3Svk/4/2021

I. Priebeh administratívneho konania a súdneho konania

2. Dňa 18. decembra 2020 podal žalovaný voči tomuto rozhodnutiu všeobecnú správnu žalobu, v ktorej napádal vady administratívneho konania, ktoré viedlo k prijatiu uznesenia, ako aj nezákonnosť uznesenia samotného. 3. Pokiaľ ide o vady administratívneho konania, žalovaný podľa žalobcu pri rokovaní o návrhu na odvolanie rektora z funkcie porušil zákon č. 131/2002 Z.z. o vysokých školách a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej len „ZoVŠ“), Štatút Slovenskej technickej univerzity v Bratislave (ďalej len „štatút“) aj rokovací poriadok Akademického senátu Slovenskej technickej univerzity (ďalej len „rokovací poriadok“). Konkrétne, podľa žalobcu bolo porušené: - právo slobodne prijímať a šíriť informácie: - žalovaný už na začiatku zasadnutia odhlasoval, že členovia žalovaného nesúhlasia s natáčaním zasadnutia žalovaného, novinári boli vyzvaní, aby sa zdržali vyhotovovania zvukových a zvukovo-obrazových záznamov zasadnutia.

Táto povinnosť však nebola žalovaným dodržaná. Podľa žalobcu bola hlasovacia urna po skončení tajného hlasovania odnesená do inej miestnosti, v ktorej boli následne spočítané hlasy členov žalovaného. - princíp tajnosti hlasovania: podľa § 9 ods. 1 písm. c) ZoVŠ akademický senát vysokej školy volí kandidáta na rektora a navrhuje odvolanie rektora z funkcie, pričom v zmysle § 9 ods. 2 ZoVŠ akademický senát verejnej vysokej školy v tejto otázke rozhoduje tajným hlasovaním. Tajnosť hlasovania zakotvuje aj čl. 7 ods. 1 prílohy 1 štatútu.

Predseda žalovaného mohol počas úpravy hlasovacích lístkov priamo zistiť, ako hlasujú jednotliví členovia žalovaného o návrhu na odvolanie žalobcu z funkcie rektora STU. 4. Pokiaľ ide o nezákonnosť samotného uznesenia, žalobca mu vytýkal, že zhmotňuje nezákonný postup žalovaného, pričom tieto vady boli takého charakteru a intenzity, že spôsobili nezákonnosť uznesenia ako individuálneho správneho aktu. 5. Žalobca poukázal na to, že minister školstva a následne prezidentka majú relatívne malý (ak nie žiadny) priestor na vlastnú úvahu, či návrh predložiť oprávnenej osobe, alebo či rektora odvolať v súlade s predloženým návrhom, v dôsledku čoho je rozhodnutie žalovaného ťažiskovým a jeho nezákonnosť tak predstavuje priame ukrátenie žalobcu na jeho právach, pretože úkony ministra školstva, resp. prezidentky sú len realizáciou vôle žalovaného ako orgánu verejnej správy bez toho, aby bola tvorená vôľa zasiahnuť do práv žalobcu. 6. Žalobca súčasne podal návrh na priznanie odkladného účinku žaloby, čo odôvodnil tým, že v prípade jeho nepriznania žalobcovi hrozí nenapraviteľný následok v podobe jeho odvolania

Z.z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „SSP“), ani orgánom s vlastnou právnou subjektivitou (ani orgánom verejnej správy) a z tohto dôvodu nemôže byť účastníkom žiadneho súdneho konania. Poukázal na to, že žalobca mal možnosť využiť opravný prostriedok podľa čl. 11 rokovacieho poriadku, čo neurobil a lehota na jeho podanie márne uplynula. 8.

Podľa neho výkon verejnej správy sa vysokej školy týka len vo veciach ustanovených v § 102 a nasl. ZoVŠ, kde však práve vysoká škola (a nie žalovaný alebo iný jej orgán) v administratívnom vzťahu pôsobí ako subjekt podriadený vyšším orgánom štátnej správy. Napadnuté rozhodnutie takýmto rozhodovaním nie je. Ak by napadnuté rozhodnutie bolo posúdené ako rozhodnutie v tejto oblasti, bolo by na mieste použiť § 102 ods. 2 písm. n) ZoVŠ, a teda zo strany žalobcu by bolo nutné podať voči napadnutému rozhodnutiu odvolanie Ministerstvu školstva SR.

9. K tomuto podaniu sa vyjadril žalobca dňa 10. marca 2021 a uviedol, že žalovaný je podľa § 4 písm. c) SSP orgánom záujmovej samosprávy, ktorému osobitný predpis (ZoVŠ) zveril rozhodovanie o právach a právom chránených záujmoch a povinnostiach fyzickej osoby a právnickej osoby v oblasti verejnej správy (v danom prípade záujmovej samosprávy). Napadnuté rozhodnutie žalovaného je rozhodovaním žalovaného v oblasti záujmovej samosprávy, preto odvolanie voči tomuto rozhodnutiu ZoVŠ neumožňuje, nakoľko nejde o rozhodnutie v oblasti preneseného výkonu štátnej správy. Ďalej uviedol, že napadnuté rozhodnutie je formálne označené ako rozhodnutie - uznesenie č. 1.9/2020 a zároveň sa priamo dotýka žalobcu, nakoľko jeho predmetom je odvolanie žalobcu z funkcie rektora STU. Podmienky podľa § 3 ods. 1 písm. c) SSP sú teda splnené.

Nakoľko k opätovnému prerokovaniu napadnutého rozhodnutia nikdy nedošlo, správna žaloba smeruje priamo proti napadnutému rozhodnutiu. 11. Správny súd uznesením č.k.: 5S/227/2020-74 zo dňa 30. marca 2021 správnu žalobu podľa § 98 ods. 1 písm. e) SSP odmietol. Z tohto dôvodu nerozhodol ani o návrhu na priznanie odkladného účinku žaloby.

13. K prvej podmienke poukázal správny súd na rozsudok NS SR sp. zn.: 5Sžo/148/2010 zo dňa 25. novembra 2010, podľa ktorého schválenie návrhu žalobcu na odvolanie z funkcie rektora nemožno považovať za individuálny správny akt, ktorého povaha by bola obdobná povahe správneho aktu, t.j. výsledku činnosti príslušného orgánu verejnej správy, ktorým sa zakladajú, menia alebo rušia, prípadne autoritatívne zisťujú oprávnenia a povinnosti subjektov

podmienku, t.j., či bol žalobca ukrátený sa svojich subjektívnych právach. 15. Správny súd poukázal opäť na rozhodnutie NS SR sp. zn.: 5Sžo/148/2010 zo dňa 25. novembra 2010, podľa ktorého schválenie návrhu žalobcu na odvolanie z funkcie rektora nemožno považovať za individuálny správny akt, ktorého povaha by bola obdobná povahe správneho aktu, t.j. výsledku činnosti príslušného orgánu verejnej správy, ktorým sa zakladajú, menia alebo rušia, prípadne autoritatívne zisťujú oprávnenia a povinnosti subjektov správneho

16. Podľa správneho súdu je napadnuté rozhodnutie svojou povahou a účinkami totožné s uznesením Súdnej rady, ako ho charakterizoval ÚS SR v predmetných uzneseniach. Správny súd preto dospel k záveru, že nie sú splnené podmienky podľa § 178 ods. 1 SSP a teda žalobca nepreukázal svoju aktívnu žalobnú legitimáciu, čo má za následok odmietnutie správnej žaloby

II. Argumentácia účastníkov v kasačnom konaní

18. Kasačnú sťažnosť odôvodnil sťažovateľ dôvodmi podľa § 440 ods. 1 písm. f) SSP (nesprávnym procesným postupom súd znemožnil účastníkovi konania, aby uskutočnil jemu patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces), § 440 ods. 1 písm. g) SSP (súd rozhodol na základe nesprávneho právneho posúdenia veci) a § 440 ods. 1 písm. j) SSP (podanie bolo nezákonne odmietnuté).

20. Podľa sťažovateľa došlo k ukráteniu na jeho subjektívnych právach - konkrétne k zásahu do jeho verejného subjektívneho práva vykonávať mandát zvoleného rektora STU. Sťažovateľ poukázal na ochranu aktívneho aj pasívneho volebného práva, pričom toto zahŕňa nielen proces získania mandátu voľbou, ale aj možnosť mandát vykonávať.

22. Sťažovateľ namietal, že konaním správneho súdu došlo k výlučne formalistickému postupu a aplikácii práva. Správny súd nezohľadnil materiálne následky uznesenia žalovaného na právach sťažovateľa, čo je podľa neho v rozpore s požiadavkou poskytovať materiálnu ochranu zákonnosti. Správny súd sa uspokojil s konštatovaním, že aj po napadnutom uznesení sťažovateľ ostáva rektorom STU. Podľa sťažovateľa však práve týmto rozhodnutím došlo de facto k jeho odvolaniu z funkcie a jedinou možnosťou, ako predísť vykonaniu sporného rozhodnutia, bolo práve napadnutie jeho nezákonnosti všeobecnou správnou žalobou.

23. Nesprávne právne posúdenie veci sťažovateľ vnímal v posúdení svojej aktívnej legitimácie. 24. K nezákonne odmietnutému podaniu sťažovateľ uviedol, že § 98 ods. 1 písm. e) SSP sa vzťahuje len na prípady podaní podaných „zjavne“ neoprávnenou osobou, čo podľa neho (poukazujúc aj na odbornú literatúru) treba vykladať tak, že neoprávnenosť je zrejmá okamžite, bez potreby skúmania a dokazovania. Pokiaľ sa však v rámci dokazovania preukáže, že chýba niektorá z podmienok na preukázanie aktívnej žalobnej legitimácie (napríklad dotyk na subjektívnych právach), nemá správny súd žalobu odmietnuť, ale zamietnuť.

25. Sťažovateľ poukázal aj na nesprávnosť rozhodnutia o trovách podľa § 171 ods. 1 SSP. Pokiaľ správny súd dospel k záveru o zjavnej neoprávnenosti sťažovateľa na podanie žaloby, potom nie je zákonný dôvod na priznanie trov podľa tohto ustanovenia. Ak by tomu tak bolo, § 170 SSP by úplne stratil svoj zmysel. Podľa sťažovateľa, ak mal správny súd za to, že žaloba bola podaná zjavne neoprávnenou osobou, mal o trovách rozhodnúť podľa § 170 písm. a) SSP tak, že žiaden z účastníkov konania nemá nárok na náhradu trov konania. 26. Sťažovateľ žiadal v kasačnej sťažnosti priznať odkladný účinok. Uviedol, že právne následky napadnutého rozhodnutia sa už prejavili a jemu vznikla závažná ujma v podobe odvolania prezidentkou SR. Sťažovateľ sa domnieva, že priznanie odkladného účinku sťažnosti by malo výrazný vplyv pre celé konanie a v tomto štádiu konania je jeho nepriaznivá situácia ešte zvrátiteľná, inak budú nepriaznivé následky vyvolané napadnutým uznesením trvalé a nenapraviteľné. 27. V rámci materiálnej ochrany práv má sťažovateľ za to, že takéto rozhodnutie o priznaní odkladného účinku kasačnej sťažnosti by sa muselo materiálne prejaviť aj vo vzťahu k rozhodnutiu prezidentky SR o odvolaní sťažovateľa z funkcie rektora STU. 28. Sťažovateľ žiadal na základe uvedeného napadnuté uznesenie zrušiť a vec vrátiť správnemu súdu na ďalšie konanie. Žiadal priznať nárok na náhradu trov vo výške 100%. 29. Žalovaný vo svojom vyjadrení ku kasačnej sťažnosti uviedol, že rozhodnutie správneho súdu považuje za zákonné a navrhol kasačnú sťažnosť zamietnuť.

III. A

33. Konkrétne, v tomto prípade považoval kasačný súd za potrebné vyriešiť, či v kontexte argumentácie sťažovateľa a žalovaného obstojí záver o tom, že akademický senát vysokej školy môže byť v tomto konaní žalovaným orgánom verejnej správy a či je možné s ním konať. Správny súd sa sústredil na skúmanie aktívnej žalobnej legitimácie žalobcu, na ktorej aj založil svoj záver, ale otázkou pasívnej žalobnej legitimácie žalovaného sa nezaoberal.

35. Je pravdou, že ZoVŠ v § 7 stanovuje, že orgánmi akademickej samosprávy verejnej vysokej školy sú: a) akademický senát verejnej vysokej školy, b) rektor, c) vedecká rada verejnej vysokej školy, umelecká rada verejnej vysokej školy alebo vedecká a umelecká rada verejnej vysokej školy.

Tomuto zodpovedá aj § 6 ZoVŠ, ktorý vymedzuje rozsah samosprávnej pôsobnosti vysokej školy, a to tak, že sem podľa § 6 ods. 1 písm. j) ZoVŠ patrí aj voľba členov orgánov akademickej samosprávy verejnej vysokej školy. Orgánom akademickej samosprávy je podľa § 7 písm. b) ZoVŠ aj rektor. Prijatie návrhu na vymenovanie rektora do funkcie je teda výkonom samosprávnej pôsobnosti vysokej školy, aj keď sa realizuje prostredníctvom iného jej orgánu, v tomto prípade akademického senátu.

38. Kasačný súd považuje označovanie žalovaného v konaní pred správnym súdom za zmätočné. Zo spisu je zrejmé, že žalobca (aj neskôr v pozícii sťažovateľa) za žalovaného vo svojich podaniach konzistentne označuje akademický senát, nie vysokú školu. Argumentáciu, prečo to považuje za správne, rozvíja aj v reakciách na vyjadrenia žalovaného o nedostatku jeho pasívnej legitimácie. Pokiaľ ide o žalovaného, z udeleného plnomocenstva (č.l. 45, príloha k vyjadreniu žalovaného z 19. februára 2021) je jasné, že plnú moc udelil predseda akademického senátu prof. Ing. Marián Peciar, PhD., advokátovi Mgr. Ing.

39. Kasačný súd uzatvára, že správny súd pochybil, keď sa otázkou pasívnej legitimácie žalovaného nezaoberal a napriek vyjadreniam žalobcu aj žalovaného na ich argumenty nereagoval. Tieto pochybenia bude povinný v zmysle právneho názoru kasačného súdu v ďalšom konaní odstrániť. Zároveň kasačný súd zdôrazňuje, že žalobca (sťažovateľ) je právne zastúpený, pričom zmyslom povinného právneho zastúpenia advokátom je zabezpečiť účinnú ochranu práv a právom chránených záujmov účastníkov konania vo veciach, kde sa riešia najmä zložité právne otázky. Advokát je osobou s požadovanou odbornou kvalifikáciu a mal by správne identifikovať a označiť žalovaný subjekt, najmä ak táto otázka nie je nová a existujú k nej už rozhodnutia Najvyššieho súdu SR.

K preskúmateľnosti návrhu na odvolanie z funkcie rektora v správnom súdnictve 40. Vzhľadom na sťažnostnú argumentáciu považoval kasačný súd za potrebné formulovať aj právny názor k záverom správneho súdu o aktívnej žalobnej legitimácii sťažovateľa.

41. Funkcia rektora vysokej školy je verejnou funkciou, ktorej prináleží ochrana na ústavnej úrovni prostredníctvom čl. 30 ods. 4 Ústavy SR cit: „Občania majú za rovnakých podmienok prístup k voleným a iným verejným funkciám.“(Nález Ústavného súdu SR sp. zn. III. ÚS 75/ 01 z 22. augusta 2002).

libovůlí státu, která by mu mohla bránit ve výkonu veřejné funkce. Samotné právo na přístup k veřejným funkcím by nemělo smysl, pokud by neobsahovalo i ochranu v průběhu výkonu funkce“. 43. Podľa § 10 ods. 4 ZoVŠ funkčné obdobie rektora <https://www.aspi.sk/products/lawR./X/ XXXXX/X/X?vtextu=rektora> je štvorročné. ZoVŠ pripúšťa aj možnosť odvolania rektora z funkcie pred uplynutím funkčného obdobia. Podľa § 10 ods. 2 ZoVŠ rektora <https://www.aspi.sk/products/lawText/1/53326/1/2?vtextu=rektora> odvoláva na návrh akademického senátu verejnej vysokej školy prezident Slovenskej republiky.

44. Podľa § 15 ods. 2 písm. d) ZoVŠ spôsob prijatia návrhu na odvolanie rektora z funkcie upravuje Štatút verejnej vysokej školy. 45. Podľa čl. 102 ods. 1 písm. h) Ústavy SR prezident vymenúva a odvoláva vedúcich ústredných orgánov, vyšších štátnych funkcionárov a ďalších funkcionárov v prípadoch, ktoré ustanoví zákon; vymenúva a odvoláva rektorov vysokých škôl, vymenúva a odvoláva vysokoškolských profesorov, vymenúva a povyšuje generálov. Ide o kreačnú právomoc prezidenta, ktorá je viazaná na návrh iného subjektu. Súčasne, formulácia „vymenúva a odvoláva“ v zmysle rozhodovacej praxe Ústavného súdu SR znamená, že prezident takýto návrh posudzuje autonómne a disponuje diskréciou, či navrhnutého kandidáta odvolá, alebo

46. Kasačný súd poukazuje aj na uznesenie Ústavného súdu SR sp. zn PL.ÚS 14/06 z 23. septembra 2009, týkajúce sa povahy právomoci prezidenta pri vymenovaní viceguvernéra Národnej banky Slovenska na návrh vlády, s ktorým vyslovila súhlas Národná rada. Ústavný súd v tejto súvislosti dospel k záveru, že právomoc prezidenta vo vzťahu k posudzovaniu návrhu vlády na vymenovanie viceguvernéra Národnej banky Slovenska, s ktorým vyslovila súhlas Národná rada podľa § 7 ods. 2 zákona č. 566/1992 Zb. o Národnej banke Slovenska v znení neskorších predpisov (ďalej len ,,zákon č. 566/1992 Zb.“), nie je len notariálna, a preto prezident takýto návrh posudzuje autonómne. Vymenovanie kandidáta za viceguvernéra Národnej banky Slovenska prezidentom navrhnutého vládou a schváleného Národnou radou bez skúmania, či navrhnutý kandidát spĺňa podmienky ustanovené v § 7 ods. 4 zákona č. 566/ 1992 Zb., by znamenalo, že by prezident ako štátny orgán nekonal v rozsahu ustanovenom zákonom (čl. 2 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky) a v súlade so svojím ústavným sľubom (čl. 104 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky).

47. Pre posudzovaný prípad je relevantné aj uznesenie NS SR sp. zn. 5 Sžo 148/2010 z 25. novembra 2010, týkajúce sa rovnako návrhu na odvolanie rektora z funkcie. Z týchto záverov správne vychádzal aj správny súd. NS SR tu konštatoval cit: „V danej veci nebolo možné opomenúť ani charakter návrhu na odvolanie z funkcie, ktorý nemožno považovať za individuálny správny akt, ktorého povaha by bola obdobná povahe správneho aktu (t. j. výsledku činnosti príslušného orgánu verejnej správy, ktorým sa zakladajú, menia alebo rušia, prípadne autoritatívne zisťujú oprávnenia a povinnosti subjektov správneho konania).

48. Na účely posúdenia tohto prípadu možno zhrnúť, že proces odvolania rektora z funkcie pozostáva z viacerých krokov, pri ktorých spolupôsobia rozličné subjekty (akademický senát, minister školstva, prezident). Všetky sú povinné dodržiavať právne predpisy vzťahujúce sa k ich spolupôsobeniu a zodpovedajú za zákonne a ústavne súladný proces odvolania rektora z funkcie. Zároveň, vzhľadom na nadväznosť krokov zakotvenú v ZoVŠ a Ústave SR, návrh žalovaného je len prvým krokom, ktorým sa spúšťa proces odvolávania osoby z funkcie rektora. Samotné odvolanie je v rukách prezidenta, ktorý autonómne preskúmava obsah návrhu aj proces jeho prijatia a na základe toho prijme svoje rozhodnutie. Až toto rozhodnutie je vo vzťahu k rektorovi konečné a zbavuje ho verejnej funkcie, teda zasahuje do jeho práva vykonávať verejnú funkciu.

50. V posudzovanom prípade kasačný súd konštatuje, že pre záver o odmietnutí žaloby možno nájsť viaceré dôvody, ktoré nie je v danom prípade možné jednoznačne odlíšiť. Správny súd svoje rozhodnutie oprel o záver, že žalobca nepreukázal svoju aktívnu žalobnú legitimáciu podľa § 178 ods. 1 SSP a žalobu podľa § 98 ods. 1 písm. e) SSP odmietol.

51. Pokiaľ ide o námietku sťažovateľa, že § 98 ods. 1 písm. e) SSP sa vzťahuje len na prípady podaní podaných „zjavne“ neoprávnenou osobou, čo treba vykladať tak, že neoprávnenosť je zrejmá okamžite, bez potreby skúmania a dokazovania, a pokiaľ sa v rámci dokazovania preukáže, že chýba niektorá z podmienok na preukázanie aktívnej žalobnej legitimácie (napríklad dotyk na subjektívnych právach), nemá správny súd žalobu odmietnuť, ale zamietnuť, kasačný súd konštatuje, že záver správneho súdu je udržateľný.

Skutočnosť, že správny súd po podaní sťažovateľa konal (žalobu doručil žalovanému na vyjadrenie a toto následne doručil sťažovateľovi na repliku), neznamená, že by správny súd vykonával dokazovanie za účelom zistenia, či došlo k dotyku na subjektívnych právach sťažovateľa.

IV. Záver

54. Dôvodom zrušenia rozsudku správneho súdu bolo pochybenie týkajúce sa ustálenia pasívnej žalobnej legitimácie žalovaného. Pri novom rozhodovaní bude správny súd viazaný názormi kasačného súdu vyslovenými v tomto smere. Pri novom rozhodovaní bude správny súd viazaný aj závermi kasačného súdu k otázke k dotyku na subjektívnych právach sťažovateľa. 55. V ďalšom konaní správny súd rozhodne aj o nároku na náhradu trov kasačného konania (§ 467 ods. 3 SSP). 56. Kasačný súd nepovažoval argumentáciu sťažovateľa ohľadom návrhu na priznanie odkladného účinku kasačnej sťažnosti za opodstatnenú, keďže táto vychádzala z argumentácie o hrozbe závažnej ujmy, s ktorou sa kasačný súd nestotožnil. Kasačnej sťažnosti preto odkladný účinok nepriznal. V súlade s princípom hospodárnosti konania vyjadrenom v § 5 ods. 7 SSP kasačný súd rozhodol jedným uznesením o podanej kasačnej sťažnosti a aj o návrhu na priznanie odkladného účinku kasačnej sťažnosti. 57. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky v pomere hlasov 3:0 (§ 463 v spojení s § 139 ods. 4 SSP).

Poučenie:

Proti tomuto rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok.

V Bratislave dňa 22. februára 2022