2Svk/31/2023
ECLI:SK:NSSSR:2025:2017200210.3
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Správny súd v Bratislave
- Sp. zn. 1. inštancie
- TT-14S/97/2020
- IČS
- 2017200210
- Zdroj
- PDF ↗
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu JUDr. Mariána Trenčana a členov senátu JUDr. Eleny Berthotyovej, PhD. a prof. JUDr. Juraja Vačoka, PhD., v právnej veci žalobcu (v kasačnom konaní sťažovateľ): Mesto Trnava, so sídlom Ulica Hlavná 1, 917 71 Trnava, proti žalovanému: Úrad pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky, Tomášikova 14366/64A, Bratislava, za účasti ďalšej účastníčky konania: Y.. Y. T., nar. XX.XX.XXXX, bytom T.. Y. XX, XXX XX M., zastúpenej spoločnosťou SOJKA LEGAL s.r.o., A. Kmeťa 357/1, Dubnica nad Váhom, IČO: 54810141, a osôb zúčastnených na konaní: K.. M. L., nar. XX.X.XXXX a X. L., nar. XX.X.XXXX, oboch zastúpených spoločnosťou Prosman a Pavlovič advokátska kancelária, s.r.o., Hlavná 31, Trnava, IČO: 36865281, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia Ministerstva dopravy a výstavby Slovenskej republiky č. 08820/2017/SV/23295 z 15. mája 2017, o kasačných sťažnostiach žalobcu a osôb zúčastnených na konaní proti rozsudku Krajského súdu v Trnave, č. k. 14S/97/2020 - 308, ECLI:SK:KSTT:2023:2017200210.2, jednomyseľne takto
rozhodol:
I. Rozsudok Krajského súdu v Trnave č. k. 14S/97/2020 - 308 ECLI:SK:KSTT:2023:2017200210.2 sa mení tak, že rozhodnutie Ministerstva dopravy a výstavby Slovenskej republiky č. 08820/2017/SV/23295 z 15. mája 2017 sa zrušuje a vec sa vracia žalovanému na ďalšie konanie. II. Žalobcovi a osobám zúčastneným na konaní sa priznáva voči žalovanému právo na úplnú náhradu trov kasačného konania, ako aj trov konania pred správnym súdom.
Odôvodnenie
I. Konanie pred orgánmi verejnej správy
1. Okresný úrad Trnava, odbor výstavby a bytovej politiky rozhodnutím č. OU-TT- OVBP2-2016/008301/P1 z 15. novembra 2016 (ďalej „prvostupňové rozhodnutie“) vydaným vo vyvlastňovacom konaní začatom na základe návrhu žalobcu vo verejnom záujme vyvlastnil podľa § 108 ods. 2 písm. f) zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej „Stavebný zákon“ alebo „zákon č. 50/ 1976 Zb.“) v spojení s § 17a zákona č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (ďalej „Cestný zákon“) v znení neskorších predpisov spoluvlastnícke právo K.. U. Y., bytom U.. Z. XX, XXX XX . M. a Y.. Y. T., bytom T.. Y. XXXX/XX, XXX XX M. k pozemku parcela registra „C“ č. XXXX/XXX o výmere 78 m2, ktorý je zapísaný na liste vlastníctva č. XXXXX, katastrálne územie M., za náhradu spolu vo výške 2.985,84 eur (každému spoluvlastníkovi za podiel vo výške 1 1.492,92 eur). 2. Na odvolanie K.. U. Y. a Y.. Y. T.alovaný (pôvodne Ministerstvo dopravy a výstavby Slovenskej republiky, ktorého kompetencie na úseku územného plánovania, výstavby a vyvlastňovania účinnosťou zákona č. 172/2022 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 575/2001 Z. z. prešli na Úrad pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky) rozhodnutím č. 08820/2017/SV/23295 z 15. mája 2017 (ďalej „preskúmavané rozhodnutie“ alebo „rozhodnutie žalovaného“) zrušil prvostupňové rozhodnutie podľa § 59 ods. 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (ďalej „Správny poriadok“) . 3. V odôvodnení preskúmavaného rozhodnutia uzavrel, že navrhovateľ vyvlastnenia (žalobca) vo vyvlastňovacom konaní nepreukázal účel vyvlastnenia (§ 112 ods. 2 Stavebného zákona), nakoľko na základe predložených dokladov (rozhodnutie o umiestnení stavby a žiadosť o stavebné povolenie) bolo zistené, že žalobca nie je subjektom, ktorý bude realizovať stavbu „Miestna komunikácia - Cesta „B“MOK 3,75/30“, pre ktorú sa majú pozemky vyvlastniť. Uviedol, že navrhovateľ vyvlastnenia nemôže na základe vyvlastnenia nadobudnúť vlastnícke práva k pozemkom a následne ich previesť na iný subjekt, ktorý bude stavbu realizovať, a taktiež navrhovateľ nemôže podať návrh na vyvlastnenie vlastníckeho práva v prospech iného subjektu. Preto skonštatoval, že v danom prípade by vlastnícke práva prešli vyvlastnením na žalobcu, ktorý však nie je subjektom oprávneným z územného rozhodnutia na danú stavbu a ani stavebníkom tejto stavby. Žalovaný súčasne uviedol, že ďalšie námietky odvolateľov sú irelevantné a preto sa nimi nezaoberal.
II. Konanie pred správnym súdom
4. Krajský súd v Trnave (ďalej „krajský súd“ alebo „správny súd“) v konaní o správnej žalobe podanej žalobcom proti preskúmavanému rozhodnutiu žalovaného rozsudkom sp. zn. 14S/47/ 2017 zo dňa 25.10.2018 túto žalobu podľa § 190 Správneho súdneho poriadku (ďalej „SSP“) zamietol a v konaní úspešnému žalovanému a ďalším účastníkom konania (v tom čase K..
U. Y., ktorý medzičasom zomrel, a Y.. Y. T.) nepriznal právo na náhradu trov konania. 5. Krajský súd s poukazom na rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej „Najvyšší súd“) sp. zn. 3Sžp/20/2013 z 3. decembra 2013 uviedol, že otázka aktívnej žalobnej legitimácie subjektu na podanie návrhu na vyvlastnenie na účel výstavby miestnej komunikácie podľa § 108 ods. 1 písm. f) stavebného zákona bola ustálená v tom zmysle, že navrhovateľ vyvlastnenia musí byť aktívne legitimovanou osobou práve vo vzťahu k účelu vyvlastnenia, čo znamená, že súčasne musí byť osobou, ktorá má predmet vyvlastnenia využiť na účel, na ktorý sa vyvlastňuje. Uvedený právny záver je podľa krajského súdu taktiež premietnutý a ďalej rozvinutý aj v rozsudku Najvyššieho súdu sp. zn. 7Sžo/29/2014 z 26.02.2015, v ktorom Najvyšší súd naviac zastal názor, že prípravu výstavby miestnych komunikácií zabezpečuje obec aj tým, že v prípade potreby iniciuje vyvlastňovacie konanie, pričom nie je vylúčené, aby samotnú výstavbu miestnej komunikácie obec zabezpečila prostredníctvom súkromného sektora. 6.
V danom prípade bol účel vyvlastnenia vymedzený ustanovením § 108 ods. 2 písm. f) Stavebného zákona na uskutočnenie stavby „Miestna komunikácia - cesta „B“ MOK 3,75/ 30“ (ďalej aj „stavba“), pričom stavebné konanie k tejto stavbe sa začalo na návrh viacerých žiadateľov, medzi ktorými navrhovateľ vyvlastnenia (žalobca) nefiguruje.
V priebehu vyvlastňovacieho konania bolo toto stavebné konanie prerušené rozhodnutím Mesta Trnava (č. OSaŽP/1581-15724/2013/Jč z 25. marca 2013) do doby predloženia konečného právne nenapadnuteľného rozhodnutia o vyvlastnení pozemkov parc. č. XXXX/XXX . a XXXX/XX, v katastrálnom území M., na ktorých má byť stavba realizovaná. Podľa krajského súdu sa teda na základe stavebného povolenia má vybudovať na vyvlastňovanom pozemku cestné teleso - pozemná komunikácia, vo vzťahu ku ktorej má byť až následne po kolaudácii vlastnícke právo prevedené kúpnou zmluvou zo stavebníkov na žalobcu, za dohodnutú kúpnu cenu 1 eur a to s poukazom na zmluvu o uzatvorení budúcej kúpnej zmluvy, ktorá nadobudla účinnosť jej zverejnením dňa 28.08.2012.
7. Takýto spôsob zabezpečenia účelu vyvlastnenia považoval krajský súd za nedostačujúci. Nakoľko žalobca ako navrhovateľ vyvlastnenia nadobudne vlastnícke právo k pozemnej komunikácii, ktorej vybudovanie je účelom vyvlastnenia, až na základe kúpnej zmluvy, až účinnosťou tejto zmluvy nadobudne pozemná komunikácia povahu miestnej komunikácie. Vychádzajúc z uvedeného nie je podľa krajského súdu možné s absolútnou určitosťou zaručiť, že cestné teleso, ktoré má byť vybudované na vyvlastnenom pozemku, bude mať v konečnom dôsledku povahu miestnej komunikácie. Táto skutočnosť je podľa názoru správneho súdu tak závažného charakteru a to vzhľadom na výnimočné využitie inštitútu vyvlastnenia, že sama o sebe odôvodňuje zrušenie rozhodnutia o vyvlastnení.
8. K zabezpečeniu účelu vyvlastnenia prostredníctvom zmluvy o uzatvorení budúcej kúpnej zmluvy sa podľa krajského súdu vyjadril Najvyšší súd v rozsudku sp. zn. 3Sžp/20/2013, v ktorom skonštatoval, že nedostatok aktívnej legitimácie v procese vyvlastnenia nie je možné odstrániť zmluvou o uzavretí budúcej kúpnej zmluvy a to z dôvodu, že prevodné zmluvy sú už uzatvárané mimo procesu vyvlastnenia a zabezpečovanie ich vymožiteľnosti už nie je v právomoci správneho orgánu, ktorý vyvlastnenie uskutočňuje. Mal za to, že uvedený záver sa analogicky vzťahuje aj na danú situáciu, nie však k otázke aktívnej legitimácie žalobcu, ale k otázke preukázania splnenia účelu, na ktorý sa vyvlastňuje - uskutočnenie stavby, pretože aj v danom prípade žalovaný nemá právomoc dosiahnuť vymožiteľnosť samotnej zmluvy o uzavretí budúcej kúpnej zmluvy.
9. Krajský súd teda nespochybňoval aktívnu legitimáciu žalobcu na podanie návrhu na vyvlastnenie pozemku na vybudovanie miestnej komunikácie (§ 108 ods. 2 písm. f/ stavebného zákona), ale tvrdil, že na splnenie tohto účelu je potrebné, aby žalobca bol súčasne stavebníkom miestnej komunikácie, pretože len tým je nespochybniteľný účel vyvlastnenia - výstavba miestnej komunikácie.
Akým spôsobom bude jej výstavba realizovaná a financovaná, je podľa súdu ponechané na dohode zúčastnených osôb. 10. Krajský súd sa nevenoval posúdeniu ďalších žalobných bodov, a to z dôvodu, že v prípade, ak žalobca bude stavebníkom miestnej komunikácie, bude opätovne naštartovaný proces vyvlastnenia, ktorému bude musieť predchádzať neúspešnosť dohody s už aktuálnymi vlastníkmi predmetného pozemku a rovnako bude potrebné opätovne stanoviť jeho aktuálnu
hodnotu. 11. Proti rozsudku krajského súdu podal žalobca včas kasačnú sťažnosť, na základe ktorej Najvyšší súd rozsudkom sp. zn. 6Sžk/13/2019 zo dňa 25.11.2020 podľa § 462 ods. 1 SSP zrušil napadnutý rozsudok a vec vrátil krajskému súdu na ďalšie konanie.
Poukázal na to, že dňa 04.02.2020 oznámili K.. M. L. a X. L. Najvyššiemu súdu, že vstupujú do konania z vlastného podnetu ako intervenienti v zmysle § 82 CSP. Dňa 27.03.2020 doručili kasačnému súdu ďalšie podanie k veci spolu s dokladmi. Kasačný súd posúdil podania menovaných ako kasačnú sťažnosť opomenutých účastníkov podľa § 442 ods. 2 SSP a konštatoval, že došlo k porušeniu ich procesných práv tým, že sa s nimi v administratívnom aj súdnom správnom konaní nekonalo ako s účastníkmi, hoci rozhodnutie vo veci vyvlastnenia predmetnej nehnuteľnosti sa dotýka ich práv a právom chránených záujmov.
12. Po vrátení veci kasačným súdom krajský súd v ďalšom konaní uznesením sp. zn. 14S/ 97/2020 zo dňa 17.02.2022 priznal K.. M. L. a X. L. postavenie osôb zúčastnených na tomto konaní. Tieto osoby v písomnom stanovisku k veci poukazovali na to, že zrušením rozhodnutia o vyvlastnení boli dotknutí na svojich právach, pretože sú stavebníkmi predmetnej cestnej stavby. Podľa ich názoru žalobca splnil všetky podmienky vyvlastnenia a rozhodnutie žalovaného vyplýva z nesprávneho právneho posúdenia veci, keďže požiadavka, aby žalobca, v prospech ktorého bola nehnuteľnosť vyvlastnená, bol súčasne stavebníkom, nevyplýva zo žiadneho predpisu a je preto nad rámec zákona. Mali za to, že krajským súdom nebola dostatočne zohľadnená zmluva o združení a zmluva o budúcej kúpnej zmluve, ktorú uzavreli stavebníci cestnej stavby so žalobcom, podľa ktorých má mesto vybudovanú cestu nadobudnúť do svojho vlastníctva.
13. Krajský súd po prejednaní veci na nariadenom pojednávaní vyhlásil dňa 16. januára 2023 rozsudok, ktorým opätovne žalobu zamietol a žalovanému, ďalšej účastníčke a zúčastneným osobám právo na náhradu trov konania nepriznal.
14. V odôvodnení rozsudku krajský súd vyhodnotil ako zjavne nedôvodné námietky žalobcu týkajúce sa nedostatočného zistenia skutkového stavu veci a podstatného porušenia ustanovení o konaní pred orgánom verejnej správy, pričom poukázal na to, že žalobca neoznačil žiadnu okolnosť prípadu, ktorá by správnym orgánom zostala neobjasnená, ani žiaden dôkaz s významom pre konanie, ktorý by bol nevykonaný. Žalobca podľa krajského súdu len všeobecne uviedol ustanovenia právnych predpisov, ktoré mali byť v správnom konaní porušené, avšak nekonkretizoval, akým konaním správneho orgánu či opomenutím malo k tomuto porušeniu dôjsť a na základe akej právnej konštrukcie mohlo mať toto konanie či opomenutie za následok vydanie nezákonného rozhodnutia.
15. Pokiaľ ide o namietanú nepreskúmateľnosť rozhodnutia žalovaného a žalobcom vytýkanú nesprávnosť v právnom posúdení veci, odkázal krajský súd na dôvody svojho predchádzajúceho rozsudku sp. zn. 14S/47/2017 zo dňa 25.10.2018. Konštatoval, že nakoľko
k zmene skutkového ani právneho stavu veci od vydania predchádzajúceho rozsudku nedošlo a ani kasačný súd neprijal záväzný právny názor k dôvodom zamietnutia žaloby, nezistil dôvod na zmenu skôr prezentovaného právneho posúdenia veci. Nespochybnil existenciu účelu vyvlastnenia v prejednávanom prípade, ale znovu sa stotožnil s právnym názorom žalovaného, že s ohľadom na okolnosti prípadu a subjekty, v prospech ktorých bolo vydané rozhodnutie o umiestnení budúcej cestnej stavby a ktoré požiadali o vydanie stavebného povolenia, možno usudzovať na neisté nadobudnutie stavby žalobcom a nesplnení tak požiadavky zákona, aby miestne komunikácie boli vo vlastníctve obce. Naplnenie tejto požiadavky podľa krajského súdu logicky nezaručuje a nedostatky procesu vyvlastnenia konštatované žalovaným a súdom neodstraňuje ani zmluva o budúcej zmluve a zmluva o združení zo dňa 19.12.2012 uzatvorená medzi žalobcom a manželmi L. ako stavebníkmi.
16. Krajský súd nevidel dôvod na vyslovenie nezákonnosti preskúmavaného rozhodnutia s následkom jeho zrušenia ani v neúčasti K.. L. a X.. L. v konaní o vyvlastnenie nehnuteľnosti, aj keď v tejto súvislosti bolo kasačným súdom konštatované porušenie ich práv, nakoľko menovaní nevyužili inštitút správnej žaloby opomenutému účastníka a takáto námietka pochybenia správneho orgánu ani nebola súčasťou žalobných bodov, ktorých obsahom je správny súd viazaný.
III. Kasačné sťažnosti, stanoviská ostatných účastníkov
17. Proti rozsudku krajského súdu podal žalobca (ďalej „sťažovateľ 1“) v zákonnej lehote kasačnú sťažnosť z dôvodu podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP namietajúc nesprávne právne posúdenie veci. 18. Dôvodil tým, že vyvlastňovacie konanie sa na príslušnom úrade začína na základe návrhu oprávnenej osoby, ktorá má predmet vyvlastnenia využiť na účel, na ktorý sa vyvlastňuje. Účel vyvlastnenia sa preukazuje územným rozhodnutím, čo znamená, že stavebný úrad o vyvlastnení rozhoduje, resp. môže rozhodovať ešte v čase, keď stavebník alebo iná oprávnená osoba nepožiadali o vydanie stavebného povolenia. Sťažovateľ 1 preto považoval za irelevantné zaoberať sa otázkou, kto bude stavebníkom povoľovanej cestnej stavby, keď účel vyvlastnenia jednoznačne vyplýva z vydaného územného rozhodnutia. Účelom vyvlastnenia je vybudovanie miestnej komunikácie, ktorej vlastníkom v zmysle územného rozhodnutia je a môže byť len obec. 19. Sťažovateľ súhlasil s názorom správneho súdu, že nakoľko stavba sa má stať vlastníctvom žalobcu až následne po jej skolaudovaní, nemožno len na základe zmluvy o uzatvorení budúcej kúpnej zmluvy zaručiť, že stavba nadobudne charakter miestnej cesty. Poukázal však na to, že istota o charaktere stavby by neexistovala ani v prípade, že by stavebníkom miestnej komunikácie bol žalobca, keďže Stavebný zákon pripúšťa v súlade s § 70 zmenu stavebníka, a to aj bez potreby rozhodnutia stavebného úradu o takejto zmene. 20. Sťažovateľ tvrdil, že správny súd pri rozhodovaní porušil zákon tým, že rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia, keď rozhodnutie o zamietnutí žaloby odôvodnil tým, že žalobca ako navrhovateľ vyvlastnenia nepreukázal účel vyvlastnenia podľa § 108 ods. 2 písm. f) Stavebného zákona, a to len na základe skutočnosti, že žalobca nie je stavebníkom stavby. Mal za to, že účel vyvlastnenia vyplýva zo schváleného územného plánu mesta Trnava a územného rozhodnutia a č. OSaŽP/24222-15305/08/Jč zo dňa 20.03.2008 o umiestnení stavby: „Miestna komunikácia - cesta B MOK3, 75/30“, ktoré nadobudlo právoplatnosť dňa 05.05.2008 a ktoré Najvyšší súd rozsudkom sp. zn. 6Sžp/12/2011 zo dňa 23.11.2011 ponechal v platnosti. 21. Na podporu svojich tvrdení, že navrhovateľ vyvlastnenia a žiadateľ o vydanie stavebného povolenia (stavebník v zmysle stavebného povolenia) nemusí byť tá istá osoba, sťažovateľ citoval z rozsudku Najvyššieho súdu sp. zn. 7Sžo/29/2014 zo dňa 26.02.2015. 22. Ku kasačnej sťažnosti sťažovateľa 1 podal nesúhlasné vyjadrenie žalovaný a navrhol ju ako nedôvodnú zamietnuť. Poukázal na to, že stavebníkom miestnej cesty nemôže byť fyzická osoba, ani za situácie, že by následne previedla vlastnícke právo k nej na obec. K rozsudku
Najvyššieho súdu vo veci sp. zn. 7Sžo/29/2014 zo dňa 26.02.2015, na ktorý sa odvolávajú osoby zúčastnené na konaní (sťažovatelia 2) tvrdiac, že samotnú výstavbu miestnej cesty môže obec zabezpečiť aj prostredníctvom súkromného sektora, žalovaný zaujal názor, že Najvyšší súd mal v tomto ohľade na mysli stav, kedy obec bude stavebníkom a súkromný sektor bude pre obec miestnu cestu zhotovovať na základe zmluvného vzťahu (napr. na základe zmluvy o dielo). Nakoľko fyzická osoba nemôže byť ex lege stavebníkom miestnej komunikácie a ako takú ju nemôže úspešne dokončiť a skolaudovať, je podľa žalovaného zároveň vylúčené, aby sa stala vlastníkom takejto miestnej komunikácie. Vznikajú tak podľa neho pochybnosti aj o platnosti uzavretej zmluvy o budúcej zmluve medzi žalobcom a stavebníkmi cestnej stavby, resp. o platnosti budúcej kúpnej zmluvy uzavretej na základe takejto zmluvy o budúcej zmluve, keďže fyzická osoba ako nevlastník nemôže platne previesť vlastnícke právo k miestnej ceste
na obec. 23. Žalovaný tiež poukázal na to, že ak nie je isté, či žalobca v budúcnosti bude vlastníkom miestnej komunikácie, nemôže ako navrhovateľ vyvlastnenia úspešne vo vyvlastňovacom konaní preukázať účel vyvlastnenia. 24. Osoby zúčastnené na konaní K.. M. L. a X. L. v písomnom vyjadrení ku kasačnej sťažnosti žalobcu vyjadrili s jej obsahom súhlas a zdôraznili, že vlastníctvo k telesu cestnej komunikácie nadobudne okamihom jej dokončenia zo zákona obec - teda žalobca, a to bez ohľadu na osobu stavebníka.
25. Do konania pribratá účastníčka Y.. Y. T. sa s výrokom i odôvodnením rozhodnutia krajského súdu stotožnila a navrhla kasačnú sťažnosť žalobcu zamietnuť. 26. Kasačnú sťažnosť proti rozsudku správneho súdu podali aj osoby zúčastnené na konaní
K.. M. L. a X. L. (sťažovatelia 2). Namietali v zmysle § 440 ods. 1 písm. g) SSP nesprávne právne posúdenie veci a navrhli napadnutý rozsudok zmeniť tak, že sa zruší preskúmavané rozhodnutie žalovaného a vec sa mu vráti na ďalšie konanie, eventuálne navrhli zrušiť rozsudok správneho súdu a vec mu vrátiť na ďalšie konanie. Taktiež navrhli, aby im súd priznal plnú náhradu trov kasačného konania, resp. trov správneho i správneho súdneho konania.
27. Sťažovatelia 2 tvrdili, že v administratívnom konaní bol zo strany žalobcu nepochybne preukázaný účel vyvlastnenia podľa § 108 ods. 2 písm. f) Stavebného zákona a mali za to, že zo žiadneho všeobecne záväzného právneho predpisu neplynie, že by prekážkou k preukázaniu účelu vyvlastnenia mala byť skutočnosť, že (okrem iných) stavebníkmi komunikácie sú aj
sťažovatelia 2. Poukázali na rozsudok Najvyššieho súdu sp. zn. 7Sžo/29/2014 zo dňa 26.02.2015 tvrdiac, že navrhovateľom vyvlastnenia a stavebníkom cestnej stavby nemusí byť tá istá osoba a práve týmto spôsobom môže obec prostredníctvom súkromného sektora zabezpečovať výstavbu miestnych komunikácií. Tak ako v predchádzajúcich podaniach tvrdili, že účel vyvlastnenia a verejný záujem na vyvlastnení predmetnej nehnuteľnosti v zmysle § 108 ods. 2 písm. f) stavebného zákona plynie priamo zo schváleného územného plánu mesta Trnava (VZN č. 345, uznesenie č. 705, schválené mestským zastupiteľstvom mesta Trnava dňa 15.12.2009), pričom vlastníctvo k telesu cestnej komunikácie nadobúda zo zákona žalobca, a to bez ohľadu na osobu stavebníka.
28. Sťažovatelia 2 tiež pripomenuli, že nad rámec zákona uzavrel žalobca so sťažovateľmi 2 a ostatnými stavebníkmi zmluvu o uzavretí budúcej zmluvy zo dňa 22.08.2012, ktorou sa stavebníci ako budúci predávajúci dohodli na uzatvorení kúpnej zmluvy so žalobcom ako budúcim kupujúcim o prevode vybudovanej verejnoprospešnej stavby miestnej obslužnej komunikácie - „Cesty B MOK3, 75/30“ do výlučného vlastníctva žalobcu.
Napriek tomu tvrdili, že ani uvedené zmluvy nemôžu nič zmeniť na vzniku vlastníckeho práva žalobcu k telesu miestnej komunikácie priamo zo zákona v zmysle § 3d ods. 3 cestného zákona. Uviedli, že súkromnoprávne akty o „prevedení“ vlastníckeho práva je potrebné chápať len ako „protokol“ o ich „faktickom“ odovzdaní, v žiadnom prípade nemôže súkromnoprávna zmluva kreovať žalobcovi vlastníctvo miestnej komunikácie, ktoré je upravené zákonom. V tomto zmysle podľa názoru sťažovateľov 2 nemôže totožnosť osoby stavebníka miestnej komunikácie ovplyvniť existenciu účelu vyvlastnenia podľa § 108 ods. 2 písm. f) Stavebného zákona a skutočnosť, že stavebné konanie sa začalo na návrh viacerých žiadateľov, medzi ktorými nie je žalobca, je vo vzťahu k účelu vyvlastnenia a jeho preukázaniu bezpredmetná.
29. Sťažovatelia 2 upozornili aj na zmluvu o združení uzavretú so žalobcom, v ktorej sa zmluvné strany združili za účelom pričinenia sa o dosiahnutie dohodnutého účelu, ktorým je realizácia miestnej komunikácie. Citovali tiež z rozsudku Najvyššieho súdu vo veci sp. zn. 6Sžp/12/2011 zo dňa 23.11.2011 tvrdiac, že i tento súd mal za postačujúcu zábezpeku dodržania navrhovaného charakteru pozemnej komunikácie pre následné stavebné a kolaudačné konanie už samotný výrok rozhodnutia o umiestnení predmetnej stavby. Skutočnosť, že teleso miestnej cestnej komunikácie zriadenej na vyvlastňovanom pozemku bude mať charakter všeobecne prístupnej a užívanej ulice, plynie zo schváleného územného plánu mesta Trnava a z rozhodnutia o umiestnení stavby zo dňa 20.03.2008.
IV. Právne posúdenie veci kasačným súdom
30. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (ďalej aj „kasačný súd“) preskúmal napadnutý rozsudok v medziach sťažnostných bodov (§ 438 ods. 2, § 445 ods. 1 písm. c), ods. 2 SSP), pričom po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná oprávnenými osobami v zákonnej lehote (§ 442 ods. 1, § 443 ods.1 SSP) a že ide o rozhodnutie, proti ktorému je kasačná sťažnosť prípustná (§ 439 ods. 1 SSP), po prejednaní veci na nariadenom pojednávaní a neverejnej porade senátu jednomyseľne dospel k záveru, že kasačná sťažnosť je dôvodná, a preto dňa 31.03.2025 verejne vyhlásil tento rozsudok, ktorým rozhodol spôsobom podľa § 462 ods. 2 SSP. 31. Kasačný súd považuje za potrebné pripomenúť, že platný územný plán mesta Trnava schválený dňa 15.12.2009 uznesením mestského zastupiteľstva (všeobecne záväzné nariadenie č. 345 v znení zmien a doplnkov) naďalej počíta v lokalite Kopánka, Pekné pole s vybudovaním prepojovacích komunikácií medzi ulicami P. Mudroňa a M. Hella. Mesto Trnava ako cestný správny orgán pokračuje vo vedení konania o povolení týchto cestných stavieb ako miestnych komunikácií (Cesta „A“ MOK 3, 75/30 a Cesta „B“ MOK 3, 75/30). Konanie o vyvlastnení pozemku parc. č. XXXX/XXX, v súčasnosti vo vlastníctve Y.. Y. T., sa vedie práve na účely realizácie stavby „Miestna komunikácia - Cesta „B“ MOK 3, 75/30“, ktorá bola na návrh K.. M. L., X. L. a Y.. T. L. právoplatne umiestnená rozhodnutím mesta Trnava zo dňa 20.03.2008 č. OSaŽP/24222-15305/08/Jč. Toto rozhodnutie bolo síce v mimoodvolacom konaní zrušené, avšak na základe rozsudku Najvyššieho súdu SR sp. zn. 6Sžp/12/2011 zo dňa 23.11.2011 obživlo a naďalej dokladá účel vyvlastnenia dotknutého pozemku. Počas platnosti rozhodnutia o umiestnení stavby miestnej komunikácie podali osoby oprávnené z tohto rozhodnutia návrh na vydanie stavebného povolenia, ktoré bolo rozhodnutím mesta Trnava zo dňa 25.03.2013 č. OSaŽP/1581-15724/2013/Jč prerušené do doby konečného rozhodnutia o vyvlastnení pozemkov parc. č. XXXX/XXX a XXXX/XX v k. ú. M., na ktorých má byť realizovaná predmetná cestná stavba. 32. Kasačný súd pre rekapituláciu doterajšieho postupu orgánov verejnej moci v súdenej veci ďalej uvádza, že na základe vyvlastňovacieho návrhu žalobcu zo dňa 09.02.2016 vydal
Okresný úrad Trnava dňa 15.11.2016 prvostupňové rozhodnutie o vyvlastnení, v odôvodnení ktorého okrem iného uviedol, že verejný záujem na vyvlastnení vyplýva zo schváleného územného plánu, ktorý je záväzný a preto je povinnosťou mesta Trnava zabezpečiť jeho vymožiteľnosť i prostredníctvom vyvlastnenia. Poukázal na to, že grafická časť územného plánu („výkres C.02 Regulatívy územného rozvoja“) v sledovanej lokalite navrhuje komunikačné prepojenie a ulíc P. Mudroňa a M. Hella, pričom zo záväznej časti územného plánu (v kapitole „C.01.04 Zásady a regulatívy pre umiestnenie verejného dopravného vybavenia územia“) plynie, že sa má doplniť sieť miestnych komunikácií v návrhových etapách novými obslužnými komunikáciami, a že stavby verejného dopravného vybavenia sú podľa územného plánu verejnoprospešnými stavbami.
33. Naostatok je potrebné pripomenúť, že na odvolanie vlastníkov vyvlastňovaného pozemku bolo prvostupňové vyvlastňovacie rozhodnutie zrušené podľa § 59 ods. 2 Správneho poriadku v podstate len z dôvodu, že žalobca nie je subjektom, ktorý bude realizovať stavbu miestnej komunikácie a ako navrhovateľ vyvlastnenia nemôže nadobudnúť vlastníctvo k dotknutému pozemku vyvlastnením a potom vlastníctvo previesť na iný subjekt, ktorý bude stavbu miestnej komunikácie realizovať. V následnom súdnom správnom konaní bola posudzovaná primárne otázka, či pre preukázanie účelu vyvlastnenia a verejného záujmu na vyvlastnení je nevyhnutné, aby bolo mesto Trnava stavebníkom predmetnej miestnej komunikácie.
34. Kasačný súd pri uvažovaní o zákonnosti preskúmavaného rozhodnutia v kontexte právnych záverov krajského súdu vychádzal primárne z toho, čo plynie zo schváleného územného plánu mesta Trnava a z územného rozhodnutia o umiestnení predmetnej cestnej
stavby. Je treba si uvedomiť, že územnoplánovacia dokumentácia predstavuje záväzné riešenie priestorového a funkčného využitia daného územia a jednotlivých pozemkov, ktoré sa v ňom nachádzajú. Schválený územný plán má formou všeobecne záväzného nariadenia (právneho predpisu) a jeho záväzná časť platí pre každého, koho sa týka.
35. So zreteľom na okolnosti súdeného prípadu kasačný súd konštatuje, že návrh žalobcu na vyvlastnenie pozemku parc. č. XXXX/XXX v k. ú. M. je bezpochyby krokom smerujúcim k naplneniu územnoplánovacej dokumentácie, ktorý podľa práva nasledoval po tom, čo nedošlo k dohode medzi žalobcom a vlastníčkou o odkúpení pozemku na účely vybudovania miestnej
cesty. Konajúci senát kasačného súdu v tomto ohľade nadväzuje na závery rozsudku Najvyššieho súdu SR sp. zn. 3Sžp/20/2013 zo dňa 3.12.2013 v súvisiacej veci týkajúcej sa vyvlastnenia pozemku parc. č. 4021/87, na ktorom má byť umiestnená miestna komunikácia - Cesta „A“ MOK v lokalite Kopánka, Pekné pole, ktorý uviedol: „Pokiaľ ide o existenciu verejného záujmu na vyvlastnení pre účely miestnej komunikácie je nevyhnutné zdôrazniť, že verejný záujem vyplýva zo schváleného územného plánu, podľa ktorého výstavbou tejto miestnej komunikácie malo byť zabezpečené prepojenie ulice Pavla Mudroňa s ulicou M. Hella, spôsobom určeným v územnom pláne. Schválený územný plán je záväzný i pre Mesto Trnava a Mesto Trnava je povinné zabezpečiť jeho vymožiteľnosť i prostredníctvom vyvlastňovania. V konaní bolo potvrdené, že ďalší účastníci 1/ a 2/ (pozn.: vlastníci tam vyvlastňovaného pozemku v podobnom postavení ako ďalšia účastníčka v prejednávanej veci) kupovali predmetný pozemok s vedomím, že je určený pre výstavby miestnej komunikácie.
Nedodržaním územného plánu pri výstavbe nových sídelných útvarov, ako je tento, môže dôjsť k živelnej územnej a stavebnej činnosti, ktorá nie je vo verejnom záujme. Rovnako nesystémové, parciálne zmeny územného plánu môžu narušiť jeho funkčnosť a komplexnosť, čo je v rozpore s verejným záujmom. Územný plán už svojou podstatou a spôsobom schvaľovania predstavuje verejný záujem a dotknuté osoby mali možnosť uplatniť námietky ako účastníci konania. Územný plán zabezpečuje proporcionálny rozvoj súkromných a verejných záujmov v danej lokalite. Vyvlastnenie je krajným spôsobom riešenia situácie, ktorá vznikla tým, že ďalší účastníci 1/ a 2/ kúpili a nadobudli do vlastníctva pozemok, ktorý bol územným plánom určený ako prístupová komunikácia k stavebným pozemkom žalobcov 1/ a 2/ (pozn. osôb zúčastnených na konaní v prejednávanej veci). Keďže mesto nebolo vlastníkom tohto pozemku, je zrejmé, že na dosiahnutie súladu s územným plánom bol určený na vyvlastnenie. Žalobcovia 1/ a 2/ sa nachádzajú v situácii, kedy napojenie plánovanej cesty na svoj pozemok objektívne potrebujú.“
36. Kasačný súd pri posudzovaní veci vychádzal z premisy, že vyvlastnenie je vždy výnimočným opatrením, ktoré možno uskutočniť iba v nevyhnutnej miere a vo verejnom záujme, na základe zákona a za primeranú náhradu (čl. 20 ods. 4 Ústavy SR), keďže ide o zásah do ústavou garantovaného základného práva na ochranu vlastníctva. Vyvlastniť možno len vtedy, ak cieľ vyvlastnenia nemožno dosiahnuť dohodou alebo iným spôsobom.
Vyvlastnenie pozemku na účely výstavby miestnej komunikácie je bezpochyby legitímnym opatrením, ak je v súlade s cieľmi a zámermi územného plánovania, ktoré sa dokazujú primárne územným rozhodnutím, sleduje verejný záujem a v intenciách územnoplánovacej dokumentácie uľahčuje osídlenie daného územia, zabezpečuje prístup k stavbám a slúži miestnej doprave (§ 4b ods. 2 Cestného zákona).
37. Kasačný súd vzal do úvahy, že stavba Cesta „B“ MOK 3, 75/30, pre ktorú sa má pozemok vyvlastniť, sa v budúcnosti má pripojiť na ulicu P. Mudroňa. Tá je v súčasnosti verejnou účelovou komunikáciou, a to napriek tomu, že s ňou územný plán počítal ako s miestnou
cestou. Fakt, že žalobca nedokázal zabezpečiť zaradenie cesty na ul. P. Mudroňa do siete miestnych ciest, je celkom určite zlyhaním územnej samosprávy pri realizácii územného plánu a budovaní plánovanej siete miestnych komunikácií. Keďže však ide o verejnú účelovú komunikáciu, nebráni to v ďalšom postupe pri budovaní a prepájaní cestnej siete v danej lokalite. K možnostiam vlastníkov verejnej účelovej komunikácie na ul. P. Mudroňa zabrániť pripojeniu plánovanej miestnej cesty na uvedenú účelovú komunikáciu, sa vyjadril aj Najvyšší súd SR v rozsudku sp. zn. 4Sžo/17/2015 zo 4. novembra 2015 v rámci súdneho preskúmania rozhodnutia Krajského stavebného úradu Trnava č. KSÚ-OSP-2011/00835/P1 zo dňa 15.12.2011, ktorým bolo potvrdené rozhodnutie stavebného úradu Mesta Trnava zo dňa 18.8.2011 o umiestnení líniovej stavby „Miestna líniová komunikácia - Cesta „A“MOK 3,75/ 30“, keď konštatoval: „Na ďalšiu odvolaciu námietku, že je potrebný súhlas vlastníkov účelovej komunikácie s pripojením ku miestnej komunikácii odvolací súd uvádza, že stavebný zákon ani vykonávajúca vyhláška Ministerstva životného prostredia SR č. 453/2000 Z.z.
neukladajú navrhovateľom predložiť k vydaniu územného rozhodnutia súhlas vlastníkov účelovej komunikácie s napojením miestnej komunikácie. Tiež žiadny z osobitných právnych predpisov neustanovuje, že stavebný úrad je povinný žiadať o súhlas vlastníkov verejnej účelovej komunikácie pre pripojenie navrhovanej miestnej komunikácie.
Vlastníci uvedených pozemkov a stavieb sa nemôžu domáhať absolútnej ochrany svojho vlastníckeho práva, na úkor iných a voči verejnému záujmu.“
V. K jednotlivým kasačným sťažnostiam
38. Kasačný súd považuje za potrebné znova pripomenúť, že bol viazaný rozsahom kasačnej sťažnosti a sťažnostnými bodmi (§ 453 ods. 1 a 2 SSP) a preto rozsudok krajského súdu a preskúmavané rozhodnutie nepodrobil právnej analýze z iných do úvahy prichádzajúcich hľadísk. Pokiaľ ide o sťažnostné body kasačnej sťažnosti mesta Trnava, je senát kasačného súdu toho názoru, že deklarovaný účel vyvlastnenia a verejný záujem na zriadení všeobecne prospešnej cestnej stavby na vyvlastňovanom pozemku plynúci z územnoplánovacej dokumentácie nie je nezlučiteľný s tým, že rozhodnutie o umiestnení miestnej cesty bolo vydané na návrh fyzických osôb, ktoré následne požiadali aj o vydanie stavebného povolenia. Je na žalobcovi, aby v budúcnosti zabezpečil dodržanie určenia predmetnej komunikácie ako miestnej cesty a zabezpečil jej prevod do vlastníctva mesta, pretože pokiaľ nebude vo vlastníctve mesta, nebude ju možné skolaudovať ako miestnu cestu a zaradiť ju do siete miestnych komunikácií (§ 3d ods. 3 Cestného zákona).
39. Kasačný súd si je vedomý skutočnosti, že v záujme efektívneho zabezpečenia nadobudnutia vlastníctva obce (mesta) k cestným stavbám, ktoré sú v územnoplánovacej dokumentácii vytýčené ako miestne, ale vznikajú v spolupráci s vlastníkmi priľahlých stavebných pozemkov, príp. už existujúcich stavieb, je optimálne, aby bola obec (mesto) účastníkom stavebného konania (stavebníkom) a následne aj kolaudačného konania k cestnej stavbe.
Zároveň však platí, že pre určenie, či bude pozemná komunikácia miestnou cestou, je rozhodujúce, aby bola ako miestna cesta skolaudovaná a odovzdaná do vlastníctva obce (mesta). 40. V okolnostiach prejednávaného prípadu je zrejmé, že ak žalobca nevstúpi ako stavebník do konania o vydanie stavebného povolenia, bez dohody so súčasnými stavebníkmi na odovzdaní zhotovenej cestnej stavby do vlastníctva žalobcu nebude môcť byť predmetná cesta uvedená do užívania ako miestna. Teoreticky preto nemožno vylúčiť, že by mohla nastať podobná situácia ako v prípade komunikácie na ul. P. Mudroňa, teda že zhotovená cesta zostane vo vlastníctve fyzických osôb (stavebníkov). To by samozrejme neprípustným spôsobom spochybnilo účel vyvlastnenia pozemku ďalšej účastníčky (ak k právoplatnému vyvlastneniu dôjde) a tým aj zákonnosť a ústavnosť celého procesu, a mohlo by zakladať aj dôvod na zrušenie vyvlastnenia (§ 17 ods. 1 zákona č. 282/2015 Z. z. o vyvlastňovaní pozemkov a stavieb a o nútenom obmedzení vlastníckeho práva k nim a o zmene a doplnení niektorých
zákonov). 41. Napriek tomu však z právneho poriadku nie je možné nateraz vyvodiť ako zákonnú podmienku vyvlastnenia pozemku preukázanie, že mesto Trnava je stavebníkom miestnej cesty. Keďže účel vyvlastnenia sa preukazuje rozhodnutím o umiestnení stavby, nie je pre rozhodnutie o vyvlastnení ani nevyhnutné, aby už v čase vyvlastnenia prebiehalo konanie o vydanie stavebného povolenia k cestnej stavbe. Pre účely vyvlastnenia je potrebné zachovať funkčné využitie vyvlastňovaného pozemku plynúce z územnoplánovacej dokumentácie, ktorým je vybudovanie prepojovacej komunikácie medzi ulicami P. Mudroňa a M. Hella.
V tomto štádiu teda nie je rozhodujúce, na koho návrh bola stavba miestnej cesty umiestnená, resp. či bolo zahájené stavebné konanie a kto je stavebníkom. Z tohto hľadiska bola vec posúdená krajským súdom i druhostupňovým vyvlastňovacím orgánom po právnej stránke nesprávne a vo vzťahu k skúmaniu verejného záujmu na vyvlastnení príliš reštriktívne.
42. Kasačný súd podotýka, že žalobca má k dispozícii zmluvné nástroje vo forme zmluvy o budúcej zmluve a zmluvy o združení uzavretými so stavebníkmi predmetnej cestnej stavby, aby vstúpil do stavebného konania ako ďalší stavebník, nadobudol zhotovenú cestnú stavbu do svojho vlastníctva, a zabezpečil tak uvedenie budúcej cestnej stavby do užívania ako miestnej
cesty. 43. Pokiaľ ide o sťažnostné body kasačnej sťažnosti osôb zúčastnených na konaní, kasačný súd súhlasí s tým, že zo žiadneho právneho predpisu nevyplýva ako prekážka pre preukázanie účelu vyvlastnenia dotknutého pozemku skutočnosť, že stavebníkmi cestnej stavby, pre ktorej vybudovanie sa vyvlastňuje, sú aj títo sťažovatelia. Senát kasačného súdu však nemôže súhlasiť s tým, že mesto Trnava nadobudne vlastníctvo k cestnej stavbe priamo zo zákona, bez ohľadu na to, kto je jej stavebníkom. Ako už bolo naznačené, pokiaľ žalobca nevstúpi do stavebného konania ako stavebník miestnej cesty a nezabezpečí kolaudáciu stavby ako miestnej cesty vo svojom vlastníctve, bude sa vyžadovať právny titul pre prevod vlastníctva stavby zo stavebníkov na mesto Trnava, ako to predpokladá už spomenutá zmluva o budúcej zmluve. 44.
S ohľadom na nesprávnosť právneho záveru krajského súdu aj druhostupňového vyvlastňovacieho orgánu, že bez preukázania postavenia žalobcu ako stavebníka miestnej cesty nie je daný verejný záujem ani účel vyvlastnenia pozemku, postupoval kasačný súd podľa § 462 ods. 2 SSP a rozsudok správneho súdu zmenil tak, že zrušil preskúmavané rozhodnutie Ministerstva dopravy a výstavby Slovenskej republiky, v dôsledku čoho sa vec vracia žalovanému do štádia konania o odvolaní proti prvostupňovému rozhodnutiu Okresného úradu Trnava o vyvlastnení pozemku parc. č. XXXX/XXX v k. ú. M..
V ďalšom konaní o odvolaní rozhodne Úrad pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky, na ktorý prešli s účinnosťou od 1. januára 2023 kompetencie na úseku územného plánovania, výstavby a vyvlastnenia z Ministerstva dopravy a výstavby Slovenskej republiky. Žalovaný vo veci opätovne rozhodne podľa platnej právnej úpravy (§ 19b ods. 1 zákona č. 282/2015 Z. z.) a v intenciách právneho názoru kasačného súdu, pričom vyhodnotí všetky závery prvostupňového rozhodnutia o vyvlastnení a vysporiada sa s odvolacími námietkami ďalšej účastníčky Y.. T.. 45.
Kasačný súd nakoniec podotýka, že ideálnym riešením situácie ohľadom prístupu stavebníkov predmetnej cesty k svojim stavbám by bolo uzavretie dohody s vlastníkmi dotknutých pozemkov o ich odkúpení, príp. zriadení práva prechodu a prejazdu.
Z výsledkov pojednávania pred kasačným súdom totiž vyplynulo, že mesto Trnava nie je pri presadzovaní územného plánu pokiaľ ide o cestnú sieť v danej lokalite dostatočne aktívne a zatiaľ nezačalo ani s usporiadaním pozemkov pre dokončenie prepojovacej komunikácie z ul. P. Mudroňa až
na ul. M. Hella. Aj túto otázku bude musieť žalovaný v ďalšom konaní vyhodnotiť v súvislosti s posúdením existencie verejného záujmu na vyvlastnení pozemku ďalšej účastníčky, pokiaľ by umiestnená miestna cesta nemala pokračovať až na ul. M. Hella a mala by slúžiť len na zabezpečenie prístupu k stavbám osôb zúčastnených na konaní.
46. O nároku na náhradu trov konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 2 v spojení s § 167 ods. 1 SSP tak, že plne úspešnému žalobcovi a osobám zúčastneným na konaní priznal nárok na plnú náhradu trov kasačného konania, ako aj náhradu trov konania pred správnym súdom (§ 175 ods. 1 SSP). O výške náhrady trov konania rozhodne správny súd po právoplatnosti rozhodnutia, ktorým sa konanie končí, samostatným uznesením, ktoré vydá súdny úradník (§ 175 ods. 2 SSP).
47. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky pomerom hlasov 3 : 0 (§ 139 ods. 4 prvá veta SSP). Poučenie: Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.
V Bratislave dňa 31. marca 2025