kasačnom konaní boli rovnaké právne otázky v obdobnej veci už právoplatne posúdené Najvyšším správnym súdom Slovenskej republiky v rozsudku sp. zn. 3Svk/21/2021 z 30.11.2022 ako aj v rozsudku sp. zn. 1Svk/13/ 2021 zo dňa 23.06.2023. Zohľadniac túto skutočnosť, kasačný súd v súlade s § 464 ods. 1 SSP ku sťažnostným bodom sťažovateľa poukazuje na odôvodnenie skôr vydaného rozsudku Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 3Svk/21/2021 z 30.11.2022, s ktorým sa konajúci kasačný súd stotožňuje a v príslušnom rozsahu ho uvádza:

31. Podľa § 24 ods. 2 zákona o EIA dotknutá verejnosť má postavenie účastníka v konaniach uvedených v tretej časti a následne postavenie účastníka v povoľovacom konaní k navrhovanej činnosti alebo jej zmene, ak uplatní postup podľa odseku 3 alebo odseku 4, ak jej účasť v konaní už nevyplýva z osobitného predpisu. (pozn. kasačného súdu: pojem „dotknutá verejnosť“ je totožný s pojmom „zainteresovaná verejnosť“)

33. Ako vyplýva z citovaných ustanovení, zákon o EIA stanovuje, že zainteresovaná/dotknutá verejnosť, ktorá bola účastníkom konania podľa zákona o EIA (postup podľa odseku 3 alebo odseku 4), je následne ex offo účastníkom v povoľovacom konaní k navrhovanej činnosti alebo

34. Správny súd v napadnutom rozsudku bez bližšieho odôvodnenia prijal jednoznačný záver, že za „povoľovacie konanie“ v zmysle zákona o EIA je potrebné považovať aj konanie kolaudačné, a preto sa ustanovenie § 24 ods. 2 zákona EIA použije prednostne pred ustanovením § 78 ods. 1 stavebného zákona.

36. Aarhuský dohovor a tiež Smernica o EIA práva verejnosti na účasť v administratívnom alebo súdnom konaní viažu na „povolenie činností/projektov“. Smernica o EIA, ktorá je implementovaná do slovenského právneho poriadku, „povolenie“ definuje ako rozhodnutie príslušného orgánu alebo orgánov, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt (čl. 1 ods. 2 písm. c) Smernice EIA) a pojem „projekt“ definuje ako realizáciu stavieb alebo iných zariadení alebo plánov, iné zásahy do prírodného prostredia a krajiny, vrátane ťažby nerastných surovín (čl. 1 ods. 2 písm. a) Smernice EIA). Uvedené definície Súdny dvor Európskej únie (ďalej ako „SD EÚ“) vo svojej rozhodovacej činnosti konkretizuje tak, že napr. predĺženie existujúceho povolenia na prevádzku letiska nie je možné bez realizácie stavieb alebo zásahov meniacich fyzickú realitu dotknutej krajiny kvalifikovať ako „projekt“ v zmysle článku 1 ods. 2 Smernice EIA (rozhodnutie SD EÚ C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest and others, bod 24) alebo, že pokračovanie v prevádzke existujúcej skládky je „povolením“ v zmysle článku 1 ods. 2 smernice EIA len vtedy, ak toto rozhodnutie povoľuje zmenu alebo rozšírenie zariadenia alebo

38. V zmysle citovaných ustanovení Aarhuského dohovoru, Smernice EIA, zákona o EIA a rozhodovacej praxe SD EÚ kasačný súd ustálil, že účasť verejnosti na rozhodovaní a jej prístup k súdu je potrebné spájať len s tými povoľovacími konaniami, ktorých výsledkom je povolenie na realizáciu prác či zásahov meniacich fyzický stav stavieb alebo dotknutej krajiny (navrhovaná činnosť). Inak povedané, ak napr. stavba elektrárne podlieha posudzovaniu na základe zákona o EIA, povoľovacími procesmi, ktoré na ňu nadväzujú, budú len tie konania, ktoré oprávňujú túto stavbu realizovať a nie iné konania, ktoré by mohli súvisieť s prevádzkou samotnej elektrárne, ktoré už ale nie sú fyzickou realizáciou stavby a nezasahujú do stavby či

dotknutej krajiny. Naopak, rozhodnutie o umiestnení stavby ako aj stavebné povolenie, ktoré kolaudačnému konaniu predchádzajú, takýmito povoleniami sú, keďže stanovujú podmienky pre realizáciu prác. Ak je súčasťou kolaudačného konania aj konanie o zmene stavby pred dokončením, teda konanie, ktoré oprávňuje k realizácii prác, v takom prípade je aj kolaudačné konanie potrebné považovať za povoľovacie konanie v zmysle zákona o EIA (v súlade s § 78 ods. 2 stavebného zákona).

Záver správneho súdu o postavení žalobcu (zainteresovanej verejnosti) ako účastníka kolaudačného konania podľa § 24 ods. 2 zákona o EIA bez posúdenia ďalších skutočností preto vyhodnotil kasačný súd ako nesprávny.

Podaním odvolania podľa odseku 8 sa ten, kto ho podal, stáva účastníkom konania (§ 140c ods. 10 stavebného zákona). Z uvedeného vyplýva, že žalobca v postavení zainteresovanej verejnosti síce nemusel mať postavenie účastníka kolaudačného konania, ale podaním odvolania mu toto postavenie vzniklo a následne bol aj oprávnený podať správnu žalobu proti rozhodnutiu o odvolaní v pozícii zainteresovanej verejnosti (§ 42 a § 178 SSP).“

19. Kasačný súd k dôvodom rozsudku krajského súdu, ktorý v bode 57 dáva do pozornosti, že bol viazaný právnym názorom kasačného súdu vyjadreným v rozhodnutí sp. zn. 6Sžk/5/

. . . . . predmetom súdneho konania sťažovateľa, začatého žalobou zo dňa 21.09.2018, bolo posúdiť zákonnosť rozhodnutia žalovaného správneho orgánu, ktorým bolo zamietnuté odvolanie voči rozhodnutiu, ktorým bol sťažovateľ vylúčený z konania. Najvyšší súd SR konštatoval, že v tomto konaní bolo povinnosťou Krajského súdu v Nitre vec meritórne prejednať a zaujať právne stanovisko k predmetu konania, t. j. či postup správnych orgánov, keď vylúčili sťažovateľa z administratívneho konania bol, resp. nebol v súlade so zákonom a prečo. Konštatovanie, že bolo skončené kolaudačné konanie, v tomto prípade je právne irelevantné. Úlohou správneho súdu v Nitre bolo zamerať sa na posúdenie zákonnosti napadnutého rozhodnutia ako aj postupu žalovaného, ako aj prvostupňového správneho

. . . . Podľa názoru kasačného súdu Krajský súd v Nitre vo veci postupoval v rozpore so zákonom, keď zastavil konanie z dôvodu, že odpadol predmet súdneho prieskumu bez toho, aby venoval náležitú pozornosť súdnemu prieskumu skutočností, ktoré boli predmetom správnej žaloby. Vzhľadom ku skutočnosti, že sa najvyšší súd nestotožnil s jeho právnymi závermi, jeho rozhodnutie s poukazom na vyššie cit. ust. § 462 ods. 1 SSP zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie, v ktorom bude podľa ust. § 469 SSP viazaný právnym názorom kasačného súdu vysloveným v tomto rozhodnutí.

21. Kasačný súd preto napadnutý rozsudok krajského súdu zrušil a vec vrátil na ďalšie konanie podľa § 462 ods. 1 SSP Správnemu súdu v Bratislave a to s odkazom na § 3 ods. 3 písm. b) zákona č. 151/2022 Z. z. o zriadení správnych súdov a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Úlohou správneho súdu v ďalšom konaní bude opätovne posúdiť účastníctvo v kolaudačnom konaní, a to v zmysle vysloveného právneho názoru kasačného súdu.

Poučenie:

Proti tomuto rozsudku nie je prípustný riadny opravný prostriedok.