3Svk/35/2022

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Kataríny Benczovej a zo sudcov JUDr. Michala Dzurdzíka, PhD. a JUDr. Zuzany Šabovej, PhD. v právnej veci žalobcu (sťažovateľa): Združenie domových samospráv, o.z., so sídlom Rovniankova 1667/14, 851 02 Bratislava, P.O.BOX 218, 850 00 Bratislava, IČO: 31820174, právne zastúpeným: Tkáč & Partners, s.r.o., so sídlom Hrnčiarska 29, 040 01 Košice, IČO: 53929691, proti žalovanému: Okresný úrad Žiar nad Hronom, odbor cestnej dopravy a pozemných komunikácií, M. Chrásteka 586/27, 965 01 Žiar nad Hronom, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. OU-ZH-OCDPK-2020/011290-002 zo dňa 23. októbra 2020, konajúc o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Banskej Bystrici č. k. 76S/25/2020-74 zo dňa 11. augusta 2021, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky návrh sťažovateľa na prerušenie konania zamieta . II. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť zamieta . III. Žalovanému právo na náhradu trov kasačného konania nepriznáva .

Odôvodnenie

I. Priebeh a výsledky administratívneho konania

Žiar nad Hronom. Oznámením č. 2328/2020, O:19376/2020 zo dňa 27. júla 2020 Mesto Žiar nad Hronom ako špeciálny stavebný úrad (ďalej ako „prvostupňový orgán“) oznámil začatie stavebného konania a upustenie od ústneho pojednávania z dôvodu, že sú mu dobre známe pomery staveniska a žiadosť poskytuje dostatočný podklad pre posúdenie stavby. Oznámenie bolo zverejnené formou verejnej vyhlášky dňa 27. júla 2020. Dňa 03. augusta 2020 bolo doručené podanie žalobcu označené ako „Vyjadrenie účastníka stavebného konania podľa § 62 ods. 3 Stavebného zákona“. 2. Prvostupňový orgán rozhodnutím č. 2328/2020, O:19732/2020 zo dňa 05. augusta 2020 rozhodol, že žalobcu vylučuje z administratívneho konania (ďalej ako „prvostupňové rozhodnutie“). V odôvodnení rozhodnutia uviedol, že to, či bude stavba podliehať zisťovaciemu konaniu alebo vydaniu záverečného stanoviska podľa zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej aj len „zákon o EIA“), skúma stavebný úrad už pri podaní žiadosti o vydanie stavebného povolenia. Zisťovaciemu konaniu podlieha stavba, ktorá spĺňa prahové hodnoty podľa prílohy č. 8 zákona o EIA, kapitola 9 Infraštruktúra - položka 16 Projekty rozvoja obcí - písm. b) statická doprava, časť B, a to stavba od 100 do 500 stojísk. Na základe toho nebolo potrebné, aby stavba podliehala zisťovaciemu konaniu. Ďalej uviedol, že žalobca neuviedol žiadne ďalšie relevantné skutočnosti, ktoré by preukazovali splnenie zákonného predpokladu účasti v konaní podľa § 14 ods. 1 zákona č. 71/1967 o správnom konaní v znení neskorších predpisov (ďalej aj len „Správny poriadok“), resp. podľa iných ustanovení zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku v znení neskorších predpisov (ďalej len „Stavebný zákon“), preto sa stavebný úrad nezaoberal pripomienkami a požiadavkami uvedenými v doručenom vyjadrení. 3. O odvolaní žalobcu rozhodol žalovaný rozhodnutím č. OU-ZH-OCDPK-2020/011290-002 zo dňa 23. októbra 2020 tak, že odvolanie žalobcu zamietol a rozhodnutie prvostupňového orgánu potvrdil. V odôvodnení rozhodnutia žalovaný uviedol, že stavebný úrad správne uviedol, že parkovisko je „navrhovanou činnosťou“ podliehajúcou zisťovaciemu konaniu v prípade, že má viac ako 100 parkovacích státí. Navrhovaná činnosť takouto činnosťou nie je, preto povoľovaciemu konaniu nepredchádzal proces EIA, ktorý za dodržania zákona o EIA, je podmienkou pre účasť žalobcu v povoľovacom konaní podľa § 59 ods. 1 Stavebného zákona. Zákon o EIA priznáva účastníctvo v povoľovacích konaniach len pri „vymedzených činnostiach“, „projektoch“ a „navrhovaných činnostiach“ a posudzovaná stavba takými nie je, preto žalobcovi nemohlo byť priznané postavenie účastníka konania. Keďže Stavebný zákon má vlastnú osobitnú úpravu účastníctva v konaní, ust. § 14 ods. 1 Správneho poriadku pred bodkočiarkou je vylúčené.

4. Správnou žalobou, podanou v zákonnej lehote, sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovaného, ako aj rozhodnutia prvostupňového orgánu, ich zrušenia a vrátenia veci na ďalšie konanie. Poukázal na články 44 ods. 1 a 2, čl. 45, čl. 51 ods. 1, čl. 48 ods. 2, čl. 7 ods. 2 a čl. 152 ods. 4 Ústavy SR, ďalej na článok 37, 41 ods. 1 a 2 Charty základných práv EÚ. Uviedol, že mu vždy išlo a ide o úplné, presné a správne informácie o životnom prostredí, o príčinách stavu a následkoch, ktoré konkrétny projekt na životné prostredie bude mať, pričom vychádza z čl. 4 Aarhuského dohovoru, ktorý hovorí o tom, ako sa možno domáhať práva na informácie o životnom prostredí. Žalobcovou snahou bolo ovplyvniť výsledok povoľovania najmä určením zásad, ktoré by bol stavebník povinný dodržať, ale aj určením konkrétnych opatrení. Žalobca rešpektoval vôľu zákonodarcu, ktorý priznal verejnosti postavenie účastníka posudzovania vplyvov EIA a aj následných ostatných povoľovacích konaní. Poukázal na §

článok 51 ods. 1 Ústavy SR s tým, že práva na priaznivé životné prostredie a práva na spravodlivý proces sa možno domáhať len spôsobom, ktorý ustanoví príslušný vykonávací predpis. Z toho vyplýva, že dochádza k pomerne veľkému prekrytiu súkromno-právnej povahy činnosti občianskych združení a ich osvetovej činnosti s verejnoprávnou povahou domáhania sa právnej ochrany záujmov a práva na životné prostredie v správnych konaniach podľa vykonávacích predpisov.

7. Správny súd v odôvodnení uviedol, že je potrebné uviesť, že oblasť právnej úpravy jednotlivých právnych predpisov, týkajúcich sa procesnej pozície zainteresovanej resp. dotknutej verejnosti, prešla určitým vývojom, reflektujúc aj na záväzky, ktoré Slovenskej republike vyplývali z medzinárodných zmlúv, ktoré Slovenská republika prijala, ako aj z právne záväzných aktov Európskych spoločenstiev a Európskej únie.

Realizácia ochrany tohto verejného záujmu je ale možná len cestou legálne dostupných prostriedkov a mala by mať konkrétny a materiálny obsah, aby skutočne bola spôsobilá prispieť k zabezpečeniu uplatnenia práv a dodržania povinností týkajúcich sa životného prostredia.

Správny súd považoval za potrebné uviesť, že žalobca na viacerých miestach správnej žaloby uvádza konštatovania týkajúce sa práva na priaznivé životné prostredie, práva verejnosti na informácie o životnom prostredí, konštatovania týkajúce sa jeho cieľov a činnosti a určité neodôvodnené podozrenia vo vzťahu k orgánom verejnej správy a k navrhovateľovi činnosti povoľovanej v stavebnom konaní. V týchto častiach správnej žaloby žalobca neuviedol žiadnu argumentáciu, ktorou by dôvodil, prečo sú rozhodnutia orgánov verejnej správy napadnuté správnou žalobou nezákonné. Žalobca všeobecne odkazuje aj na jednotlivé články Ústavy SR, ďalej na ustanovenia Charty základných práv Európskej únie, na smernicu EIA, na odporúčania Výboru ministrov Rady Európy, ako aj na Aarhuský dohovor, avšak tieto časti správnej žaloby nemajú žiadny konkrétny materiálny obsah vo vzťahu k žalobcom tvrdenej nezákonnosti preskúmavaných rozhodnutí. Navyše napr. aj v rámci bodu 3.2 správnej žaloby, v rámci bodu 1. žalobca odkazuje na ust. § 34 ods. 2 Stavebného zákona, kde sú definovaní účastníci územného

prostredia. 10. Správny súd uviedol, že predmetom súdneho prieskumu boli rozhodnutia orgánov verejnej správy, ktorými žalobcovi nebolo priznané postavenie účastníka konania v stavebnom konaní. Úlohou správneho súdu nebolo preskúmať celý proces stavebného konania, pretože predmetom prieskumu nebolo finálne rozhodnutie vydané v stavebnom konaní, ale len tú časť stavebného konania, ktorá súvisela s preskúmavaným rozhodnutím o nepriznaní postavenia účastníka konania žalobcovi, resp. o jeho vylúčení z konania.

na právnu úpravu osobitných predpisov, v ktorých je zakotvená právna úprava osobitnej kategórie subjektov zúčastňujúcich sa konaní a procesov, v ktorých je riešená významná otázka životného prostredia. Z ust. § 24 ods. 2 zákona o EIA vyplýva, že dotknutá verejnosť má postavenie účastníka konania v konaniach uvedených v tretej časti tohto zákona, a následne postavenie účastníka v povoľovacom konaní k navrhovanej činnosti alebo jej zmene, ak uplatní postup podľa ods. 3 alebo ods. 4 a ak jej účasť v konaní už nevyplýva z osobitného predpisu.

12. Záver orgánov verejnej správy o tom, že činnosť posudzovaná v stavebnom konaní nepodliehala zisťovaciemu konaniu zodpovedá prílohe č. 8 zákona o EIA, konkrétne kapitole 9 Infraštruktúra, 16. Projekty rozvoja obcí, z ktorých vyplýva, že zisťovaciemu konaniu by podliehala takáto činnosť v prípade, ak by v jej dôsledku malo byť vybudovaných od 100 do 500 stojísk, a povinne by bola hodnotená v prípade, ak by bolo vybudovaných 500 a viac stojísk. Žalobca všeobecne uviedol, že činnosť mala byť posudzovaná v procese podľa zákona o EIA, ale žiadnu konkrétnu argumentáciu neuviedol. Správny súd uvedené závery považoval za zákonné a správne, zodpovedajúce dotknutej právnej úprave. Z ust. § 140 Stavebného zákona vyplýva, že Stavebný zákon je právnym predpisom lex specialis a Správny poriadok vo vzťahu k Stavebnému zákonu má povahu lex generalis. Stavebný zákon má

správy. Z ním uvádzanej argumentácie vyplýva, že na to, aby mohol plniť túto povinnosť, mal by mať postavenie účastníka administratívneho konania. Z citovaného ustanovenia § 19 zákona o životnom prostredí vyplýva, že práva resp. povinnosti vyplývajúce z tohto ustanovenia prináležia každému, teda subjektom pravidla zakotveného v tejto právnej norme je každý. Z tohto zákonného ustanovenia nevyplýva žiadne osobitné oprávnenie alebo povinnosť len

Takýto výklad nie je v súlade s cieľmi sledovanými ustanovením § 19 zákona o životnom prostredí, kde je zakotvené pravidlo správania sa s cieľom predchádzať škodám na životnom prostredí. 14. O trovách konania rozhodol správny súd v zmysle § 168 SSP, keď procesne úspešnému žalovanému, ako orgánu verejnej správy, nárok na náhradu trov konania nepriznal.

IV. Právny názor Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky

21. Podľa čl. 51 ods. 1 Ústavy SR; Domáhať sa práv uvedených v čl. 35, 36, 37 ods. 4, čl. 38 až 42 a čl. 44 až 46 tejto ústavy sa možno len v medziach zákonov, ktoré tieto ustanovenia vykonávajú. 22.

23. Podľa § 140 Stavebného zákona; Ak nie je výslovne ustanovené inak, vzťahujú sa na konanie podľa tohto zákona všeobecné predpisy o správnom konaní. 24. Podľa § 2 zákona o EIA; Účelom zákona je najmä a) včasne a účinne zabezpečiť vysokú úroveň ochrany životného prostredia a prispieť k integrácii environmentálnych aspektov do prípravy a schvaľovania strategických dokumentov so zreteľom na podporu trvalo udržateľného rozvoja, b) zistiť, opísať a vyhodnotiť priame a nepriame vplyvy navrhovaného strategického dokumentu a navrhovanej činnosti na životné prostredie, c) objasniť a porovnať výhody a nevýhody návrhu strategického dokumentu a navrhovanej činnosti vrátane ich variantov a to aj v porovnaní s nulovým variantom, d) určiť opatrenia, ktoré zabránia znečisťovaniu životného prostredia, zmiernia znečisťovanie životného prostredia alebo zabránia poškodzovaniu životného prostredia, e) získať odborný podklad na schválenie strategického dokumentu a na vydanie rozhodnutia o povolení činnosti podľa osobitných predpisov.

26. Podľa §19 zákona o životnom prostredí; Každý, kto zistí, že hrozí poškodenie životného prostredia alebo že k nemu už došlo, je povinný urobiť v medziach svojich možností nevyhnutné opatrenia na odvrátenie hrozby alebo na zmiernenie následkov a bez meškania ohlásiť tieto skutočnosti orgánu štátnej správy; povinnosť zasiahnuť nemá ten, kto by tým ohrozil život alebo zdravie svoje alebo blízkej osoby.

Je pravdou, že pri účastníctve v konaní o povolení stavby nie je explicitne vylúčená pôsobnosť správneho poriadku tak ako to predpokladá § 140 stavebného zákona, avšak túto otázku je potrebné posudzovať podľa zásad aplikovaných pri konkurencii právnych predpisov, v zmysle ktorých je potrebné uplatniť osobitnú právnu úpravu pred úpravou všeobecnou (lex specialis derogat legi generali). V prejednávanej veci stavebný zákon obsahuje komplexnú osobitnú úpravu účastníctva v konaní o povolení stavby, keďže v § 59 stavebného zákona upravuje ich okruh. Vzhľadom na uvedené nie je za danej skutkovej a právnej situácie, o akú ide v prejednávanej veci, možné rozširovať okruh účastníkov prostredníctvom všeobecného predpisu o správnom konaní.

29. Podľa kasačného súdu tak primárne pôjde o rozšírenie okruhu účastníkov konania o zainteresovanú verejnosť za predpokladu, že vec súvisí s posudzovaním vplyvov na životné prostredie, resp. pokiaľ v danej veci či už prebieha zisťovacie konanie, alebo pri prípadnom extenzívnom výklade a aj s ohľadom na cieľ samotného cit. zákona, ktorým je ochrana životného prostredia, zisťovacie konanie prebiehať malo, ale správny orgán ho v rozpore so zákonom nerealizoval. Je dôležité pripomenúť, že úprava obsiahnutá v zákone o EIA je úzko prepojená s právami účastníka konania v rámci zisťovacieho konania realizovaného podľa cit. zákona. Keďže stavebný zákon v časti upravujúcej účastníctvo v § 59 ods. 1 písm. c/ stavebného zákona odkazuje primárne na konkrétne ustanovenia osobitného predpisu, ktorými sú § 24 až 27 zákona o EIA, ktoré upravujú účasť verejnosti a dotknutej verejnosti v konaní, možno konštatovať, že odkazuje na úpravu, ktorá sa taktiež týka otázok účastníctva.

30. Pokiaľ teda aj kasačný súd berie do úvahy skutočnosť, že poznámka pod čiarou k § 59 ods. 1 písm. c/ stavebného zákona je len interpretačnou pomôckou a teda osobitným zákonom by mohol byť aj iný zákon, než len zákon č. 24/2006 Z. z., sťažovateľova argumentácia spočívajúca v tom, že pod cit. ustanovenie stavebného zákona možno subsumovať i § 19 zákona o životnom prostredí, neobstojí. Sťažovateľom uvedený § 19 zákona o životnom prostredí sa totiž nedotýka ani nesúvisí s otázkou účastníctva. Preto pokiaľ sťažovateľ pod pojem ,,osobitný predpis“ uvedený v § 59 ods. 1 písm. c/ stavebného zákona subsumoval § 19 zákona o životnom prostredí, kasačný súd sa s takýmto rozširujúcim výkladom nestotožňuje, pretože cit. ustanovenie, ktoré ukladá každému povinnosť pri ohrození životného prostredia, alebo pri poškodení životného prostredia povinnosť bez meškania ohlásiť tieto skutočnosti orgánu štátnej správy, sa nedotýka práva, ktoré by vo všeobecnosti vyplývalo z účastníctva, ide v zásade len o oznamovaciu povinnosť, ktorá prináleží komukoľvek bez ohľadu na jeho

31. Pokiaľ ide o návrh sťažovateľa na prerušenie konania a s tým spojené podanie prejudiciálnej otázky o výklade práva Európskej únie, kasačný súd nevzhliadol potrebu predloženia prejudiciálnej otázky. Sťažovateľ nevysvetlil, výkladu ktorého konkrétneho ustanovenia európskeho práva alebo ktorej konkrétnej judikatúry Súdneho dvora EÚ sa má jeho otázka týkať, a kasačný súd takéto ustanovenia práva Európskej únie taktiež neidentifikoval.

33. O nároku na náhradu trov kasačného konania rozhodol Najvyšší správny súd Slovenskej republiky tak, že žalovanému nárok na ich náhradu nepriznal v súlade s § 467 ods. 1 SSP a analogicky podľa § 168 SSP. 34. Senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky rozhodol pomerom hlasov 3:0.

V Bratislave dňa 23. novembra 2023