2Sžik/1/2021

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky, v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Moniky Valašikovej, PhD. a členov senátu JUDr. Zuzany Mališovej a prof. JUDr. PhDr. Petra Potáscha, PhD., v právnej veci žalobcu: D.. J. O., nar. XX.XX.XXXX, bytom X. XXX/ X, XXX XX B., právne zastúpený: Advokátska kancelária Pacalaj, Palla & partneri, s.r.o., proti žalovanému (sťažovateľovi): Dopravný úrad, Letisko M. R. Štefánika, 823 05 Bratislava, v konaní o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č.: 10379/2018/PKŠOB-2-10379 zo dňa 20.04.2018, konajúc o kasačnej sťažnosti žalovaného proti právoplatnému rozsudku Krajského súdu v Bratislave č.k. 5S/91/2018-53 zo dňa 14.01.2020, v spojení s opravným uznesením Krajského súdu v Bratislave č.k. 5S/91/2018-78 zo dňa 21.07.2020, takto

rozhodol:

Kasačná sťažnosť sa zamieta . Žalobcovi sa priznáva právo na plnú náhradu trov kasačného konania.

Odôvodnenie

I. Konanie na krajskom súde

O trovách konania rozhodol tak, že žalobcovi priznal voči žalovanému úplnú náhradu trov konania. Opravným uznesením č.k. 5S/91/2018-78 zo dňa 21. júla 2020 krajský súd opravil záhlavie rozsudku tak, že v ňom opravil chybu v písaní v čísle preskúmavaného rozhodnutia orgánu verejnej správy. 2.

Obe rozhodnutia boli vydané v súvislosti s realizáciou práva žalobcu na slobodný prístup k informáciám podľa zákona č. 211/2000 Z.z. o slobodnom prístupe k informáciám a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o slobode informácií) - (ďalej ako „infozákon“), keď žalobca podľa príslušných ustanovení infozákona požiadal „o sprístupnenie výsledkov štátneho odborného dozoru vykonaného na základe podnetu dňa 24.1.2018 zaslaného na Dopravný úrad formou elektronickej pošty pod názvom „Porušenie predpisov v oblasti výcviku posádok lietadiel - Žiadosť o prešetrenie“.

informácie. 5. Na základe riadneho opravného prostriedku žalobcu, vydal žalovaný vo veci druhostupňové rozhodnutie, ktorým tento zamietol a prvostupňové rozhodnutie potvrdil, a to fakticky na identickom právnom a skutkovom základe ako správny orgán prvého stupňa.

7. Krajský súd žalobe vyhovel, zrušil rozhodnutie žalovaného, pričom v odôvodnení rozsudku uviedol, že podľa jeho názoru z rozhodnutí správnych orgánov nevyplýva zdôvodnenie, prečo v prípade žalobcu sa nejedná o subjekt vymedzený v článku 5 Národného programu, a teda subjekt ktorému požadovanému informáciu nemožno sprístupniť.

Podľa názoru krajského súdu, žalovaný sa nevysporiadal s námietkou a argumentáciou žalobcu, že Úprava č. 8/2008 je pri jeho právnom názore nulitným právnym aktom, pretože nebola publikovaná v Zbierke zákonov SR, a preto nemôže byť všeobecne záväzným právnym predpisom, spĺňajúcim kritériá predpisu v zmysle § 11 ods. 1 písm. h/ zákona č. 211/2000 Z.z.

II. Kasačná sťažnosť, vyjadrenie k nej

12. Sťažovateľ uviedol, že sa nemôže stotožniť s rozsudkom krajského súdu v tej časti, v ktorej odkazuje na údajnú nepreskúmateľnosť rozhodnutí správnych orgánov na tom základe, že z nich nevyplýva „zdôvodnenie, prečo v prípade žalobcu sa nejedná o subjekt vymedzený v čl. 5 Národného programu, a teda subjekt, ktorému požadovanú informáciu nemožno sprístupniť“ (pozn.: kasačný súd prevzal z kasačnej časti len tento odkaz na rozsudok krajského súdu, keďže na túto časť sa viaže aj nadväzujúca argumentácia sťažovateľa).

13. Podľa názoru sťažovateľa je nesprávny aj ten právny názor krajského súdu, podľa ktorého malo dôjsť k nezákonnosti v procese konania o opravnom prostriedku žalobcu proti prvostupňovému rozhodnutiu. Sťažovateľ poukázal na tie časti rozsudku krajského súdu, v ktorom je sťažovateľovi vytýkané, že vo veci síce rozhodol príslušný subjekt (predseda Dopravného úradu), avšak môžu byť pochybnosti o jeho správnej úvahe, keďže predseda Dopravného úradu najskôr vec predložil osobitnej komisii (tzv. rozkladovej komisii) a následne o podanom opravnom prostriedku rozhodol ako o odvolaní. V tejto súvislosti sťažovateľ namieta, že predseda Dopravného úradu nemá právne postavenie vedúceho ústredného orgánu štátnej správy, a preto veci, v ktorých rozhoduje o opravných prostriedkoch ako o „rozklade“ musia vyplývať z osobitnej právnej úpravy (napr. civilné letectvo, vnútrozemská plavba a pod.). Poukazuje na to, že takéto postavenie podľa infozákona nemá, t.j. o podanom opravnom prostriedku podľa infozákona nerozhoduje ako o rozklade, ale ako o

15. Podľa názoru sťažovateľa, samotná kasačná sťažnosť nereaguje na okolnosti, ktoré boli dôvodom zrušenia rozhodnutia sťažovateľa, a to nepreskúmateľnosť rozhodnutia a nedodržanie procesného postupu vo veci, ktoré sú podstatnými dôvodmi, na ktorých krajský súd koncipoval rozsudok vo veci. 16. Žalobca má za to, že sťažnosť je úplne absurdná, je založená na nelogickej argumentácii, ktorá je právne bezvýznamná - v tejto súvislosti uvádza, že sťažovateľ v kasačnej sťažnosti najmä: a) vôbec nereaguje na námietku krajského súdu, že v rozhodnutiach chýba odôvodnenie, prečo ide v danej veci o tzv. citlivé informácie, pričom citlivosť informácie musí byť odôvodnená určitým zákonným kritériom, podľa ktorého je možné vyhodnotiť informáciu ako „citlivú“, b) v otázke toho, že v odôvodnení nereaguje na to, prečo žalobca nespadá pod subjekty uvedené v čl. 5 Národného programu (ktorým citlivé informácie môžu byť sprístupnené) žalobca uvádza, že tento bod kasačnej sťažnosti je zavádzajúci, pretože už správnemu orgánu prvého stupňa bolo zrejmé, kto je žiadateľom o informácie a prečo o tieto

Má za to, že podľa čl. 122 Ústavy SR sú orgány štátnej správy len ústredné a miestne a keďže Dopravný úrad má pôsobnosť na celom území SR, nemôže ísť o miestny orgán štátnej správy. Podľa žalobcu platí, že ak by Dopravný úrad nebol ústredným orgánom štátnej správy, bol by „mimoústavný“. Poukazuje tiež na to, že ustanovenie § 19 ods. 2 infozákona explicitne upravuje rozklad - ako riadny opravný prostriedok (podľa infozákona) vo veciach, v ktorých rozhoduje v prvom stupni ústredný orgán štátnej správy. 18. Žalobca poukázal na to, že sťažovateľ v kasačnej sťažnosti vôbec nereagoval na podstatné zistenie krajského súdu spôsobujúce nepreskúmateľnosť rozhodnutí správnych orgánov, a to, že orgány verejnej správy nemohli požadované informácie žalobcovi neposkytnúť z dôvodu nulity Úpravy č. 8/2008, ktorá nie je všeobecne záväzným právnym predpisom.

III. Konanie na kasačnom súde, stručný priebeh administratívneho konania

Prejednávaná vec bola preto zo zákonných dôvodov podľa predchádzajúcej vety náhodným výberom pridelená na rozhodnutie kasačnému senátu 4S Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky, ktorý o nej rozhodol v zložení uvedenom v záhlaví tohto rozhodnutia (pod pôvodnou spisovou značkou). 21.

23. Pre účely rozhodovania vo veci sa kasačný súd oboznámil aj s administratívnym spisom, z ktorého považoval za preukázaný nasledovný skutkový stav relevantný pre súdenú vec: - Žalobca dňa 21.02.2018 podal na Dopravný úrad elektronickú žiadosť o sprístupnenie informácie podľa infozákona. Požadovaná informácia bola vymedzená nasledovne: „Žiadam o sprístupnenie výsledkov štátneho odborného dozoru vykonaného na základe podnetu zo dňa 24.1.2018 zaslaného na Dopravný úrad formou elektronickej pošty pod názvom „Porušenie predpisov v oblasti výcviku posádok lietadiel - Žiadosť o prešetrenie“. - Dopravný úrad prvostupňovým rozhodnutím žiadosti žalobcu v plnom rozsahu nevyhovel, čo odôvodnil tým, že ide o citlivé informácie a že žalobca nie je osobou, ktoré by tieto citlivé informácie mohli byť sprístupnené. - Proti prvostupňovému rozhodnutiu podal žalobca rozklad, ktorý odôvodnil nesprávnym právnym posúdením veci a tým, že prvostupňové rozhodnutie považoval za nepreskúmateľné. - Prvostupňový správny orgán listom zo dňa 09.04.2018 predložil opravný prostriedok žalobcu predsedovi Dopravného úradu (sťažovateľovi).

potvrdil. Aj sťažovateľ poukázal na okolnosti brániace sprístupneniu požadovaných informácií (žalobca nie je oprávneným subjektom a ide o citlivú informáciu). Rovnako ako prvostupňový správny orgán, aj sťažovateľ poukázal na § 11 ods. 1 písm. h) infozákona a deklaroval, že existujú „osobitné predpisy“, ktoré sprístupneniu informácie bránia. Uviedol, že sprístupnenie informácie „je zakázané ustanovením čl. 17 ods. 5 prílohy Národný program kontroly kvality bezpečnostnej ochrany civilného letectva predpisu L 17.“

24. Najvyšší správny súd preskúmal závery krajského súdu, oboznámiac sa zároveň so skutkovými podkladmi obsiahnutými v administratívnom spise, z ktorých krajský súd pri rozhodovaní vychádzal a berúc do úvahy platnú právnu úpravu, ako aj právnu úpravu účinnú v čase spáchania správneho deliktu, resp. v čase rozhodovania o nich, ako aj rozhodovaciu prax, nevzhliadol v námietkach sťažovateľa takú relevanciu a presvedčivosť, aby mohol kasačnej sťažnosti vyhovieť.

27. Podľa § 19 ods. 2, posledná veta - infozákona, proti rozhodnutiu ústredného orgánu štátnej správy možno podať rozklad, o ktorom rozhoduje vedúci ústredného orgánu štátnej správy. 28. Podľa čl. 17 ods. 5 Národného programu kontroly kvality bezpečnostnej ochrany civilného letectva k Úprave Ministerstva dopravy, pôšt a telekomunikácií SR č. 8/2008 z 18. marca 2008, ktorou sa vydáva predpis L 17 OCHRANA CIVILNÉHO LETECTVA PRED ČINMI PROTIPRÁVNEHO ZASAHOVANIA - Úprava č. 8/2008 MDPT SR, ktorou sa vydáva predpis L 17 Ochrana civilného letectva pred činmi protiprávneho zasahovania - „(5) Výsledky monitorovaní a súvisiace dokumenty z kontrolných aktivít sú citlivé informácie, ktoré sú poskytnuté len oprávneným osobám alebo subjektom uvedeným v čl. 5 a osobám, ktorým to vyplýva z pracovného postavenia a plnenia pracovných úloh.“

30. Podľa čl. 4 ods. 4 písm. a) Národného programu kontroly kvality bezpečnostnej ochrany civilného letectva k Úprave Ministerstva dopravy, pôšt a telekomunikácií SR č. 8/2008 z 18. marca 2008, ktorou sa vydáva predpis L 17 OCHRANA CIVILNÉHO LETECTVA PRED ČINMI PROTIPRÁVNEHO ZASAHOVANIA - Úprava č. 8/2008 MDPT SR, ktorou sa vydáva predpis L 17 Ochrana civilného letectva pred činmi protiprávneho zasahovania - „Na systéme kontroly kvality bezpečnostnej ochrany sa podieľajú a) prevádzkovateľ letiska, prevádzkovateľ leteckého pozemného zariadenia, letecký prevádzkovateľ, poskytovateľ letových prevádzkových služieb, poskytovateľ služieb podľa § 45 ods. 1 písm. c), d) a e) leteckého zákona, oprávnený zástupca zúčastnený na leteckej doprave, oprávnený poštový podnik zúčastnený na leteckej doprave a ostatné subjekty povinné vytvoriť vnútorný systém kontroly kvality bezpečnostnej ochrany .

32. Kasačný súd pripomína, že dôvodom zrušenia rozhodnutia sťažovateľa (pozn.: v odseku 40. rozsudku krajského súdu sa nesprávne uvádza, že sa zrušuje aj prvostupňové rozhodnutie, toto však výrokom rozsudku zrušené nebolo), bolo to, že uvedené rozhodnutie vyhodnotil krajský súd ako nepreskúmateľné (§ 191 ods. 1 písm. d) SSP). Krajský súd v tomto zmysle vytýka sťažovateľovi najmä to, že - tento v odôvodnení druhostupňového rozhodnutia nereaguje na to, prečo by žalobca nemal spadať pod čl. 5 Národného programu kontroly kvality bezpečnostnej ochrany civilného letectva k Úprave Ministerstva dopravy, pôšt a telekomunikácií SR č. 8/2008 z 18. marca 2008, ktorou sa vydáva predpis L 17 OCHRANA CIVILNÉHO LETECTVA PRED ČINMI PROTIPRÁVNEHO ZASAHOVANIA - Úprava č. 8/2008 MDPT SR, t.j. ako subjekt, ktorému by požadovaná informácia mohla byť sprístupnená, - sťažovateľ, resp. prvostupňový správny orgán sa v rozhodnutiach dostatočne nevysporiadali s právnym režimom toho, prečo je požadovaná informácia „citlivou informáciou“, t.j. prečo

33. V prvom rade je potrebné uviesť, že z vyššie uvedených troch podstatných námietok reagoval sťažovateľ len na prvú, t.j. vyjadril sa len k otázke žalobcu ako subjektu (podľa čl. 5 Národného programu). Aj v tomto kontexte uviedol skôr procesnú obranu v tom zmysle, že orgány verejnej správny nemajú možnosť zistiť v rámci konania o infožiadosti, či nejaký subjekt spadá alebo nespadá do kategórie subjektov uvedených v čl. 5 Národného programu.

35. Krajský súd v uvedenom kontexte netvrdil, že si sťažovateľ (alebo prvostupňový správny orgán) mal v rámci konania o podanej infožiadosti dodatočnými úkonmi zisťovať od žalobcu, či tento spadá alebo nespadá do jednej z kategórií tzv. privilegovaných subjektov, ktorým by sa inak osobitne chránená informácia mohla poskytnúť (čl. 17 ods. 5 Národného programu). Krajský súd orgánom verejnej správy vytýkal to, že samotné rozhodnutia (prvostupňové ani druhostupňové rozhodnutie) neobsahujú vymedzenie toho, prečo žalobca nespadá ani do jednej z týchto kategórií privilegovaných subjektov (keď v skutočnosti predmetné rozhodnutia ani len všeobecný prepis privilegovaných subjektov, ktorým by sa požadovaná informácia mohla poskytnúť v osobitnom režime, ak zároveň platí, že táto nemôže byť sprístupnená komukoľvek podľa infozákona).

Bez ohľadu na uvedené má kasačný súd za to, že zistenie, či žalobca spadá alebo nespadá do jednej z týchto kategórií privilegovaných subjektov na oboznámenie sa s danou informáciou (ak táto nemôže byť sprístupnená komukoľvek), by mal byť sťažovateľ spôsobilý identifikovať z úradnej moci.

38. Odhliadnuc od uvedeného, kasačný súd pripomína, že sťažovateľ v texte sťažnosti neprezentoval žiadne argumenty, ktoré by negovali záver krajského súdu o nepreskúmateľnosti rozhodnutí orgánov verejnej správy. V tejto súvislosti je potrebné podotknúť, že rozhodnutia orgánov verejnej správy nedávajú žalobcovi kvalifikovanú odpoveď ani na ďalšie dve otázky (prečo je požadovaná informácia „citlivou informáciou“ a či je možné obmedzenie sprístupnenia informácie viazať podľa § 11 ods. 1 písm. h) infozákona na predpis, ktorý nie je všeobecne záväzný), pričom na uvedené sťažovateľ v texte kasačnej sťažnosti vôbec nereaguje. Podľa názoru kasačného súdu sú pritom uvedené otázky podstatné pre samotnú vec a už len absencia týchto názorov v rozhodnutiach orgánov verejnej správny je aj podľa názoru kasačného súdu dostatočné na zrušenie rozhodnutia sťažovateľa a na vrátanie veci sťažovateľovi na ďalšie konanie.

40. Vyššie uvedené podstatné otázky v rozhodnutiach správnych orgánov nie sú riešené vôbec alebo len nedostatočne, resp. marginálne, a preto kasačný súd dospel k záveru, že právny názor krajského súdu o nepreskúmateľnosti a nedostatočnom odôvodnení rozhodnutí orgánov verejnej správy je správny. Kasačná sťažnosť sťažovateľa tento záver nebola spôsobilá kvalifikovaným spôsobom spochybniť ani vyvrátiť, keď tejto otázke (nepreskúmateľnosť a nedostatočné odôvodnenie správnych rozhodnutí) sa sťažovateľ meritórne v texte podanej kasačnej sťažnosti ani nevenuje.

a zrozumiteľné odôvodnenie, vrátane vysporiadania sa s námietkami žalobcu). 42. Z rozsudku krajského súdu vyplýva, že tento v rámci konania sťažovateľa identifikoval aj ďalšie pochybenie spočívajúce v tom, že žalobca podal proti prvostupňovému rozhodnutiu (rozhodnutiu Dopravného úradu) rozklad, o ktorom rozhodol predseda Dopravného úradu ako o odvolaní, a to po predchádzajúcom vyjadrení osobitnej komisie Dopravného úradu.

44. Sťažovateľ má za to, že krajský súd nesprávne právne vec posúdil, keď má za to, že o podanom rozklade mal rozhodnúť predseda Dopravného úradu v režime rozkladu. V tejto súvislosti však kasačný súd uvádza, že tento právny názor z rozsudku krajského súdu neidentifikoval. Je pravdou, že v odseku 36. odôvodnenia rozsudku krajského súdu sa nachádza názor o tom, že vo veci malo byť rozhodnuté ako o rozklade, avšak predmetný odsek sa javí ako reprodukcia úvah žalobcu zo strany krajského súdu.

46. Z uvedeného záveru nevyplýva, že vo veci opravného prostriedku malo byť rozhodnuté ako o rozklade. Naopak, kasačnému súdu sa javí, že právny názor krajského súdu svedčí skôr v prospech toho, že vo veci malo byť rozhodnuté ako o odvolaní, keď krajský súd ako nedostatok vo veci identifikoval práve to, že vec bola predložená osobitnej komisii a že predseda Dopravného úradu rozhodol na základe návrhu tejto komisie, čo - podľa názoru krajského súdu - „vzbudzuje pochybnosti o správnej úvahe konajúceho orgánu“.

48. Z toho vyplýva, že podľa názoru krajského súdu Dopravný úrad nie je ústredným orgánom štátnej správy. Kasačný súd má za to, že tento záver krajského súdu je správny. 49. V prvom rade je potrebné poukázať na to, že právna teória okrem pojmu „orgán štátnej správy“ pozná aj ďalší pojem, a to „vykonávateľ štátnej správy“. Podstatnú časť štátnej správy pritom vykonávajú práve orgány štátnej správny (ústredné a miestne), čo však neznamená, že ide o výlučné subjekty, ktorým by bola daná právomoc vykonávať štátnu správnu.

50. Napokon, čl. 122 Ústavy SR (na ktorý odkazuje žalobca vo vyjadrení ku kasačnej sťažnosti) neznamená, že vykonávateľmi štátnej správy môžu byť len ústredné orgány štátnej a miestne orgány štátnej správy (čl. 122 Ústavy SR: „Ústredné orgány štátnej správy a miestne orgány štátnej správy sa zriaďujú zákonom.“), keď toto ustanovenie je vo svojej podstatne „iba“ ústavnoprávnym imperatívom pre požiadavku zriaďovania ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy zákonom a nejedná sa o ustanovenie, ktoré by predstavovalo taxatívny výpočet kategórií vykonávateľov štátnej správy.

Dopravný úrad spadá práve do kategórie dekoncentrovaných orgánov štátnej správy. Obdobne kategóriu orgánov s celoštátnou pôsobnosťou odlišnú od ústredných orgánov štátnej správy špecifikujú autori napr. aj v publikácií Cepek, B. a kol. Správne právo hmotné. Všeobecná časť. Wolters Kluwer : Bratislava, 2018 (str. 159 a nasl.) a pod.

53. V merite sa preto kasačný súd stotožnil s názorom krajského súdu o potrebe zrušenia žalovaného pre jeho nezákonnosť. Skutočnosti, ktorými sťažovateľ v kasačnej sťažnosti spochybňuje predmetné rozhodnutie krajského súdu neboli v konaní o kasačnej sťažnosti zistené. Z uvedených dôvodov Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť žalobcu (sťažovateľa) podľa § 461 SPP ako nedôvodnú zamietol. 54. O trovách kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 1 v spojení s § 167 ods. 1 SSP a vzhľadom na neúspech sťažovateľa v kasačnom konaní priznal úspešnému žalobcovi nárok na plnú náhradu trov konania pred kasačným súdom. 55. Senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky prijal toto rozhodnutie jednomyseľne (§ 139 ods. 4 SSP), t.j. pomerom hlasov 3:0.

Poučenie:

Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.

V Bratislave dňa 16. februára 2022