3Stk/4/2023

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Kataríny Benczovej a členov senátu JUDr. Zuzany Šabovej, PhD. a JUDr. Michala Dzurdzíka, PhD. v právnej veci žalobcu: TESCO STORES SR, a.s., IČO: 31321828, Cesta na Senec 2, Bratislava, proti žalovanému: Úrad verejného zdravotníctva Slovenskej republiky, Trnavská cesta 52, Bratislava, o preskúmanie rozhodnutia, č. OLP/1407/5431/2022 z 9. februára 2022, o kasačnej sťažnosti žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Trenčíne č. k. 13S/30/2022-116 zo 7. decembra 2022 takto

rozhodol:

I. Kasačná sťažnosť žalovaného sa zamieta. II. Žalobcovi sa priznáva právo na úplnú náhradu trov kasačného konania.

Odôvodnenie

I. Administratívne konanie a konanie pred správnym súdom

Zo zápisnice o vykonanom dozore zo 4. januára 2021 vyplýva, že v tejto prevádzke bol kupujúcim sprístupnený tovar: elektronika, knihy, domáce potreby, bytový textil, čím bol porušený zákaz predávať len tovar v rozsahu nevyhnutných životných potrieb. Súčasťou zápisníc boli opatrenia, ktorými sa žalobcovi zakázal predaj tovaru „nad rámec rozsahu nevyhnutných životných potrieb podľa vyhlášky ÚVZ SR č. 77/2020 a uznesenia vlády SR č. 808/2020, a to až do odvolania“. Zo zápisnice o vykonanom dozore zo 14. januára 2021 vyplýva, že v tejto prevádzke bol kupujúcim sprístupnený tovar: elektronika, farby, potreby pre domácich majstrov, potreby na výkon maliarskych prác, domáce potreby, kufre, bytový textil, textil pre dospelých - spodná bielizeň, pančuchy, čím bol porušený zákaz predávať len tovar v rozsahu nevyhnutných životných potrieb. Súčasťou zápisnice boli opatrenia, ktorými sa žalobcovi zakázal predaj tovaru „nad rámec rozsahu nevyhnutných životných potrieb podľa vyhlášky ÚVZ SR č. 77/2020 a uznesenia vlády SR č. 808/2020, a to až do odvolania“.

Pojem nevyhnutné životné potreby nemožno vykladať reštriktívne a nejasnosť znenia vyhlášky žalovaného č. 77/ 2020 V. v. SR, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k obmedzeniam prevádzok a hromadných podujatí, neznamená, že rozsah tohto tovaru môže určovať regionálny úrad. Žalobca mu tiež vytkol, že sa obmedzil len na konštatovanie, že sa predával tovar mimo rozsahu uspokojovania nevyhnutných životných potrieb.

(vyhláseného pod č. 453/2020 Z. z.) rozumel len nákup alebo zaobstaranie potravín, liekov a zdravotníckych prostriedkov a pomôcok, hygienického tovaru, drogériového tovaru, krmív a ďalších potrieb pre zvieratá, zabezpečenie starostlivosti o deti, zabezpečenie starostlivosti o domáce zvieratá a doplnenie pohonných hmôt. Zdôraznil, že výpočet nevyhnutných životných potrieb v tomto uznesení je taxatívny, čo neumožňuje individuálne ponímanie tohto pojmu tak, ako to žiadal žalobca. Preto považoval za opodstatnený záver, že žalobca prevádzkoval svoju predajňu nad rámec povoleného sortimentu. Pri určovaní výšky pokuty regionálny úrad zhodnotil závažnosť, spôsob, čas trvania protiprávneho stavu, mieru rizika a možný rozsah škodlivých následkov z hľadiska konkrétneho ohrozenia zdravia zákazníkov.

3. Napriek odvolaniu žalobcu žalovaný preskúmavaným rozhodnutím z 21. februára 2022 potvrdil rozhodnutie regionálneho úradu. Po opise priebehu administratívneho konania v odôvodnení zdôraznil, že na účely vyhlášky č. 77/2020 V. v. SR, ale aj uznesenia vlády č. 808 je potrebné pod pojmom „nevyhnutné životné potreby“ rozumieť nákup alebo zaobstaranie potravín, liekov a zdravotníckych prostriedkov a pomôcok, hygienického tovaru, drogériového tovaru, krmív a ďalších potrieb pre zvieratá, zabezpečenie starostlivosti o deti, zabezpečenie starostlivosti o domáce zvieratá a doplnenie pohonných hmôt. Tento výpočet je podľa žalovaného taxatívny, čo je zrejmé zo znenia oddielu B.1 druhého bodu cit. uznesenia vlády, v ktorom nie je použitý pojem „najmä“. Aj keby bol však výpočet demonštratívny, ďalšie kategórie, ktoré doň možno doplniť, musia byť logicky a teleologicky podobné tým, ktoré sú v ňom už uvedené. Žalovaný tak dospel k záveru, že preukázaným skutkovým stavom boli naplnené formálne aj materiálne znaky správneho deliktu na úseku verejného zdravotníctva, čím boli dané dôvody na uloženie pokuty.

Iný výklad je absurdný, pretože by to znamenalo, že je možné kúpiť misku pre zviera, ale nie hrniec pre človeka. Žalovaný ani regionálny úrad sa nezaoberali ani námietkou, že tovar, ktorým sa mal žalobca dopustiť deliktu, nebol riadne vymedzený. Na účely pokuty je takéto vymedzenie nevyhnutné, lebo prílišné zovšeobecnenie robí rozhodnutia nepreskúmateľnými.

II. Kasačná sťažnosť a vyjadrenia k nej

Nadmerný pohyb ľudí, najmä na verejných miestach, totiž predstavoval riziko šírenia nákazy. V nadväznosti na toto uznesenie vydal žalovaný vyhlášku č. 77/2020 V. v., ktorá v § 1 ods. 2 vymedzovala prevádzky, ktoré mohli byť otvorené. Aj prevádzky potravín [§ 1 ods. 2 písm. c) cit. vyhlášky] tak mohli predávať len tovar v tomto rozsahu.

SR. Nemožno kontrolovať individuálne pri každom kupujúcom, či určitý tovar predstavuje jeho životnú potrebu, a preto uznesenie vlády vymenúva len základné životné potreby bežné širšiemu okruhu ľudí. Podľa žalovaného je napadnutý rozsudok aj nedostatočne odôvodnený, pretože bližšie neobjasňuje, prečo nebolo úmyslom vlády obmedziť predaj tovarov len na presne vymedzené položky. Zopakoval, že primárnym cieľom vlády bolo obmedzenie mobility. Zdôraznil aj systematické súvislosti uznesenia vlády č. 808, ktoré v oddiele D.1 odporučilo žalovanému vyhláškou upraviť zoznam prevádzok, na ktoré sa nevzťahuje zákaz vykázania. Takáto vyhláška by nebola možná, ak by sa nevyhnutné životné potreby mali posudzovať individuálne. Okrem toho by bolo v rozpore s vtedajšou zlou pandemickou situáciou, aby sa ktokoľvek mohol dostať k akejkoľvek potrebe.

na zvieratá v domácom chove, ktoré si nevedia zabezpečiť svoje potreby samy. Tvrdenie správneho súdu o absurdnosti takéhoto výkladu svedčí o neznalosti životných situácií v čase pandémie. Zo všetkých týchto dôvodov žalovaný nesúhlasil s názorom správneho súdu, že jeho rozhodnutie a rozhodnutie regionálneho úradu sú nepreskúmateľné, k čomu odkázal na viacero odborných štúdií o protipandemických opatreniach. Naopak, nepreskúmateľné sú úvahy správneho súdu o rôznom posudzovaní rôzneho tovaru, ktorý ale slúži tomu istému

III. Posúdenie veci kasačným súdom

7. Najvyšší správny súd ako súd kasačný podľa § 21 písm. a) SSP v spojení s § 438 ods. 2 SSP, po tom, čo zistil, že kasačná sťažnosť bola podaná riadne a včas (§ 443 SSP a § 444 SSP), oprávnenou osobou na podanie kasačnej sťažnosti (§ 442 SSP), smeruje proti rozhodnutiu, proti ktorému je kasačná sťažnosť prípustná (§ 439 SSP), kasačná sťažnosť má predpísané náležitosti (§ 445 ods. 1 SSP a § 57 SSP), preskúmal napadnuté rozhodnutie z dôvodov a v rozsahu uvedenom v podanej kasačnej sťažnosti podľa § 440 SSP, § 441 SSP a § 453 SSP a postupom podľa § 455 SSP bez nariadenia pojednávania dospel k záveru, že kasačná sťažnosť sťažovateľa nie je dôvodná. Vychádzal pritom z rozhodnutia kasačného súdu sp. zn. 4Stk/23/ 2022 z 27. marca 2024, týkajúceho sa totožného sťažovateľa, obdobných skutkových okolností a rovnakej právnej otázky, iba s tým rozdielom, že dané rozhodnutie sa týka inej prevádzky žalobcu. S týmto rozhodnutím sa konajúci senát 3S plne stotožnil a na jeho odôvodnenie podľa § 464 ods. 1 SSP poukazuje: 8. „Predmetom prieskumu v prerokúvanej veci sú rozhodnutia žalovaného a regionálneho úradu, ktorými žalobcovi uložili pokutu podľa § 57 ods. 41 zákona č. 355/2007 Z. z. za iný správny delikt v zmysle § 57 ods. 33 písm. a) uvedeného zákona. Podľa posledne citovaného ustanovenia sa správneho deliktu dopustí okrem iného právnická osoba, ktorá nesplní opatrenie pri ohrození verejného zdravia podľa § 48 ods. 4 alebo vykonáva činnosť v rozpore s nariadeným opatrením. Za tento správny delikt správny orgán podľa cit. § 57 ods. 41 písm. a) zákona č. 355/2007 Z. z. uloží pokutu od 150 do 20.000 €. Pri jej ukladaní v zmysle § 57 ods. 42 cit. zák. prihliada na závažnosť, spôsob, čas trvania a následky protiprávneho konania.

vyhláška. 9. Zo všetkých citovaných zákonných ustanovení vyplýva, že predstavujú len zákonný základ, na základe ktorého žalovaný mohol vyhláškou celkom zakázať alebo presne vymedziť rozsah obmedzenia činnosti určitých zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb.

bezpečnosti štátu v čase vojny, vojnového stavu, výnimočného stavu a núdzového stavu. Tieto uznesenia tak samy osebe nemôžu byť zdrojom obmedzení, ktorých porušenie by viedlo k naplnenie skutkovej podstaty iného správneho deliktu podľa citovaného § 57 ods. 33 zákona č. 355/2007 Z. z.

odevov, o) čerpacie stanice, p) pohrebné služby, služby pohrebiska a krematória, q) služby technickej a emisnej kontroly, r) servis výpočtovej a telekomunikačnej techniky, s) taxislužby, t) advokátov, notárov a súdnych exekútorov, správcov podstát, mediátorov, dražobníkov, rozhodcov, znalcov, tlmočníkov a prekladateľov, u) prevádzky kľúčových služieb, v) zberné dvory, w) obchodné domy, x) určité služby dlhodobého ubytovania.

nie, servis bicyklov, servisu motorových vozidiel) do najbližšej maloobchodnej predajne alebo obdobného miesta. 12. So žalobcom možno súhlasiť, že samo vymedzenie pojmu nevyhnutných životných potrieb v uvedenom uznesení vlády nie je celkom jasné. Všeobecne totiž pod týmto pojmom možno rozumieť nevyhnutné (t. j. bezpodmienečne nutné) potreby na prežitie človeka ako živej bytosti, teda potravu, teplo, prístrešie a prostriedky ochrany pred akútnym ohrozením života a zdravia. Za týmto pojmom však v uznesení nasledujú zátvorky, ktoré vymedzujú, čo sa pod týmto pojmom malo rozumieť. Podrobnejší pohľad na jednotlivé pojmy uvedené v zátvorke však zreteľne napovedá, že pod pojmom nevyhnutných životných potrieb sú zaradené aj aj také potreby, ktoré nielenže nie sú podmienkou prežitia človeka ako ľudskej bytosti (napríklad široko vymedzený hygienický tovar a drogériový tovar), ale ktoré sú do istej miery dokonca spojené s voľným časom alebo priamo luxusom (čistiarne odevov cesta do banky či poisťovne, servis bicyklov a motorových vozidiel). Napriek tomu však nie je možné stotožniť sa s názorom žalobcu, že pojem životné potreby je potrebné vykladať individuálne, vo vzťahu

Z citovaného ustanovenia nevyplýva, že by sa malo skúmať, či aj skutočne ide o individuálnu potrebu daného jednotlivca. 13. Vo výsledku však abstraktný spor o výklad tohto pojmu v uvedenom uznesení vlády nie je rozhodný, pretože - ako už bolo uvedené - toto uznesenie nie je zdrojom obmedzení, na ktorých porušenie by bol naviazaný iný správny delikt podľa § 57 ods. 33 zákona č. 355/ 2007 Z. z. Zdrojom týchto obmedzení podľa už uvedeného je výlučne opatrenie žalovaného nariadené (okrem iného) jeho vyhláškou podľa § 59b cit. zák., v prerokúvanej veci vyhláškou č. 77/2020 V. v. SR.

Takto sú v písmenách d), e) f), g), k), m), n) a o) zo zákazu podľa odseku 1 vyňaté prevádzky, ktoré citované uznesenie vlády zahŕňa pod pojem nevyhnutné životné potreby (lieky, zdravotnícke pomôcky a očné optiky, hygienický, drogériový tovar, krmivá, čistiarne, pohonné hmoty, noviny, tlačoviny, banka, poisťovňa, servis bicyklov či motorových vozidiel). Okrem toho sa však v ďalších písmenách odseku 2 ustanovujú výnimky pre druhy tovarov a služieb, ktoré nie sú vymedzené v cit. uznesení vlády v zátvorke ako nevyhnutné životné potreby. Tak napríklad toto uznesenie medzi ne nezaraďuje služby telekomunikačných operátorov alebo leasingové služby (ktoré nie sú totožné so službami bánk alebo poisťovní), hoci prevádzky týchto služieb mali výnimku z uzatvorenia v zmysle § 1 ods. 2 písm. l) a m) cit. vyhlášky.

14. Prepojenie na nevyhnutné životné potreby podľa oddielu B.1 druhého bodu uznesenia vlády č. 808 je tak obsiahnuté len v § 1 ods. 2 písm. c) vyhlášky č. 77/2020 V. v. SR, a to vo vzťahu k predajni potravín. Už uvedené systematické súvislosti jednotlivých písmen v odseku 2 tohto paragrafu však podľa kasačného súdu vylučujú, aby sa tento odkaz chápal aj ako odkaz na všetky tovary a služby vymedzené v uvedenom bode uznesenia vlády.

Takéto posudzovanie by vytvorilo spleť nejasných pravidiel s navzájom nezosúladenými vzťahmi, pretože - ako už bolo uvedené - rozsah výnimiek podľa § 1 ods. 2 vyhlášky a jednotlivé tovary a služby, ktoré sa podľa uznesenia č. 808 majú v každom prípade považovať za nevyhnutné životné potreby, je rozdielny. 15.

V obchodnom dome podľa § 2 ods. 3 písm. a) tejto vyhlášky môžu byť otvorené iba maloobchodné prevádzky a prevádzky poskytujúce služby podľa § 1 ods. 2. Inak povedané, citované ustanovenie pripúšťalo, že predajňa potravín a prevádzka telekomunikačného operátora môže byť v obchodnom dome otvorená vedľa seba. V samotnej predajni potravín by sa však takéto služby nemohli poskytovať, ak by táto predajňa bola obmedzená len nevyhnutnými životnými potrebami v zmysle odd. B.1 druhého bodu uznesenia vlády č. 808, medzi ktoré služby telekomunikačného operátora nepatria.

Podľa kasačného súdu tak ustanovenie § 1 ods. 2 vyhlášky č. 77/2020 V. v. SR treba [s ohľadom na jeho systematiku, ale aj v spojení s cit. § 2 ods. 3 písm. a)] vykladať tak, že toto ustanovenie nevymedzuje striktne druhy prevádzok, ale vymedzuje tovary a služby, na ktorých predaj a poskytovanie je určená výnimka z povinnosti uzatvoriť prevádzky.

nesúvisia s nevyhnutnými životnými potrebami podľa uvedeného uznesenia vlády. Naopak, na jej naplnenie je podstatné, či pre tieto tovary alebo služby neplatí niektorá z výnimiek ustanovených v § 1 ods. 2 vyhlášky č. 77/2020 V. v.

Kasačný súd sa stotožňuje s výtkou žalovaného, že správny súd svoju úvahu nevyjadril celkom šťastne a argumenty, ktoré použil, sú do istej miery zjednodušujúce. Na druhej strane však správny súd správne naznačil podstatu problému, ku ktorému vedie výklad zastávaný

Neposúdili však toto ustanovenie v systematickej súvislosti s ďalšími písmenami v uvedenom § 1 ods. 2, ani s ďalšími ustanoveniami tejto vyhlášky. Práve v tejto súvislosti sa potom zvýrazňuje dôležitosť náležitého vymedzenia tovaru, resp. služby, ktorých ponukou mal žalobca naplniť porušenie uložených opatrení a tým aj skutkovú podstatu iného správneho deliktu podľa § 57 ods. 33 písm. a) zákona č. 355/2007 Z. z. Z ustálenej judikatúry totiž vyplýva, že v rozhodnutiach trestného charakteru je nevyhnutné vymedziť konanie, za ktoré je subjekt postihnutý, a to popisom skutku s uvedením miesta, času a spôsobu jeho spáchania (porov.

Takúto formuláciu však nemožno považovať za náležité vymedzenie skutku. Skutkom sa totiž vo všeobecnosti rozumie určitá (trestnoprávne) relevantná udalosť vonkajšieho sveta (porov. v súvislosti s podstatou skutku uznesenie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 8 Tz 207/95, judikát R 9/1997). Pri opise skutku je teda v zásade potrebné opísať vnímateľné udalosti či stavy vonkajšieho sveta, ktoré je následne potrebné porovnať so zákonom (resp. všeobecne záväzným právnym predpisom) vymedzenými znakmi skutkovej podstaty (hypotézy) príslušnej normy, ktorá upravuje príslušný správny delikt. Formulácia skutku, ktorú zvolil regionálny úrad, však neobsahuje opis udalosti ani stavu vonkajšieho sveta.

SR. Tento pojem však neoznačuje žiadnu konkrétnu skutočnosť, pretože sám si vyžaduje výklad a až od jeho výkladu závisí jeho skutočný obsah. Okrem toho, ako bolo podrobne rozvedené vyššie, aj keby nebolo sporné, že žalobca predával tovar nad rámec uspokojenia nevyhnutných životných potrieb v zmysle citovaného uznesenia vlády, nemusí to vždy znamenať aj porušenie povinností podľa § 1 ods. 1 cit. vyhlášky. Pri posudzovaní jej porušenia sú totiž podstatné výnimky vymedzené v jednotlivých písmenách odseku 2 uvedeného paragrafu, ktorých rozsah nie je totožný s tovarmi a službami vymedzenými v odd. B.1 druhom bode uvedeného uznesenia vlády.

SR. Pretože však právny názor vyjadrený v rozsudku správneho súdu bol príliš lakonický, doplnil a rozvinul ho kasačný súd v tomto rozsudku. Žalovaný aj regionálny úrad sú potom na základe § 469 SSP v ďalšom konaní viazaní aj týmto právnym názorom a je povinný sa ním spravovať pri vydávaní nových rozhodnutí vo veci. Za týchto okolností je predčasné podrobnejšie sa zaoberať námietkam žalobcu proti výmere sankcie, pretože tá bude mať miesto až potom, čo sa riadne vymedzí skutok, ktorý má tvoriť iný správny delikt žalobcu podľa § 57 ods. 33 písm. a) zákona č. 355/2007 Z. z., a riadne sa posúdi, či takýto skutok skutočne predstavuje porušenie opatrenia uloženého v § 1 ods. 1 v spojení s ods. 2 citovanej vyhlášky.“