2Svk/6/2022

1. Žalobca podaním doručeným Obci Donovaly (ďalej „prvostupňový orgán“) dňa 21. novembra 2019 oznámil svoju účasť v územnom konaní sp. zn. 062/2019/zve-OSW, žiadateľ: DONOVALLEY s. r. o., Skuteckého 17, Banská Bystrica, (ďalej „žiadateľ“ alebo „navrhovateľ“), predmet konania: vydanie územného rozhodnutia na stavbu „Lyžiarska hala - Donovalley Resort, Donovaly“ - na špecifikovaných pozemkoch v k. ú. M. (ďalej „stavba“) v postavení účastníka konania.

4. Prvostupňový orgán rozhodnutím č. s. 062/2019/vuk-OSW z 20. januára 2020 (ďalej „prvostupňové rozhodnutie“) žalobcovi nepriznal postavenie účastníka konania v uvedenom územnom konaní. 5. Konštatoval, že na to, aby osoba alebo subjekt bola riadnym účastníkom konania, musí spĺňať podmienky podľa zákona. Podľa prvostupňového orgánu sú v § 14 Správneho poriadku ustanovené všeobecne spoločné podmienky pre identifikáciu účastníka konania, t. j. okruh osôb, ktoré by pri rozhodovaní správneho orgánu prichádzali do úvahy v rámci jednotlivých druhov konania.

predpisu. Stavebný zákon ako osobitný zákon okruh účastníkov územného konania vymedzil podrobnejšie v § 34, pričom podľa ods. 1 v konaní o umiestnení stavby účastníkom územného konania je aj ten, komu toto postavenie vyplýva z osobitného predpisu.

bode IX. Informácia pre povoľujúci orgán o zainteresovanej verejnosti, z ktorého vyplýva, že v procese posudzovania navrhovanej činnosti bola identifikovaná zainteresovaná verejnosť, ktorá spĺňa požiadavky vyplývajúce z príslušných ustanovení zákona, ktoré jej zabezpečuje postavenie účastníka konania v rámci následného povoľovacieho konania navrhovanej činnosti, a to: Z. K. (predseda ZDS), Združenie domových samospráv Bratislava, P.. P. N. a Z.. N. N., obaja bytom Š.. K vyjadreniu žalobcu, ktorý mal za to, že má postavenie účastníka konania na základe čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru v spojení s § 14 Správneho poriadku, prvostupňový orgán uviedol, že žalobca ako občianske združenie neprejavil záujem na navrhovanej činnosti, keď neuplatnil postup podľa § 24 ods. 3 alebo ods. 4 Zákona o EIA, a preto nespĺňa podmienky priznania postavenia účastníka územného konania na základe Zákona o EIA ako osobitného predpisu vo vzťahu k § 34 ods. 1 Stavebného zákona.

Citoval v tejto súvislosti rozhodnutie Súdneho dvora Európskej únie C-240/09 z 8. novembra 2011. Postup prvostupňového orgánu považoval za bezdôvodne reštriktívny vo vzťahu k zainteresovanej verejnosti. 7. Okresný úrad Banská Bystrica, odbor výstavby a bytovej politiky ako odvolací orgán rozhodnutím č. OU-BB-OVBP2-2020/010502-2,TS z 5. marca 2020 (ďalej „preskúmavané rozhodnutie“) zamietol odvolanie žalobcu a prvostupňové rozhodnutie potvrdil.

8. Krajský súd v Banskej Bystrici (ďalej „správny súd“) rozsudkom č. k. 71S/2/2020-56 z 30. septembra 2021 (ďalej „napadnutý rozsudok“) zamietol podľa § 190 Správneho súdneho poriadku (ďalej „SSP“) správnu žalobu žalobcu, ktorou sa domáhal zrušenia prvostupňového rozhodnutia i preskúmavaného rozhodnutia. 9. Správny súd sumarizoval, že žalobca nesúhlasí s právnym názorom žalovaného, podľa ktorého neúčasť žalobcu na konaní podľa Zákona o EIA má za následok nemožnosť mať postavenie účastníka v územnom konaní, pričom žalobca argumentoval poukazom na čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru a na ustanovenia Stavebného zákona. 10. Podľa správneho súdu je použitie § 14 ods. 1 Správneho poriadku vylúčené, pretože okruh účastníkov územného konania upravuje Stavebný zákon ako lex specialis. 11. Pre vec považoval správny súd tiež za podstatné, s poukazom na § 34 ods. 1, ods. 2 Stavebného zákona, že žalobca nebol účastníkom územného konania z titulu možného dotyku na jeho vlastníckom práve k pozemku alebo stavbám, a nebol ani navrhovateľom územného konania. 12. Z § 24 ods. 2 zákona o EIA správny súd vyvodil, že dotknutá verejnosť má postavenie účastníka v takýchto konaniach len za podmienky, ak uplatní postup podľa § 24 ods. 3 alebo ods. 4, ak jej účasť v konaní už nevyplýva z osobitného predpisu. Správny súd konštatoval, že žalobca ani len netvrdil, že by podal písomné stanovisko v rámci procesu posudzovania vplyvov, ktoré sa vo veci uskutočnilo. Žalobca teda neprejavil záujem na navrhovanej činnosti. 13. Žalobcom označený čl. 9 ods. 2, ods. 3 Aarhuského dohovoru je podľa správneho súdu zameraný na definíciu princípu práva na prístup k spravodlivosti zainteresovanej verejnosti, avšak bez dostatočnej konkretizácie obsahu práva, ktoré sa majú vo vnútroštátnom práve uplatňovať; a preto nie je priamo vykonateľný. Správny súd vo vzťahu k čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru uviedol, že tento umožňuje viazanie prístupu k správnemu alebo súdnemu konaniu na splnenie podmienok, pričom zákonodarca ustanovil ako podmienku práve uplatnenie postupu podľa § 24 ods. 3 alebo ods. 4 zákona o EIA. Pri nesplnení týchto podmienok sa nemôže žalobca domáhať účasti v územnom konaní. Navyše správy súd dodal, že podľa § 178 ods. 3 SSP je zabezpečený cieľ sledovaný práve článkom 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, i cieľ účinnej súdnej ochrany. 14. Správny súd nerozporoval tvrdenia žalobcu, že rozhodnutím v územnom konaní môžu byť dotknuté záujmy ochrany prírody a krajiny, podľa správneho súdu však toto neznamená, že sa žalobca automaticky stáva účastníkom takéhoto konania.

15. Žalobca (sťažovateľ) zastúpený advokátkou podal kasačnú sťažnosť proti napadnutému rozsudku, ktorý žiadal zmeniť tak, že sa zruší rozhodnutie žalovaného i prvostupňové rozhodnutie, a vec sa vráti prvostupňovému orgánu na ďalšie konanie. Sťažovateľ namietal nesprávne právne posúdenie veci správnym súdom (§ 440 ods. 1 písm. g/ SSP). 16. Tvrdil, že podstatou oboch administratívnych rozhodnutí i napadnutého rozsudku je právny názor, podľa ktorého ak žalobca nebol účastníkom konania o posudzovaní vplyvov navrhovanej činnosti na životné prostredie podľa zákona o EIA, v ktorom bolo vydané záverečné stanovisko, neprislúcha mu postavenie účastníka územného konania o umiestnení stavby, ktorá bola predmetom posudzovania vplyvov. 17. Za nezlučiteľný s čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru ako súčasti práva Európskej únie považoval názor, že žalobca nesplnil podmienky zakotvené vo vnútroštátnom práve, konkrétne neúčasťou na konaní o posudzovaní vplyvov. 18. Namietal, že v priebehu celého konania pred orgánmi verejnej správy aj pred správnym súdom poukazoval na to, že sa domáha postavenia účastníka konania v súlade s čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru. Aj napadnutý rozsudok je podľa neho založený na nesprávnom právnom názore, podľa ktorého nevyužitie možnosti zúčastniť sa na rozhodovaní o vymedzených činnostiach (čomu v právnom poriadku Slovenskej republiky zodpovedá posudzovanie vplyvov navrhovanej činnosti na životné prostredie, resp. zisťovacie konanie) zbavuje žalobcu, ako súčasti zainteresovanej verejnosti, práva napadnúť v správnom konaní, alebo v konaní pred súdom úkony či opomenutia orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia, zakotvené v čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, ktorý je súčasťou právneho poriadku Slovenskej republiky aj práva Európskej únie. 19. Závery správneho súdu považoval za popretie práva napadnúť v správnom, alebo súdnom konaní pochybenia, úkony alebo opomenutia súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s vnútroštátnym právom strany dohovoru v oblasti životného prostredia, ako autonómneho práva verejnosti nezávislého na iných právach, vyplývajúcich z dohovoru, osobitne s právom na účasť na rozhodovacom procese v oblasti životného prostredia. Je podľa neho nesporné, že činnosť - výstavba „Lyžiarskej haly Donovalley Resort“ bola činnosťou, ktorá bola predmetom posudzovania jej vplyvov na životné prostredie. Účasťou na procese posudzovania vplyvov určitej činnosti na životné prostredie realizuje verejnosť svoje právo, vyplývajúce jej z čl. 6 Aarhuského dohovoru, a to právo na účasť na rozhodovaniach o vymedzených činnostiach, ktoré sú uvedené v Prílohe I. čl. 6 Aarhuského dohovoru obsahuje ustanovenia, ktoré vytvárajú rámec na efektívnu účasť verejnosti na tomto procese. 20. Z čl. 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru vyplýva podľa sťažovateľa nepochybne to, že sa vzťahuje k preskúmaniu úkonu alebo opomenutia podliehajúcemu čl. 6 a zároveň, že toto ustanovenie sa nijakým spôsobom nedotýka čl. 9 ods. 3 dohovoru.

Podľa sťažovateľa konštatovanie, že čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru nemá priamy účinok v práve Európskej únie, uvádza jadro tohto rozsudku, v ktorom Súdny dvor uviedol, že prináleží práve vnútroštátnemu súdu poskytnúť taký výklad procesného práva, týkajúceho sa podmienok, ktoré je potrebné splniť na podanie správneho opravného prostriedku, alebo žaloby, ktorý bude v čo najväčšej možnej miere v súlade s cieľmi čl. 9 ods. 3 dohovoru, ale aj s cieľom účinnej súdnej ochrany práv poskytovaných právom únie, aby mohli členovia verejnosti napadnúť na súde rozhodnutie, prijaté v rámci správneho konania, ktoré by mohlo byť v rozpore s právom únie v oblasti životného prostredia.

24. K poukazu správneho súdu na novelu zákona o EIA č. 314/2014 Z. z. sťažovateľ namietol, že ani v konaní o infringemente č. 2013/2034, ani v novelizujúcom zákone č. 314/2014 Z. z. nemožno nájsť žiaden podklad pre záver, že právna úprava vzťahujúca sa k uplatneniu čl. 6 v spojení s čl. 9 ods. 2 Aarhuského dohovoru, môže mať a má za cieľ obmedziť, alebo vylúčiť uplatnenie práva podľa čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru.

Vychádzajúc z tejto právnej úpravy nepochyboval, že konanie, ktorého výsledkom je územné rozhodnutie, je konaním, v ktorom môže dôjsť k opomenutiu, alebo úkonu orgánu verejnej moci, ktoré môže byť v rozpore s právom Slovenskej republiky, či Európskej únie v oblasti ochrany životného prostredia. 26.

dotknutý. Z definície zainteresovanej verejnosti, uvedenej v čl. 2 ods. 5 Aarhuského dohovoru vyplýva, že mimovládne organizácie, akou je aj žalobca, sú považované za zaujímajúce sa o rozhodovací proces. Z čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru vyplýva, že právo na prístup k spravodlivosti podľa neho majú „členovia verejnosti“.

27. Napriek opačnému názoru správneho súdu, zo žiadneho ustanovenia Stavebného zákona, ani z právneho poriadku nevyplýva podľa sťažovateľa nemožnosť aplikácie § 14 ods. 1 Správneho poriadku v súvislosti s jeho postavením ako účastníka konania o vydanie územného

29. Pre prípad, že by pri rozhodovaní o jeho kasačnej sťažnosti vznikli pochybnosti o výklade práva Európskej únie, a to čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, sťažovateľ navrhol, aby kasačný súd podal návrh na začatie prejudiciálneho konania pred Súdnym dvorom Európskej únie podľa čl. 267 Zmluvy o fungovaní európskej únie a požiadal o zodpovedanie nasledujúcej otázky: „Bráni využitiu práva zainteresovanej verejnosti, ktorou je mimovládna organizácia podporujúca ochranu životného prostredia, na prístup k správnemu, alebo súdnemu konaniu, umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia, alebo sú v rozpore s právom Európskej únie v oblasti životného prostredia podľa čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru skutočnosť, že k takýmto úkonom, alebo opomenutiu došlo v konaní, ktoré je konaním podľa čl. 6 Aarhuského dohovoru, ktorého sa táto mimovládna organizácia nezúčastnila?“ 30. Žalovaný sa ku kasačnej sťažnosti nevyjadril.

31. Táto vec bola po predložení kasačnému súdu náhodným výberom pridelená do senátu 2S. Počas kasačného konania nadobudol účinnosť Rozvrh práce Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky na rok 2023 v znení opatrenia č. 6. Podľa § 27c písm. A rozvrhu práce v znení účinnom od 1. júla 2023 bola vec náhodným výberom prerozdelená do senátu č. 5 Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky, ktorý o nej rozhodol v zložení uvedenom v záhlaví tohto rozsudku pod pôvodnou spisovou značkou.

Po konštatovaní jej včasnosti, ako aj splnení ostatných podmienok konania, preskúmal napadnutý rozsudok v medziach sťažnostných bodov v zmysle § 453 v spojení s § 445 ods. 1 písm. c), § 440 SSP, kasačnú sťažnosť prejednal bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP), keď deň vyhlásenia rozsudku bol zverejnený minimálne 5 dní vopred na úradnej tabuli a na webovej stránke Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky www.nssud.sk a kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú podľa § 461 SSP zamietol.

34. Sťažovateľ namietal nesprávne právne posúdenie veci správnym súdom. V celej kasačnej sťažnosti v podstate opakoval len svoju argumentáciu, že podľa článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru mu patrí právo na účasť v územnom konaní, toto právo rozhraničoval od práva podľa čl. 9 ods. 2, resp. práv podľa čl. 6 toho istého dohovoru. Dovolával sa pritom euro konformného výkladu vnútroštátnych predpisov.

36. Toto územné konanie nadväzovalo na už vykonané posudzovanie vplyvov na životné prostredie, do ktorého sa sťažovateľ nezapojil, teda neprejavil záujem postupom predpokladaným v § 24 zákona o EIA. 37. Vo vzťahu k požiadavkám Aarhuského dohovoru, ako jedného z prameňov práva Európskej únie, na prístup k súdnemu konaniu, sa kasačný súd stotožňuje s názorom správneho súdu, ktorý uviedol, že práve § 178 ods. 3 SSP umožňuje prístup k takémuto súdnemu konaniu, a tým je naplnený nevyhnutný minimálny štandard. 38. Čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, na rozdiel od predstáv sťažovateľa, negarantuje účasť v akomkoľvek administratívnom konaní týkajúcom sa životného prostredia.

S rozhodujúcimi pasážami tohto rozsudku, ktoré sú aplikovateľné aj na súdenú vec, sa stotožňuje aj konajúci senát a preto ich v zmysle § 464 ods. 1 SSP cituje: „<21.> Prvým dôvodom je jazykový výklad čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, ktorý neustanovuje povinnosť zmluvným stranám dohovoru zabezpečiť verejnosti prístup k správnemu a súdnemu konaniu, ako tvrdí správny súd, ale normuje: Strana zabezpečí, ak sú splnené podmienky uvedené v jej vnútroštátnom práve, ak sú nejaké, aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia. Aarhuský dohovor v čl. 9 ods. 3 zaväzuje zmluvné strany zabezpečiť verejnosti prístup k spravodlivosti, ale ponecháva na ich diskrécii, či tento prístup zabezpečia prostredníctvom administratívneho alebo súdneho konania. <22.> Rovnakú textáciu Aarhuského dohovoru nachádzame aj v iných jazykových verziách, príkladmo v anglickom jazyku a „alebo“ namiesto „a“ používa taktiež francúzska jazyková verzia.

. .] <23.> Okrem doslovného znenia čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, ktorým správny súd odôvodnil svoj právny záver, že žalobcovi malo byť priznané účastníctvo v prvostupňovom konaní, potvrdzuje nesprávnosť tohto právneho posúdenia taktiež Príručka implementácie Aarhuského dohovoru (ďalej len „príručka“) vytvorená Európskou hospodárskou komisiou OSN (dostupná na: https://unece.org/environment-policy/publications/aarhus-convention- implementation-guide-second-edition), ktorá na svojich stranách 197 - 198 opakovane zdôrazňuje, že zmluvná strana si splní svoj záväzok vyplývajúci z predmetného článku Aarhuského dohovoru tým, že zabezpečí verejnosti prístup k spravodlivosti prostredníctvom administratívneho alebo súdneho konania. [.

[. . .] <27.> Kasačný súd dospel k právnemu záveru, že čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru zaväzuje zmluvné strany dohovoru prijať takú legislatívu, v zmysle ktorej bude mať verejnosť prístup k spravodlivosti prostredníctvom účasti v administratívnom alebo súdnom konaní, pričom postačuje jedna z uvedených alternatív. Zároveň kasačný súd dospel k záveru, že v prejednávanom prípade je záväzok Slovenskej republiky splnený, nakoľko ustanovenie § 42 SSP priznáva žalobcovi ako zainteresovanej verejnosti právo účinne brániť práva spojené s ochranou životného prostredia na súde, a to priznaním aktívnej vecnej legitimácie. <28.> Dôvodová správa k SSP k § 42 taktiež uvádza: Zainteresovaná verejnosť má v určených prípadoch žalobnú legitimáciu a právo účasti na konaní za predpokladu, že sa jedná o veci životného prostredia podľa osobitného predpisu. Týmto ustanovením sa zohľadňuje znenie čl. 9 ods. 2 a 3 Aarhuského dohovoru ohľadom prístupu k spravodlivosti. Kasačný súd sa preto stotožnil so žalovaným, ktorý poukazoval na to, že prijatím SSP bolo znenie čl. 9 ods. 3

Občiansky súdny poriadok v účinnom znení (ďalej len „OSP“), ktorý zainteresovanej verejnosti nepriznával aktívnu vecnú legitimáciu na podanie správnej žaloby, nakoľko nebola účastníkom správneho konania. Príkladmo žalobcom uvádzaný rozsudok Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sžo/1/2017 z 28. marca 2018, odôvodňuje povinnosť priznať žalobcovi postavenie účastníka konania v konaní o schválení PSL tým, že je to potrebné, aby mohol následne podať správnu žalobu, aby boli zaručené jeho práva vyplývajúce z čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru. <30.> SSP však, ako je uvedené vyššie, reflektoval na záväzky Slovenskej republiky ako zmluvnej strany Aarhuského dohovoru a konkrétne záväzok vyplývajúci z jeho čl. 9 ods. 3: aby členovia verejnosti mali prístup k správnemu alebo súdnemu konaniu umožňujúcemu napadnutie úkonov a opomenutí súkromných osôb a orgánov verejnej moci, ktoré sú v rozpore s jej vnútroštátnym právom v oblasti životného prostredia, zabezpečila prijatím § 42 SSP, vďaka ktorému majú členovia verejnosti prístup k súdnemu konaniu umožňujúcemu

40. Vo všeobecnosti je tak na rozhodnutí zákonodarcu, či dotknutej verejnosti, ktorá neprejavila záujem v konaní podľa zákona o EIA, poskytne postavenie účastníka konania v územnom konaní. Pre naplnenie požiadaviek článku 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru podľa kasačného súdu postačuje práve prístup k súdu podľa § 178 ods. 3 SSP. Z toho v bode 27 napadnutého rozsudku v podstate vychádzal aj správny súd.

42. V tejto súvislosti poukazuje kasačný súd na rozsudok Súdneho dvora Európskej únie sp. zn. C-664/15 z 20. decembra 2017, ktorý sa týkal práve výkladu čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru. V bodoch 68 - 68 tohto rozsudku Súdny dvor uviedol, že „hoci článok 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru ako taký neukladá, aby členský štát stanovil právo zúčastniť sa takého správneho konania o udelení povolenia, ako je konanie dotknuté vo veci samej, v postavení účastníka konania, inak je to vtedy, ak je podľa uplatniteľného vnútroštátneho práva získanie tohto postavenia podmienkou, ktorá musí byť splnená na to, aby bolo možné podať prostriedok nápravy na spochybnenie rozhodnutia, ktoré bolo prijaté v rámci tohto konania.

43. Obdobný záver, teda interpretácia čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru, podľa ktorej výklad procesného práva má umožniť organizácii na ochranu životného prostredia napadnúť na súde rozhodnutie prijaté v rámci správneho konania, napokon plynie aj zo sťažovateľom citovanej pasáže z rozsudku Súdneho dvora sp. zn. C-243/15 z 8. novembra 2016.

45. V súdenej veci sa spor zatiaľ týkal iba účastníctva žalobcu v konaní, a nešlo o meritórny prieskum územného rozhodnutia, kde by žalobca tvrdil rozpor právoplatného rozhodnutia s predpismi na ochranu životného prostredia. Kasačný súd dospel k záveru, že vyššie uvedeným výkladom Súdneho dvora je dostatočne vysvetlený právny základ pre posudzovanie situácií, kedy je nutný pre zachovanie možnosti súdneho prieskumu iný výklad vnútroštátnych predpisov o správnom konaní; z dôvodu, že zjavne nie je v tejto časti naplnená požiadavka nejasnosti výkladu práva Európskej únie, kasačný súd nepredložil žalobcom navrhnutú otázku Súdnemu dvoru, ale zamietol návrh na prerušenie konania, ktorý je s takýmto návrhom na podanie prejudidiciálnej otázky spätý, v zmysle § 100 ods. 1 písm. c) SSP.

47. S ohľadom na uvedené úvahy kasačný súd kasačnú sťažnosť podľa § 461 SSP zamietol ako nedôvodnú. 48. O trovách kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 167 ods. 1 SSP v spojení s § 467 ods. 1 SSP.

49. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu SR pomerom hlasov 3 : 0. Poučenie: Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok.