31D/7/2022
ECLI:SK:NSSSR:2022:9622200045.2
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Sp. zn. 1. inštancie
- 1Dso/2/2021
- IČS
- 9622200045
- Zdroj
- PDF ↗
ROZHODNUTIE
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v disciplinárnom senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Zdenky Reisenauerovej, sudcov prof. JUDr. Juraja Vačoka, PhD. (sudca spravodajca), Mgr. Michala Novotného a prísediacich sudcov Mgr. Marianny Leontiev a Mgr. Eva Kováčechovej, v disciplinárnej veci proti disciplinárne obvinenému: Mgr. W. O.Ľ., sudca Okresného súdu R., nar. XX. M. XXXX, bydlisko: Š. X, W. D., právne zastúpený Weis & Partners s.r.o., Priemyselná 1/A, 821 09 Bratislava, pre disciplinárne previnenie podľa § 116 ods. 1 písm. a), ods. 2 písm. b), f), i), ods. 3 písm. d) zákona č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich a o zmene a doplnení niektorých zákonov, o návrhu disciplinárne obvineného na prerušenie disciplinárneho konania a predloženie prejudiciálnych otázok podľa čl. 267 Zmluvy o fungovaní Európskej únie, takto
rozhodol:
Návrh disciplinárne obvineného zo dňa 24. augusta 2022 na prerušenie disciplinárneho konania a predloženie prejudiciálnych otázok Súdnemu dvoru Európskej únie podľa čl. 267 Zmluvy o fungovaní Európskej únie podľa § 4 zákona č. 432/2021 Z. z. o disciplinárnom poriadku Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov (disciplinárny súdny poriadok) v spojení s § 162 ods. 1 zákona č. 301/2005 Z. z. v účinnom znení sa zamieta.
Odôvodnenie
I. Návrh na prerušenie konania
1. Disciplinárne obvinený prostredníctvom právneho zástupcu doručil Najvyššiemu správnemu súdu Slovenskej republiky (ďalej len „disciplinárny súd“ alebo „tunajší súd“) dňa 25. augusta 2022 návrh na prerušenie disciplinárneho konania a položenie prejudiciálnych otázok Súdnemu dvoru Európskej únie (ďalej len „Súdny dvor“). Podľa § 4 zákona č. 432/
2021 Z. z. o disciplinárnom poriadku Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov (disciplinárny súdny poriadok) v účinnom znení (ďalej len „DSP“) v spojitosti s § 7 ods. 1, ods. 3, § 283 ods. 1 a § 244 ods. 4 zákona č. 301/ 2005 Z. z. Trestného poriadku v účinnom znení (ďalej len „Trestný poriadok“) súdu navrhol prerušenie konania voči disciplinárne obvinenému z dôvodu, že je potrebné položiť Súdnemu dvoru prejudiciálne otázky za účelom zistenia, či sudcovia a prísediaci disciplinárneho senátu Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky vzbudzujú zdanie nezávislosti v rozhodovaní v disciplinárnych konaniach. Podľa názoru disciplinárne obvineného zdroj ich mandátu spočíva v rozhodovacom procese politicky závislého orgánu, Súdnej rady Slovenskej republiky, a to vzhľadom na nesúladnosť procesu vymenovania do funkcie člena disciplinárneho senátu s právom Európskej únie.
2. Disciplinárne obvinený procesný návrhu odôvodnil čl. 2, čl. 19 ods. 1 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ďalej len „ZFEÚ“), a ďalej čl. 47, 51, 52 ods. 3 Charty základných práv Európskej únie upravujúcich problematiku nezávislosti a nestrannosti súdnej moci.
Zdôraznil ustálenú judikatúru Súdneho dvora, v zmysle ktorej záruky nezávislosti a nestrannosti súdnej moci, vyžadované právom Európskej únie, stanovujú ako požiadavku existenciu pravidiel, najmä pokiaľ ide o zloženie orgánu, menovanie, funkčné obdobia, ako aj dôvody zdržania sa hlasovania, vylúčenia pre zaujatosť a odvolania jeho členov, umožňujúce odstrániť akékoľvek pochybnosti účastníkov konania, pokiaľ ide o neovplyvniteľnosť tohto orgánu z vonkajšieho hľadiska a neutralitu vo vzťahu k protichodným záujmom [rozsudok SD EÚ zo dňa 5.11.2019, Komisia/Poľsko (Nezávislosť všeobecných súdov), C-192/18, EU:C:2019:924, bod 101 a citovaná judikatúra]. Podľa ustálenej judikatúry má požiadavka nezávislosti dve hľadiská. Prvé, vonkajšie, hľadisko vyžaduje, aby dotknutý orgán vykonával svoje úlohy úplne samostatne, nikomu hierarchicky nepodliehal alebo nebol podriadený a od nikoho neprijímal príkazy alebo inštrukcie, bez ohľadu na ich pôvod, čím je chránený pred vonkajšími zásahmi alebo tlakmi, ktoré by mohli ohroziť nezávislosť rozhodovania jeho členov a ovplyvniť ich
rozhodnutia . . . . .[rozsudky SD EÚ zo dňa 25.7.2018, Minister for Justice and Equality (Nedostatky súdneho systému), C-216/18 PPU, EU:C:2018:586, bod 63 a citovaná judikatúra, ako aj zo dňa 24.6.2019, Komisia/Poľsko (Nezávislosť Najvyššieho súdu), C-619/18, EU:C:2019:531, bod 121 rozsudku].
3. V ďalšej časti procesného návrhu sa zaoberal skutkovými a právnymi okolnosťami kreovania disciplinárneho senátu Najvyššieho správneho súdu, jednak vo vzťahu k sudcom ako tiež k zaradeniu disciplinárnych senátov do databázy prísediacich v zmysle § 9 ods. 1 písm. d)
DSP. Poukázal na právomoc Súdnej rady vyberať prvých sudcov Najvyššieho správneho súdu v zmysle § 151zf ods. 2, ods. 5 v spojení s § 28 a § 29 zákona č. 385/2000 Z. z. o sudcoch a prísediacich v účinnom znení (ďalej len „zákon o sudcoch a prísediacich“).
V nadväznosti na túto právomoc poukázal na § 26 ods. 1 zákona č. 185/2002 Z. z. o Súdnej rade Slovenskej republiky (ďalej len „zákon o Súdnej rade“), v zmysle ktorého pred uplynutím funkčného obdobia funkcia člena súdnej rady zaniká odvolaním člena súdnej rady.
Podľa § 27 ods. 4 cit. zákona na odvolanie člena Súdnej rady zvoleného národnou radou sa primerane použijú ustanovenia § 24 a na odvolanie člena Súdnej rady vymenovaného prezidentom alebo vládou sa primerane použijú ustanovenia § 25. Zavedenie takejto právomoci považoval za rozporné s európskymi štandardmi nezávislosti súdnictva a súdnych rád. Nevyhnutná nezávislosť členov súdnych rád totiž vyžaduje, aby výkon funkcie ich členov bol zaručený a nemohol byť svojvoľne ukončený. 4.
Hmotnoprávne podmienky a procesné pravidlá, ktorými sa riadilo prijímanie rozhodnutí Súdnej rady Slovenskej republiky o výbere sudcov a prísediacich disciplinárneho senátu podľa disciplinárne obvineného nedáva záruky, že vec bude prejednaná nezávislým a nestranným
súdom. Súdna rada rozhodovacím procesom ovplyvnila vznik mandátu sudcov a prísediacich disciplinárneho senátu, z dôvodu, že nie je nezávislým orgánom a jej členovia môžu byť kedykoľvek odvolaní, aj bez udania dôvodu, vyvoláva oprávnené pochybnosti či sa v prípade sudcu a prísediaceho disciplinárneho senátu jedná o nezávislé a nestranné osoby.
S poukazom na konštatované závery disciplinárne obvinený navrhol, aby disciplinárny súd prerušil konanie a položil Súdnemu dvoru EU prejudiciálne otázky, v nasledovnom znení: a) Majú sa článok 2 ZEÚ, čl. 19 ods. 1 druhý pododsek ZEÚ, článok 267 ZFEÚ a čl. 47 Charty základných práv Európskej únie vykladať v tom zmysle, že senát najvyššieho súdu členského státu, akým je disciplinárny senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky, ktorý má rozhodovať o veciach, týkajúcich sa práva Európskej únie, spĺňa vzhľadom na podmienky, ktorými sa riadilo jeho zriadenie a vymenovanie jeho členov požiadavky nezávislosti a nestrannosti vyžadované v zmysle predmetných ustanovení práva Európskej
únie? b) Má sa článok 2 ZEÚ, v spojení s článkom 4 ods. 3 tretí pododsek, s článkom 6 ods. 1 a s článkom 19 ods. 1 ZEÚ, s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie ako aj článok 267 ZEÚ vykladať tak, že dochádza k porušeniu zásady právneho štátu, práva na prístup k súdom a práva na účinnú súdnu ochranu v situácii, keď sudcov a prísediacich disciplinárneho senátu Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky vyberá, volí alebo prekladá Súdna rada Slovenskej republiky, ktorá nie je nezávislým orgánom a jej členovia vymenovaní do funkcie vládou, zákonodarnou mocou a prezidentom môžu byť kedykoľvek odvolaní, a to aj bez uvedenia dôvodu, a teda výkon ich mandátu závisí od možnosti svojvôle výkonnej a zákonodarnej moci, a preto požiadavku nezávislého súdu zriadeného zákonom nespĺňa súd, o ktorého zložení rozhoduje Súdna rada Slovenskej republiky v procese závislom od možnosti svojvoľného zásahu výkonnej moci a zákonodarnej moci do výkonu mandátu člena Súdnej rady Slovenskej republiky, ktorý bol do funkcie ustanovený výkonnou mocou a zákonodarnou
mocou? c) Má sa článok 2 ZEU, v spojení s článkom 4 ods. 3 tretí pododsek, s článkom 6 ods. 1 a s čl. 19 ods. 1 ZEÚ, s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie, ako aj článok 267 ZEÚ vykladať tak, že dochádza k neúčinnému návrhu Súdnej rady Slovenskej republiky prezidentovi na vymenovaní do funkcie sudcu, pokiaľ je tento vykonaný v nadväznosti na rozhodovací proces Súdnej rady Slovenskej republiky, ktorá nie je nezávislým orgánom a jej členovia vymenovaní do funkcie vládou, zákonodarnou mocou a prezidentom môžu byť kedykoľvek odvolaní, a to aj bez uvedenia dôvodu, a teda výkon ich mandátu závisí od svojvoľného zásahu výkonnej a zákonodarnej moci? d) Má sa článok 2 ZEÚ, v spojení s článkom 4 ods. 3 tretí pododsek, s článkom 6 ods. 1 a s článkom 19 ods. 1 ZEÚ, s článkom 47 Charty základných práv Európskej únie, ako aj čl. 267 ZEÚ vykladať tak, že dochádza k neúčinnému rozhodnutiu Súdnej rady Slovenskej republiky o splnení sudcovskej spôsobilosti a preložení sudcu na Najvyšší správny súd Slovenskej
republiky, v ktorom tento sudca vykonáva disciplinárnu právomoc nad sudcami, pokiaľ je toto rozhodnutie výsledkom rozhodovacieho procesu Súdnej rady Slovenskej republiky, ktorá nie je nezávislým orgánom a jej členovia vymenovaní do funkcie vládou, zákonodarnou mocou a prezidentom môžu byť kedykoľvek odvolaní, a to aj bez uvedenia dôvodu, a teda výkon ich mandátu závisí od možnosti svojvoľného zásadu výkonnej moci a zákonodarnej moci?
5. Navrhovateľka sa k návrhu na prerušenie konania a predloženie prejudiciálnych otázok Súdnemu dvoru nevyjadrila.
II. Relevantné právne ustanovenia
Podľa čl. 267 Zmluvy Súdny dvor Európskej únie má právomoc vydať predbežný nález o otázkach, ktoré sa týkajú a) výkladu zmlúv, b) platnosti a výkladu aktov inštitúcií, orgánov, úradov alebo agentúr Únie. Ak sa táto otázka položí v konaní pred vnútroštátnym súdnym orgánom a tento súdny orgán usúdi, že rozhodnutie o nej je nevyhnutné pre vydanie jeho rozhodnutia, môže sa obrátiť na súdny dvor, aby o nej rozhodol. Ak sa takáto otázka položí v konaní pred vnútroštátnym súdnym orgánom, proti rozhodnutiu ktorého rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok podľa vnútroštátneho práva, je tento súdny orgán povinný sa obrátiť na Súdny dvor.
III. Posúdenie veci disciplinárnym súdom
6. Podľa čl. 267 ods. 3 ZFEU platí, že ak sa otázka platnosti a výkladu aktov inštitúcií, orgánov alebo úradov alebo agentúr Únie položí v konaní pred vnútroštátnym súdnym orgánom, proti ktorého rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok podľa vnútroštátneho práva, je tento súdny orgán povinný obrátiť sa na Súdny dvor EÚ.
Pri výklade pojmu „prípustný opravný prostriedok“ sa uplatňuje tzv. konkrétna teória, teda rozhodné je, či je opravný prostriedok prípustný v príslušnom súdnom konaní. Pritom sa za „opravný prostriedok“ považuje v zásade len plnohodnotný opravný prostriedok. Súdny dvor EÚ už vyslovil, že možnosť podať na ústavný súd opravný prostriedok proti rozhodnutiam vnútroštátneho súdu, ktorý sa obmedzuje na preskúmanie prípadného porušenia práv a slobôd zaručených ústavou alebo medzinárodným dohovorom, neumožňuje domnievať sa, že by sa tento vnútroštátny súd nemal považovať za súd, proti ktorého rozhodnutiam nie je prípustný podľa vnútroštátneho práva opravný prostriedok (rozsudok SD EÚ z 15. januára 2013,C-416/ 10, Križan a iní proti Slovenskej inšpekcii životného prostredia, ods. 72).
7. Podľa § 3 DSP o disciplinárnej zodpovednosti rozhoduje tunajší súd v disciplinárnych senátoch. S výnimkou prípadov uvedených v § 37 ods. 1 DSP. (disciplinárne opatrenie, ktorým sa disciplinárne obvinený zbavuje funkcie) proti rozhodnutiu tunajšieho súdu v disciplinárnom konaní nie sú prípustné opravné prostriedky (§ 37 ods. 4 DSP). Otázka, či vo veci bude alebo nebude prichádzať do úvahy opravný prostriedok podľa § 37 ods. 1 DSP, sa v mnohých prípadoch zistí až ex post (dodatočne), podľa toho, či tunajší súd uloží alebo neuloží tam uvedené disciplinárne opatrenie. Počas disciplinárneho konania tak možnosť podať opravný prostriedok nemusí byť vôbec zrejmá, a preto tunajší súd v disciplinárnom konaní zásadne treba považovať za súd, proti rozhodnutiu ktorého nie je prípustný opravný prostriedok.
8. Najvyšší správny súd konajúci v disciplinárnych veciach sa tak podľa čl. 267 ods. 3 ZFEÚ vždy musí obrátiť sa na Súdny dvor s otázkou výkladu práva Európskej únie. Judikatúra Súdneho dvora tejto povinnosti pripúšťa tri výnimky: a) nastolená otázka nie je relevantná, b) predmetné ustanovenie práva Únie už bolo predmetom výkladu zo strany Súdneho dvora (acte éclairé), alebo c) správne uplatnenie práva Únie je tak jasné, že tu nie je priestor na žiadne rozumné pochybnosti (acte clair; pozri najmä rozsudok SD EÚ zo 6. októbra 2021, C-561/19, Consorzio Italian Management e Catania Multiservizi a Catania Multiservizi, bod 33).
Na túto judikatúru nadviazala aj judikatúra ústavného súdu, v zmysle ktorej súd uvedený v čl. 267 ods. 3 ZFEÚ poruší základné právo strán konania na zákonného sudcu, ak nepoloží Súdnemu dvoru prejudiciálnu otázku, hoci nie sú splnené uvedené výnimky (porov. nález sp. zn. II. ÚS 381/ 2018). V tu prerokúvanej veci je však daná práve výnimka uvedená pod písmenom b).
9. Otázkou výkladu práva Európskej únie, osobitne čl. 19 ZFEÚ a čl. 47 Charty základných práv v súvislosti s pochybnosťami ohľadom vytvorenia orgánu, ktorý navrhuje kandidátov na vymenovanie za sudcov, sa totiž Súdny dvor zaoberal práve v rozsudku C-585/18, C-624/ 18 a C-625/18, na ktorý odkazuje aj disciplinárne obvinený. V tomto rozsudku však Súdny dvor okrem iného vyslovil, že čl. 267 ZFEÚ neumožňuje Súdnemu dvoru uplatniť právne normy Únie na konkrétny prípad, ale môže sa iba vyjadriť k výkladu Zmlúv a aktov prijatých inštitúciami Únie. Súdny dvor môže vnútroštátnemu súdu poskytnúť výkladové prvky, ktoré mu môžu byť užitočné pri posudzovaní účinkov daného ustanovenia tohto práva (ods. 132 cit. rozsudku). Súdny dvor teda celkom jasne vyslovil, že v rámci konania o prejudiciálnej otázke nemôže odpovedať na otázku, či konkrétny vnútroštátny orgán členského štátu, ktorý sa podieľa na ustanovovaní sudcov, zabezpečuje, že ustanovení sudcovia budú nezávislí a nestranní.
Takýto záver môže urobiť len vnútroštátny súd. Ten istý záver vyslovil Súdny dvor aj v rozsudku C-824/18, ktorý disciplinárne obvinený takisto citoval (ods. 96). 10. Z uvedenej judikatúry tak predovšetkým celkom zreteľne vyplýva, že podľa čl. 267 ZFEÚ sa nemožno na Súdny dvor obrátiť s otázkou, či právna úprava, ktorá dovoľuje odvolanie členov Súdnej rady bez uvedenia dôvodu, spôsobuje, že sudcovia vybratí, resp. preložení touto Súdnou radou na tunajší súd nezaručujú nezávislosť a nestrannosť tohto súdu.
Predmetom prejudiciálnej otázky by tak mohla byť len všeobecná otázka, či tento prvok môže byť relevantný pri výklade požiadavky na nezávislý a nestranný súd. Súdny dvor však v oboch citovaných rozsudkoch dostatočne jasne vymedzil kritériá, na ktoré je pri skúmaní týchto otázok potrebné prihliadať. Predovšetkým je potrebné komplexne posudzovať stupeň nezávislosti Súdnej rady od zákonodarnej a výkonnej moci (rozsudok C-585/18, C-624/18 a C-625/18, ods. 139). Niektoré úpravy totiž nemožno kritizovať samostatne, ale len v spojení s inými okolnosťami, ktoré celkovo vedú k pochybnostiam o nezávislosti orgánu, ktorý sa podieľa na postupe vymenovania sudcov (cit. rozsudok, ods. 142). Súdny dvor v uvedenom rozsudku identifikoval ako problematickú súhru týchto okolností: skrátenie funkčného obdobia doterajších členov, voľba podstatnej väčšiny nových členov zákonodarnou mocou a existencia nezrovnalostí pri voľbe konkrétnych členov. Okrem toho má vnútroštátny súd zohľadniť aj celkový spôsob, akým takáto Súdna rada plní svoju funkciu ochrancu nezávislosti súdov, ako
aj okolnosť, či proti rozhodnutiu Súdnej rady je prípustný opravný prostriedok (cit. rozsudok, ods. 143 až 145). Vo vzťahu k nezávislosti disciplinárneho senátu, ktorého sudcov vyberala takáto Súdna rada, Súdny dvor osobitne zdôraznil súhru rôznych ďalších skutočností: výslovný prenos kompetencií dovtedy zverený inému súdu, zbavenie funkcie časti doterajších sudcov, nemožnosť doterajších sudcov stať sa sudcami tohto disciplinárneho súdu.
Opätovne však zopakoval, že nezávislosť takto vytvoreného disciplinárneho súdu môže spochybňovať až kombinácia týchto okolností, a to navyše v kombinácii s nedostatkom nezávislosti Súdnej rady voči zákonodarnej a výkonnej moci (cit. rozsudok, ods. 146 až 154).
Podobné závery vyplývajú aj z rozsudku C-824/18 (ods. 97 až 106). 11. Podľa najvyššieho správneho súdu tak obe vyššie uvedené rozsudky a ďalšia judikatúra, na ktorú tieto rozsudky odkazujú, dostatočne jasne objasňujú požiadavky na nezávislosť súdov v zmysle čl. 19 ZFEÚ a čl. 47 Charty základných práv. Rovnako jasne objasňuje táto judikatúra, aké okolnosti majú vnútroštátne súdy v tejto súvislosti posudzovať a za akých podmienok môžu dospieť k záveru, že určitý vnútroštátny orgán tieto požiadavky nenapĺňa.
Na základe konštatovaných kritérií je možné vcelku bez ťažkostí posúdiť aj námietku disciplinárne obvineného, že tunajší súd nie je nezávislý, pretože bol vybraný Súdnou radou, ktorej členovia sú kedykoľvek odvolateľní.
Na základe toho tak otázka, ktorú disciplinárne obvinený nadnáša, už bola v judikatúre Súdneho dvora dostatočne objasnená. To podľa citovanej judikatúry (rozsudok C-561/19) znamená, že tunajší súd nie je povinný predložiť túto otázku Súdnemu dvoru v zmysle čl. 267 ods. 3 ZFEÚ.
12. Vzhľadom na konštatované skutočnosti rozhodol disciplinárny senát Najvyššieho správneho súdu tak, ako je uvedené vo výroku tohto rozhodnutia. Toto rozhodnutie prijal Najvyšší správny súd pomerom hlasov 5:0. Poučenie:
Proti tomuto rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave dňa 13. septembra 2022