3Svk/24/2024

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Zuzany Šabovej, PhD. a zo sudcov JUDr. Kataríny Benczovej a JUDr. Michala Dzurdzíka, PhD., v právnej veci žalobcu: W.. I. N., trvale bytom T. XXX/X, XXX XX T.Á., právne zast.: URBÁNI & Partners s.r.o., so sídlom Skuteckého 17, 974 01 Banská Bystrica, proti žalovanému: Úrad pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky, so sídlom Tomášikova 14366/64A, 831 04 Bratislava (pôvodne Okresný úrad Banská Bystrica, Odbor výstavby a bytovej politiky, Nám. Ľudovíta Štúra 1, 974 05 Banská Bystrica), o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia pôvodného žalovaného č. OU-BB-OVBP2-2022/016196-005 zo dňa 13. júna 2022, konajúc o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Správneho súdu v Banskej Bystrici sp. zn. BB-76S/64/2022 zo dňa 24. apríla 2024, takto

rozhodol:

I. Kasačná sťažnosť sa zamieta. II. Žalovanému sa nárok na náhradu trov kasačného konania nepriznáva.

Odôvodnenie

I. Priebeh administratívneho konania

2. Stavebný úrad konanie o zmene stavby pred dokončením rozhodnutím zastavil z dôvodu, že stavebník na základe výzvy stavebného úradu nepredložil podklady, na ktoré bol vyzvaný pre účely územného rozhodnutia, keďže stavebný úrad usúdil, že navrhované riešenie vyžaduje najskôr územné rozhodnutie. Proti rozhodnutiu o zastavení konania bol podaný protest prokurátora a upozornenie prokurátora s upozornením na neopodstatnenosť vedenia

podľa § 68 ods. 2 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (stavebný zákon) v znení účinnom ku dňu podania žiadosti o povolenie zmeny (ďalej „stavebný zákon“) a vec vrátil stavebnému úradu na predpísané prerokovanie.

Toto prvostupňové rozhodnutie odvolací orgán zrušil, konštatujúc, že stavebný úrad vyslovil právny názor o existencii podstatnej zmeny len na podklade právneho názoru prokuratúry a nevykonal posúdenia nad stavebným povolením a projektovou dokumentáciou, čo mu tiež bolo vytknuté v proteste prokurátora a vec vrátil stavebnému úradu na doplnenie tohto posúdenia.

6. Okresný úrad Banská Bystrica, odbor výstavby a bytovej politiky, ako odvolací orgán rozhodnutím č. OU-BB-OVBP2-2022/016196-005 zo dňa 13.06.2022 zamietol odvolanie žalobcu a štvrté prvostupňové rozhodnutie stavebného úradu zmenil tak, že výrok o zastavení konania v celom rozsahu nahradil výrokom: „Podľa § 68 ods. 1 stavebného zákona zamieta zmenu stavby pred dokončením „Adaptácia objektu kotolne na rodinné bývanie“, ktorá bola povolená stavebným povolením č. OVZ SU 139241/23704/Go, ev. č. 206/2017 zo 4. septembra 2017 na pozemkoch parcelné čísla T., XXX/X, XXXX v katastrálnom území M.“. 7. Žalovaný vykonal porovnanie projektu stavby s projektom zmeny a zistil, že projektom zmeny sa navrhuje odlišné stavebnotechnické riešenie pre dokončenie stavby, čím by projekt stavby určený stavebným povolením na realizáciu stavby, v prípade povolenia zmeny stavby pred dokončením, stratil realizačné účinky na dokončenie stavby. Konštatoval, že podľa toho, na čo má stavba slúžiť podľa projektu stavby a podľa projektu zmeny, došlo k úplnému preorganizovaniu vnútornej dispozície tak, že z pôvodnej vnútornej dispozície sa nebude realizovať žiadna časť.

Podstatne odlišné je aj riešenie vnútorného schodiska, keď projekt stavby navrhuje oceľové schodisko s drevenými stupňami, avšak projekt zmeny navrhuje monolitické železobetónové schodisko. Podstatné odlišnosti sú aj v riešení strechy, keď projekt stavby navrhuje zachovanie pôvodnej strechy bez zmeny a len s nevyhnutným doplnením strešnej krytiny, avšak projekt zmeny navrhuje vyrovnanie spádu strechy, prebudovanie strechy na pochôdznú terasu, nadvýšenie atiky, nové zábradlia a hlavne vybudovanie nového schodiska na strechu a tým prevýšenie stavby oproti pôvodne povolenej výškovej úrovni, na čo stavebný úrad opakovane poukazoval. K podstatným odlišnostiam dochádza aj pri zásobovaní teplom. Pokiaľ projekt stavby uvažuje s jedným elektrickým kotlom a konvenčným radiátorovým kúrením, tak projekt zmeny už navrhuje tri elektrokotle s podlahovým kúrením. Podstatné dispozičné zmeny objektu vyžadujú nové riešenia vnútorných rozvodov elektroinštalácie, vody a kanalizácie, čo predstavuje podstatné odlišnosti oproti projektu stavby. Kým v projekte stavby sa navrhuje jeden domový rozvádzač elektroinštalácie, tak v projekte zmeny sú navrhované už tri bytové rozvádzače elektroinštalácie.

Zo zistených skutočností mal žalovaný preukázané, že stavba sa už nebude dať dokončiť podľa stavebného povolenia a projektu stavby. 8. Podľa žalovaného z jazykového výkladu § 68 stavebného zákona vyplýva, že má ísť o zmenu stavby, ktorej realizácia smeruje už k dokončeniu stavby. Podľa § 139b ods. 4 stavebného zákona má ísť o zmenu stavby pred dokončením vo vzťahu k stavebnému povoleniu, prípadne vo vzťahu k dokumentácii stavby overenej stavebným úradom v stavebnom konaní.

Pokiaľ požadovaná zmena nezodpovedá definičným znakom zmeny stavby pred dokončením podľa § 139b ods. 4 stavebného zákona, tak takúto zmenu je potrebné vylúčiť z ďalšieho prerokovania podľa § 68 ods. 2 stavebného zákona. Z uvedeného dôvodu odstránil vadu chýbajúceho posúdenia, teda porovnania projektu stavby s projektom jej zmeny a rozhodnutie stavebného úradu zmenil tak, že zmenu stavby pred dokončením zamietol, zastávajúc názor, že každé správne konanie musí byť ukončené, teda musí byť vydané meritórne rozhodnutie aj o konkrétnej žiadosti stavebníka.

Stavebný úrad preto pochybil, pokiaľ opakovane vyžadoval predkladanie ďalších podkladov smerujúcich k prerokovaniu požadovanej zmeny a nevykonal už skôr posúdenie na podklade stavebného povolenia projektu stavby overeného v stavebnom konaní, na ktoré stavebný úrad odkazovala už prokuratúra v proteste prokurátora a aj žalovaný vo svojom druhom rozhodnutí o odvolaní.

II. Konanie pred správnym súdom

V zmysle záveru stavebných orgánov by to bolo znemožnené a bola by tu prekážka veci rozhodnutej; · podľa § 62 stavebného zákona, stavebný úrad skúma, či dokumentácia spĺňa zastavovacie podmienky určené územným plánom, poukázal na konkrétne okolnosti (parkovanie, výška stavby, nájom pozemku, použité materiály a ďalšie) s tým, že nie je zrejmé, čo by sa malo v územnom rozhodnutí riešiť; · ide o svojvoľný výklad a definíciu „zmena stavby veľkého a malého rozsahu“, ktorý nemá oporu v zákone; · administratívny spis neposkytuje dostatočné odôvodnenie skutkového stavu pre zastavenie konania alebo zamietnutie žiadosti, ale na riadny postup podľa § 68 stavebného zákona a tento de facto zistený pred rozhodnutím riadne nebol; · rozhodovacia činnosť správneho orgánu je v nesúlade s doterajšou rozhodovacou praxou správneho orgánu a rozhodovacou praxou správnych orgánov rovnakého stupňa v rámci SR, žalovaný nepostupoval ani v zmysle judikatúry Najvyššieho súdu SR sp. zn. 7Sž/81/97, podľa ktorého „v rozhodnutí samom sa musí správny orgán vysporiadať aj s námietkami účastníkov

stavebného úradu, ktorá je preskúmateľná správnym súdom. Ide o právnu otázku, ktorú ustaľuje stavebný úrad na základe odborných znalostí.“ Žalovaný správnu úvahu z posúdenia, či navrhovaná zmena stavby zodpovedá definičným znakom podľa § 139b ods. 4 stavebného zákona uviedol v 14. bode žalovaného rozhodnutia. Pre preskúmanie, či voľná úvaha žalovaného nevybočila v konkrétnom prípade z medzí a hľadísk ustanovení § 68 a § 139b ods. 4 stavebného zákona navrhol žalovaný dôkazy: porovnanie projektovej dokumentácie zo stavebného konania a zmeny stavby pred dokončením, ktoré sú obsahom administratívneho spisu, porovnanie pôdorysov prízemí, porovnanie pôdorysov poschodí, porovnanie pôdorysov striech, porovnanie zvislých rezov, porovnanie pohľadov a porovnanie výkresov situácií. Uzavrel, že navrhnutá zmena stavby nemôže byť prerokovaná zjednodušeným spôsobom podľa § 68 ods. 2 stavebného zákona, ale vyžaduje si nové stavebné povolenie, prípadne aj územné rozhodnutie. Žalovaný využil možnosť zamietnutia zmeny podľa § 68 ods. 1 stavebného zákona, keď navrhovanú zmenu stavby pred dokončením nepovolil.

15. Ďalej uviedol, že § 68 upravuje postup pri povolení zmeny stavby pred dokončením, pričom na predmetné konanie sa primerane vzťahujú ustanovenia o stavebnom konaní. Čo treba rozumieť pod pojmom zmena stavby pred dokončením, je upravené v § 139b ods. 4 stavebného zákona. Zmena stavby pred dokončením je osobitným ustanovením k tzv. riadnemu stavebnému konaniu.

Jedná sa o fakultatívnu možnosť stavebného úradu v odôvodnených prípadoch zmenu stavby pred dokončením povoliť. 16. Správny súd nesúhlasil s názorom žalobcu, že pri aplikácii § 68 stavebného zákona musí prebehnúť dokazovanie v rozsahu predpokladanom ustanovením § 68 ods. 2 stavebného zákona.

možnosti na povolenie zmeny stavby podľa § 68 ods. 1 stavebného zákona. Žalovaný využil možnosť nepovolenia žiadanej zmeny stavby podľa § 68 ods. 1 a contr. stavebného zákona, keď navrhovanú zmenu stavby pred dokončením zamietol.

Zmena výškových pomerov stavby, či počet parkovacích miest, takýmito okolnosťami bezpochyby sú. Nie je vylúčený aj iný okruh účastníkov konania, pretože zmenená stavba by sa mohla dotknúť práv a oprávnených záujmov širšieho okruhu osôb.

Ide o právnu otázku, ktorú ustaľuje stavebný úrad na základe odborných znalostí.“ Správny súd preskúmaním veci v rozsahu v zmysle § 27 ods. 2 SSP zistil, že rozhodnutie žalovaného vydané na základe správnej úvahy nevybočilo z hľadísk ustanovených zákonom (§ 68 v spojení s § 139b ods. 4 stavebného zákona).

20. Proti rozsudku správneho súdu podal žalobca kasačnú sťažnosť z dôvodu, že správny súd rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP. 21. Sťažovateľ namietal nesprávny právny názor žalovaného, ktorý prebral aj správny súd, týkajúci sa výkladu § 68 ods. 2 stavebného zákona. Správny orgán si extenzívne vyložil svoje oprávnenia a zužujúco vyložil obsah tohto ustanovenia. Ďalej uviedol, že v konaní boli uvedené vyslovene nesprávne tvrdenia o: · navyšovaní stavby (sťažovateľ na jednej strane stavbu zníži, a na druhej zvýši, čo je zrejmé z obsahu spisu); · navyšovaní počtu parkovacích miest (tie sa nenavyšujú); · rozširovaní stavby (aj keď sa zväčšuje zastavaná plocha, využiteľnosť pozemku okolia navrhovaná stavba neznehodnocuje, sťažovateľ uviedol aj podrobnosti ohľadom podmurovania balkóna a ďalšie); · navyšovaní spotreby energií a odpadov - týmito otázkami sa nikto nezaoberal, stavebný orgán nežiadal od sťažovateľa vyjadrenie dotknutých orgánov. Objekt je rozsahovo totožný, nie je zrejmé, prečo by mal byť problém obslúžiť energiami o cca 6 ľudí viac a súčasne, z ničoho právne nevyplýva „obsadenosť“ objektu; · zmeny materiálov - tieto zmeny sa považujú za nepodstatné; · limitné zmeny, významné zmeny - ide o právne neudržateľné formulácie, ktoré stavebný zákon nepozná. Sťažovateľ uvádza príklady, kedy by mohla byť zmena zamietnutá a zdôrazňuje, že argument, že „objekt sa nebude dať postaviť podľa pôvodného povolenia, ktoré tým stratí význam“, je právne neudržateľný, poukazujúc na znenie § 68 ods. 2 stavebného zákona s tým, že akoukoľvek zmenou sa už nebude môcť objekt zrealizovať podľa pôvodného projektu a povolenia. Vo všeobecnosti by sa preto každá zmena mala riešiť konaním v rozsahu, v akom je to potrebné a nie vyhodnotiť zmenu ako limitnú, významnú či de facto vôbec nezačať konanie. 22. Sťažovateľ žiadal napadnutý rozsudok zmeniť tak, že sa zrušuje rozhodnutie žalovaného aj rozhodnutie správneho orgánu prvého stupňa a vec sa vracia na ďalšie konanie. Uplatnil si aj náhradu trov konania. 23. Žalovaný ku kasačnej sťažnosti uviedol, že ju v prvom rade navrhuje odmietnuť podľa § 459 písm. e) SSP, pretože v jej obsahu absentuje informácia o doručení napadnutého rozsudku. Ďalej namietal nedostatočné odôvodnenie kasačnej sťažnosti s tým, že sťažovateľ poukazuje výhradne na priebeh administratívneho konania, ale neuvádza konkrétnu argumentáciu voči právnemu posúdeniu vykonanému správnym súdom. Vyjadril sa tiež k namietanému výkladu § 68 ods. 2 stavebného zákona a poukázal na to, že s argumentáciou sťažovateľa sa vysporiadal už správny orgán v rozhodnutí a poukázal na to, že porovnaním žalovaný zistil, že navrhovaná zmena presahuje zákonné možnosti zmeny stavby v zmysle § 68 a § 139b ods. 4 stavebného zákona. Z uvedeného potom vyplýva nadbytočnosť ďalšieho prerokovania zmeny stavby vo vzťahu k právam a povinnostiam účastníkov stavebného konania a vo vzťahu k záujmom chráneným dotknutými orgánmi. Záverom zdôraznil, že povolenie zmeny stavby pred dokončením je fakultatívnou možnosťou, nie obligatórnym záväzkom správneho orgánu vo vzťahu k účastníkovi konania s poukazom na použitie správnej úvahy. Kasačnú sťažnosť navrhol podľa § 459 písm. e) SSP odmietnuť, alternatívne zamietnuť podľa § 461 SSP.

25. Žalovaný navrhoval kasačnú sťažnosť odmietnuť v prvom rade z dôvodu absencie zákonom požadovanej náležitosti - informácie o doručení napadnutého rozsudku. Takáto informácia podľa kasačného súdu skutočne v kasačnej sťažnosti uvedená nie je, hoci ju zákon priamo vyžaduje (§ 445 ods. 1 písm. b) SSP) a sťažovateľ je zastúpený advokátom ako osobou znalou práva. Táto skutočnosť však bola zistiteľná zo spisového materiálu a tak bolo možné overiť, či sťažovateľ podal kasačnú sťažnosť včas. Podľa kasačného súdu by odmietnutie kasačnej sťažnosti pre neuvedenie tejto informácie predstavovalo neprimeraný formalizmus pri prístupe k súdu, preto ju z tohto dôvodu neodmietol. 26. Pokiaľ ide o uplatnený sťažnostný dôvod podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP, tento musí sťažovateľ v zmysle § 440 ods. 2 SSP vymedziť tak, že uvedie právne posúdenie veci, ktoré pokladá za nesprávne a zároveň uvedie, v čom spočíva nesprávnosť tohto právneho posúdenia veci správnym súdom. Takéto posúdenie sťažovateľ neprezentuje. Správny súd sa so žalobnou argumentáciou sťažovateľa riadne vysporiadal a podrobne vysvetlil aj s poukazom na relevantné rozhodnutie Najvyššieho súdu SR, prečo žalovaný nepochybil pri aplikácii ustanovení § 68 ods. 1 v spojení a § 139b ods. 4 stavebného zákona. Sťažovateľ mal v kasačnej sťažnosti reagovať na právne posúdenie správneho súdu, ktoré považoval za nesprávne, čo priamo neurobil. Všeobecnej a málo konkrétnej argumentácii sťažovateľa potom zodpovedá aj rozsah prieskumu kasačného súdu. 27. Z obsahu kasačnej sťažnosti vyplýva, že sťažovateľ namieta „rozširovanie zákonných podmienok kladených na žalobcu a zužujúci výklad § 68 ods. 2 stavebného zákona“. Kasačný súd poukazuje na odôvodnenie rozsudku správneho súdu, ktorý v bodoch 38. - 41 a bode 48 napadnutého rozsudku vyčerpávajúco, zrozumiteľne a presvedčivo vyložil ust. § 68 stavebného zákona v spojení s § 139b ods. 4 stavebného zákona aj s poukazom na dostupné rozhodnutia Najvyššieho súdu SR. Kasačný súd v zhode so záverom správneho súdu konštatuje, že pokiaľ nie je splnená podmienka § 139b ods. 4 stavebného zákona, t. j. ak nejde o zmenu stavby pred dokončením, pričom toto posúdenie prináleží správnemu orgánu v rámci správnej úvahy, je už požiadavka na prerokovanie zmeny stavby v zmysle § 68 ods. 2 stavebného zákona nadbytočná. Túto námietku preto kasačný súd vyhodnotil ako nedôvodnú. 28. Ďalej sťažovateľ poukazuje na konkrétne okolnosti porovnania pôvodného stavebného povolenia a navrhovanej zmeny. Kasačný súd v zhode so správnym súdom konštatuje, že tieto okolnosti sa týkajú správnej úvahy žalovaného, ktorú tento ustaľuje na základe svojich odborných znalostí a táto smeruje k vyhodnoteniu, či ešte zostanú zachované realizačné účinky vydaného stavebného povolenia. Uvedené znamená, že nie je podstatné, či sa napríklad stavba zvýši alebo zníži, resp. na jednej strane zníži a na druhej zvýši a pod., ale je podstatné, že zmeny sú takého rozsahu, že stavba by sa už podľa pôvodného stavebného povolenia nerealizovala. Vzhľadom na to, že tieto námietky jednak nesmerujú proti konkrétnym záverom správneho súdu, ale voči konkrétnym okolnostiam týkajúcich sa správnej úvahy stavebného orgánu, a naviac nespochybňujú spôsob a rozsah jej vykonania, kasačný súd ich nepovažoval za dôvodné.