3Svk/54/2022
ECLI:SK:NSSSR:2024:5021200184.1
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Krajský súd v Žiline
- Sp. zn. 1. inštancie
- 30S/73/2021
- IČS
- 5021200184
- Zdroj
- PDF ↗
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Zuzany Šabovej, PhD. a členov senátu JUDr. Kataríny Benczovej a JUDr. Michala Dzurdzíka, PhD., v právnej veci žalobcu: KONI INVEST, s.r.o., so sídlom Hlavná 21, Trenčín, IČO: 36332372, právne zastúpený advokátom: JUDr. Annou Žedényiovou, advokátkou, so sídlom Palackého 85/5, Trenčín, proti žalovanému: Okresný úrad Žilina, odbor opravných prostriedkov, referát cestnej dopravy a pozemných komunikácií, so sídlom Vysokoškolákov 8556/33B, Žilina, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. OU-ZA-OOP2-2021/ 008901-011 zo dňa 3. marca 2021, konajúc o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Žiline č. k. 30S/73/2021-82 zo dňa 25. mája 2022, takto
rozhodol:
I. Rozsudok Krajského súdu v Žiline č. k. 30S/73/2021-82 zo dňa 25. mája 2022 sa mení tak, že rozhodnutie žalovaného č. OU-ZA-OOP2-2021/008901-011 zo dňa 3. marca 2021 sa zrušuje a vec sa vracia žalovanému na ďalšie konanie. II. Žalobcovi sa priznáva voči žalovanému právo na úplnú náhradu trov kasačného konania, ako aj trov konania pred správnym súdom.
Odôvodnenie
I. Konanie pred orgánmi verejnej správy
1. Okresný úrad Žilina, odbor cestnej dopravy a pozemných komunikácií ako orgán vecne a miestne príslušný v zmysle § 137 písm. a) bodu 1 zákona č. 106/2018 Z. z. o prevádzke vozidiel v cestnej premávke a o zmene a doplnení niektorých zákonov (ďalej „zákon o prevádzke vozidiel v cestnej premávke“) podľa § 83 ods. 9 zákona o prevádzke vozidiel v cestnej premávke zamietol návrh žalobcu na udelenie povolenia na zriadenie stanice technickej kontroly. V odôvodnení uviedol, že: · na základe prvej žiadosti žalobcu zo dňa 6. apríla 2018 Okresný úrad Trenčín rozhodol o udelení povolenia na zriadenie stanice technickej kontroly č. k.
OU-TNOCDPK-2018/ 013902-002/KOV pre zriadenie stanice v okrese Trenčín; · následne Okresný úrad Trenčín vydal ďalšie povolenie na zriadenie stanice technickej kontroly v okrese Nové Mesto nad Váhom a toto bolo vydané v čase platnosti prvého povolenia
na zriadenie stanice technickej kontroly; · na základe žiadosti žalobcu o zrušenie povolenia na zriadenie stanice technickej kontroly Okresný úrad Trenčín povolenie na zriadenie stanice technickej kontroly v okrese Trenčín zrušil dňa 22. apríla 2020, č. k.: OU-TNOCDPK-2020/015768-002-KRA;
· dňa 6. apríla 2020 vydalo Ministerstvo dopravy a výstavby Slovenskej republiky (ďalej „Ministerstvo“) na žiadosť žalobcu povolenie na zriadenie stanice technickej kontroly nad rámec existujúcej siete v okrese Bytča č. k.: 14940/2020/SCDPK/29928, a na jeho základe podal žalobca dňa 21. októbra 2020 návrh na udelenie povolenia na zriadenie stanice technickej kontroly v okrese Bytča na Okresný úrad Žilina; · s poukazom na § 83 ods. 9 zákona o prevádzke vozidiel v cestnej premávke Okresný úrad Žilina návrh zamietol, pretože mal preukázané, že žalobca požiadal o zrušenie povolenia na zriadenie stanice technickej kontroly, č. k.: OU-TN-OCDPK-2018/013902-002/KOV, toto bolo zrušené, o čom boli informované všetky okresné úrady v sídle kraja.
2. Proti tomuto rozhodnutiu podal žalobca odvolanie. Namietal, že sa správny orgán nezaoberal splnením podmienok podľa § 83 ods. 1 písm. a) bod 1. až 8. zákona o prevádzke vozidiel v cestnej premávke a uviedol, že zákon v žiadnom ustanovení neupravuje nemožnosť udelenia nového povolenia v jednom okrese, ak k zrušeniu povolenia došlo v inom okrese. Žalovaný rozhodnutím č. OU-ZA-OOP2-2021/008901-011 z 3. marca 2021 odvolanie zamietol a potvrdil rozhodnutie správneho orgánu. Počas konania žalovaný požiadal
Ministerstvo o výklad ustanovenia § 83 ods. 9 zákona o prevádzke vozidiel v cestnej premávke. Ministerstvo podalo výklad sporného ustanovenia listom z 15. februára 2021. Z výkladu vyplýva, že Ministerstvo listom z 4. mája 2020 usmernilo okresné úrady v sídle kraja, aby sa navzájom informovali o zrušených povoleniach a zároveň Ministerstvo informácie o zrušených povoleniach zverejňuje na svojej internetovej stránke.
Subjektu, ktorý požiadal o zrušenie povolenia, nemá byť akékoľvek nové povolenie pre zriadenie pracoviska kdekoľvek v Slovenskej republike vydané, aby neblokoval miesto v sieti. Žalovaný uviedol, že správny orgán postupoval správne, keď si pred vydaním rozhodnutia overil skutočnosť, či niektorý z okresných úradov nerozhodol o zrušení povolenia a s odkazom na usmernenie Ministerstva z 15. februára 2021 považoval rozhodnutie prvostupňového orgánu za zákonné a v súlade s § 83 ods. 9 zákona o prevádzke vozidiel v cestnej premávke.
II. Konanie pred správnym súdom
3. Proti rozhodnutiu žalovaného podal žalobca správnu žalobu a požadoval jeho zrušenie. Namietal vágnosť odôvodnenia rozhodnutia, nepreskúmateľnosť z dôvodu neurčitosti a rozhodnutie považoval za právne neisté bez opory v zákone. Nestotožnil sa s právnym názorom Ministerstva v liste z 15. februára 2020, prevzatým do odôvodnenia žalovaného, že podľa právnickej literatúry môžu byť stanice technickej kontroly považované za výkon verejnej moci a odvolal sa na rozsudok Súdneho dvora Európskej únie (ďalej „SD EÚ“) Grupo Itevelesa SL vo veci C-168/14 z 15. októbra 2015, podľa ktorého činnosť stanice technickej kontroly nepredstavuje výkon verejnej moci. Zopakoval, že spĺňal všetky podmienky pre vydanie povolenia v zmysle § 83 zákona o prevádzke vozidiel v cestnej premávke.
4. Žalovaný vo svojom vyjadrení zotrval prechádzajúcej právnej argumentácii. 5. Žalobca sa pridŕžal svojej predchádzajúcej právnej argumentácie a navyše poukázal na ním zistené nové skutočnosti. 6. Krajský súd v Žiline (ďalej „správny súd“) napadnutým rozsudkom č. k. 30S/73/2021-82 zo dňa 25. mája 2022 žalobu zamietol. Námietku nepreskúmateľnosti nepovažoval za dôvodnú. Ohľadom výkladu § 83 ods. 9 zákona o prevádzke vozidiel v cestnej premávke zaujal názor, že je potrebné pojem „držiteľ“ chápať ako ten istý subjekt, ktorý podal žiadosť o zrušenie povolenia. Z takéhoto výkladu vychádzali správne a zákonne správny orgán i žalovaný a to zodpovedá účelu aj tohto ustanovenia v zmysle listu Ministerstva z 15. februára 2020. Ak by zákonodarca chcel subjekty vymedziť tak, ako prezentuje žalobca, vyjadril by svoj úmysel tomu zodpovedajúcou formuláciou. Z týchto záverov vychádzal správny súd aj pri konštatovaní neodôvodnenosti námietok, že schvaľovací orgán zohľadnil rozhodnutie iného schvaľovacieho orgánu. Poukázal aj na ustanovenie § 135 ods. 3 cit. zák., podľa ktorého schvaľovacím orgánom je okresný úrad v sídle kraja a okresný úrad, a tak prichádza do úvahy aplikácia úpravy podľa § 83 ods. 9 cit. zák. v prípade rozhodnutia ktoréhokoľvek schvaľovacieho orgánu. Správny súd vzhľadom na jednoznačne zadefinované skutkové východiská v napadnutom rozhodnutí nevzhliadol dôvod na preskúmavanie podmienok v zmysle § 83 ods. 1 cit. zák.
III. Kasačná sťažnosť a vyjadrenie žalovaného
7. Proti rozsudku správneho súdu podal žalobca (sťažovateľ) včas kasačnú sťažnosť požadujúc zrušenie napadnutého rozsudku a vrátenie veci správnemu súdu na ďalšie konanie. 8. Sťažovateľ namietal postup správneho súdu, ktorý podľa neho zlučuje dve nesúvisiace konania na dvoch rôznych správnych orgánoch. Rovnako sa nestotožnil s právnym názorom správneho súdu, že v zmysle § 83 ods. 9 v spojení s § 135 ods. 3 zákona o prevádzke vozidiel v cestnej premávke prichádza do úvahy rozhodnutie ktoréhokoľvek schvaľovacieho orgánu. Uvedené odôvodnil aj tým, že podanie návrhu na zriadenie stanice technickej kontroly nad rámec existujúcej siete je možné iba pre konkrétny okres a dá sa podať iba na konkrétny okresný úrad v sídle kraja. Následne zopakoval dôvody, ktoré ho viedli k podaniu žiadosti o zrušenie povolenia a v ostatných skutočnostiach sa pridŕžal skutkovej a právnej argumentácie uvedenej v správnej žalobe. 9. Žalovaný sa ku kasačnej sťažnosti nevyjadril.
IV. Právne posúdenie veci kasačným súdom
10. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP) preskúmal napadnutý rozsudok v celom rozsahu (§ 453 ods. 1 SSP) a predchádzajúce konanie pred správnym súdom bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) v medziach uplatnených kasačných bodov (§ 453 ods. 2 SSP).
11. Kľúčovú otázku pre rozhodnutie vo veci predstavuje výklad ustanovenia § 83 ods. 9 zákona o prevádzke vozidiel v cestnej premávke. Konkrétne, či má byť toto ustanovenie vykladané tak, že v prípade, ak okresný úrad zruší na žiadosť účastníka povolenie, má byť návrh na udelenie nového povolenia zriadenie stanice technickej kontroly v inom okrese príslušným okresným úradom zamietnutý.
Ustanovenie § 83 ods. 9 zákona o prevádzke vozidiel v cestnej premávke znie cit: „Schvaľovací orgán zruší povolenie podľa odseku 5 písm. a) až c), ak držiteľ povolenia v čase jeho platnosti požiada o zrušenie povolenia. Proti rozhodnutiu o zrušení povolenia sa nemožno
odvolať. Ak držiteľ povolenia podá návrh na udelenie nového povolenia, schvaľovací orgán návrh zamietne.“ V rámci tohto ustanovenia je predovšetkým potrebné vyložiť, čo sa rozumie pod pojmom „nové povolenie“. 12. Samotný text zákona jednoznačne nešpecifikuje, či udeleniu povolenia v určitom okrese bráni skutočnosť, že navrhovateľ v minulosti požiadal o zrušenie povolenia v inom okrese, alebo len skutočnosť, že požiadal o zrušenie povolenia v tom istom okrese, v ktorom teraz o povolenie žiada. 13.
Ustanovenie § 83 zákona o prevádzke vozidiel v cestnej premávke má nadpis (rubriku) „Udeľovanie povolenia na zriadenie stanice technickej kontroly, povolenia na zriadenie pracoviska emisnej kontroly a povolenia na zriadenie pracoviska kontroly originality“. V celom § 83 cit. zák. sa pojem „povolenie“ viaže na zriadenie konkrétnej stanice technickej kontroly - žiadateľ musí disponovať konkrétnou nehnuteľnosťou (§ 83 ods. 1 písm. a) bod. 2.), musí predložiť konkrétny projektový zámer (§ 83 ods. 1 písm. a) bod. 3.) a musí disponovať povolením Ministerstva pre určený okres, kde sa má stanica zriadiť (§ 83 ods. 1 písm. a) bod. 8. v spojení). Povolenie Ministerstva taktiež v zmysle § 83 ods. 14 písm. a) bod 2. cit. zákona obsahuje určenie okresu, v ktorom sa má zriadiť stanica technickej kontroly.
14. O žiadosti o zriadenie stanice technickej kontroly pre tento určitý okres rozhoduje príslušný okresný úrad v sídle kraja. Aj prípadná žiadosť o zrušenie povolenia v zmysle § 83 ods. 9 cit. zák. sa vzťahuje na povolenie, týkajúce sa stanice zriadenej v konkrétnom okrese. V rámci vnútornej systematiky zákona za použitia systematického a logického možno potom dospieť k záveru, že „povolením“ sa bude rozumieť vždy povolenie konkretizované určením okresu, ako aj splnením ďalších podmienok v zmysle § 83 ods. 1 cit. zákona. 15. Ďalej kasačný súd poukazuje na dôvod, pre ktorý bol zákon č. 106/2018 o prevádzke vozidiel v cestnej premávke a o zmene a doplnení niektorých zákonov prijatý.
Z dôvodovej správy vyplýva, že bol prijatý aj z nutnosti transponovať smernice Európskej únie do právneho poriadku Slovenskej republiky. Jednou z týchto smerníc je smernica Európskeho parlamentu a Rady 2014/45/EÚ z 3. apríla 2014 o pravidelnej kontrole technického stavu motorových vozidiel a ich prípojných vozidiel a o zrušení smernice 2009/40/ES. V prvej vete v 15. bode preambuly cit. smernice je uvedené, že kontroly technického stavu sú zvrchovanou činnosťou, a preto by ich mali vykonávať členské štáty alebo verejné orgány alebo súkromné subjekty poverené vykonávať takúto kontrolu pod ich dozorom. Z citovaného textu je zjavné, že kontrolu technického stavu môže vykonávať buď členský štát sám, alebo môže kontrolou poveriť súkromnoprávny subjekt.
16. Z rozhodnutí SD EÚ kasačný súd poukazuje na rozhodnutie vo veci Komisia Európskych spoločenstiev proti Portugalskej republike C-438/08 z 22. októbra 2009, ktoré sa síce týka predchádzajúcej smernice, avšak rieši otázku zriaďovania staníc technickej kontroly slobody vo väzbe na slobodu usadiť sa, a je preto využiteľné aj na súčasný prípad. SD EÚ tu uviedol, že výkon stanice technickej kontroly nevychádza z rozhodovacej nezávislosti, ktorá je vlastná výkonu právomoci verejnej moci a taktiež je prijímané v rámci priameho štátneho dohľadu. Následne aj rozsudok vo veci Grupo Itevelesa SL C-168/14 z 15. októbra 2015 dospel k záveru, že výkon stanice technickej kontroly nepredstavuje výkon verejnej moci.
Pokiaľ výklad Ministerstva naznačuje, že stanice technickej kontroly môžu byť považované za výkon verejnej moci, takýto výklad nie je v súlade s uvedenými závermi SD EÚ. 17. Ďalej je potrebné poukázať na skutočnosť, že členské štáty, napriek tomu, že môžu podmieňovať činnosť staníc technickej kontroly, sú povinné dodržiavať právo Európskej únie. SD EÚ Komisia Európskych spoločenstiev proti Portugalskej republike C-438/08 z 22. októbra 2009, ako aj v rozsudku Grupo Itevelesa SL vo veci C-168/14 z 15. októbra 2015 riešil otázku podmienok povoľovania staníc technickej kontroly vo vzťahu k článku 49 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (sloboda usadiť sa). Odkazujúc na ustálenú judikatúru SD EÚ uvádza, že článok 49 Zmluvy o fungovaní Európskej únie bráni obmedzeniam slobody usadiť sa, čiže zakazuje akékoľvek vnútroštátne opatrenie, ktoré štátnym príslušníkom Európskej únie zabraňuje vykonávať slobodu usadiť sa zaručenú Zmluvou o fungovaní Európskej únie alebo ju pre nich robí menej príťažlivou, pričom pojem obmedzenie zahŕňa opatrenia prijaté členským
štátom, ktoré, hoci sú uplatniteľné bez rozdielu, sa dotýkajú prístupu na trh pre podniky z iných členských štátov a tak narúšajú obchod v rámci Európskej únie. 18. SD EÚ konštatoval, že určité obmedzenia sú prípustné, ak ich možno odôvodniť naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu pod podmienkou, že sú spôsobilé zaručiť uskutočnenie sledovaného cieľa a nejdú nad rámec toho, čo je na dosiahnutie tohto cieľa
nevyhnutné. Obmedzenie v rámci výkonu staníc technickej kontroly musí byť skutočne primerané na dosiahnutie cieľov ochrany spotrebiteľov a bezpečnosti na cestách a nesmie ísť nad rámec toho, čo je na tento účel nevyhnutné. Vo veci C-168/14 SD EÚ uzavrel, že cit: „článok 49 ZFEÚ sa má vykladať v tom zmysle, že bráni vnútroštátnej právnej úprave, akou je právna úprava sporná vo veci samej, ktorá na vydanie povolenia na zriadenie stanice technickej kontroly vozidiel podnikom alebo skupinou podnikov stanovuje podmienku po prvé, aby existovala minimálna vzdialenosť medzi touto stanicou a už existujúcou stanicou tohto podniku alebo tejto skupiny podnikov, a po druhé, aby tento podnik alebo táto skupina podnikov nemali po vydaní povolenia viac než 50 % podiel na trhu, okrem prípadov, keď sa preukáže, že táto podmienka je skutočne primeraná na dosiahnutie cieľov ochrany spotrebiteľov a bezpečnosti na cestách a nejde nad rámec toho, čo je na tento účel nevyhnutné, čo však musí overiť vnútroštátny súd.“
19. Vzhľadom na uvedené je potrebné pre výklad ustanovenia § 83 ods. 9 zákona o prevádzke vozidiel v cestnej premávke použiť aj eurokonformný výklad v zmysle záverov Ústavného súdu Slovenskej republiky napr. v uznesení III. ÚS 666/2016 z 11. októbra 2016: „Za určitých okolností teda slovenské orgány aplikujúce právo (aj súdy) musia skúmať nielen vôľu zákonodarcu, ale aj vôľu únijného tvorcu zodpovedajúcej právnej regulácie, ktorá je z hľadiska právnej relevancie úpravy správania subjektov práva v právnych vzťahoch postavená na roveň, ba niekedy aj nad vôľu zákonodarcu. Formulovaná požiadavka má svoj základ v samotnej ústave, ktorá v čl. 144 ods. 1 sudcom pri rozhodovaní nepredpisuje len viazanosť zákonom ako kvalifikovaným výsledkom realizácie vnútroštátnej zákonodarnej moci (toto sťažovateľ účelovo zdôrazňuje), ale aj viazanosť ústavou (teda i jej čl. 7 ods. 2) i samotnou medzinárodnou zmluvou podľa čl. 7 ods. 2 ústavy.“
20. Odôvodnenie rozhodnutia žalovaného, ako aj správneho súdu vychádza z listu ministerstva dopravy a výstavby z 15. februára 2021, v ktorom podalo výklad k uvedenému ustanoveniu, v zmysle ktorého „účelom § 83 ods. 9 zákona č. 106/2018 Z. z. je, aby osoba, ktorá si sama dobrovoľne požiadala o povolenie zriadenia stanice technickej kontroly, pracoviska, emisnej kontroly alebo pracoviska kontroly originality (ďalej len „pracovisko“) a nie je schopná zriadiť toto pracovisko, počas platnosti povolenia zbytočne neblokovala miesto v sieti. A následne akékoľvek nové povolenie pre zriadenie pracoviska, kdekoľvek na Slovensku, tejto osobe už nebolo vydané.“ Je zjavné, že výklad, z ktorého Ministerstvo, správne orgány a správny súd vychádzali, sledoval cieľ, aby nedochádzalo k blokovaniu miesta v sieti. Z dôvodovej správy k zákon č. 106/2018 Z. z. vyplýva, že „účelom zákona je predovšetkým vytvoriť podmienky na to, aby vozidlá v cestnej premávke spĺňali ustanovené podmienky a dosiahnuť, aby prevádzkou vozidla nebola ohrozená bezpečnosť, životné prostredie alebo verejné zdravie a neboli poškodzované cesty.“
21. Pre záver o správnosti výkladu Ministerstva, žalovaného aj správneho súdu o zamedzení blokovania v sieti by bolo potrebné osvedčiť, že požiadavka neudelenia žiadneho ďalšieho povolenia v prípade, ak držiteľ povolenia kedykoľvek v minulosti požiadal o zrušenie povolenia kdekoľvek v rámci siete z akéhokoľvek dôvodu, je nevyhnutá v záujme zabezpečenia bezpečnosti a ochrany spotrebiteľov, životného prostredia, verejného zdravia a kvality ciest a je primeraná sledovanému cieľu. Súčasný výklad, opierajúci sa o obsah listu Ministerstva z 15.02.2021, nezohľadňuje, že Ministerstvo v súvislosti s možnosťou vyhovenia žiadosti o zrušenie povolenia hovorilo o osobe, „ktorá nie je schopná zriadiť toto pracovisko“ (bod 20. šiesty riadok tohto rozhodnutia). Toto však nemusí byť jediný dôvod žiadosti o zrušenie povolenia. V prípade iných dôvodov žiadosti o zrušenie povolenia je namieste skúmať vzťah dôvodov žiadosti o zrušenie predchádzajúceho povolenia a obsahu, resp. dôvodov novej žiadosti o povolenie.
22. Kasačný súd konštatuje, že v prejednávanej veci žalovaný ani správny súd neprezentovali argumentáciu v prospech toho, že dôvod neudelenia povolenia sťažovateľovi požiadavku nevyhnutnosti a primeranosti spĺňa, čo spolu s nezohľadnením systematického a logického výkladu ust. § 83 ods. 9 zákona o prevádzke vozidiel viedlo k nesprávnemu právnemu posúdeniu.
V. Záver a rozhodnutie o trovách konania
23. Vychádzajúc z vyššie uvedeného kasačný súd dospel k záveru, že kasačná sťažnosť žalobcu je dôvodná. Keďže správny súd žalobu zamietol, kasačný súd postupom podľa § 462 ods. 2 SSP v spojení s § 191 ods. 1 písm. c) SSP napadnutý rozsudok správneho súdu zmenil tak, že rozhodnutie žalovaného zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie. Žalovaný bude vo svojom ďalšom konaní a rozhodovaní viazaný právnym názorom kasačného súdu v zmysle § 469 SSP. Jeho úlohou bude postupovať v naznačenom smere a pri aplikácii § 83 ods. 9 zákona o prevádzke vozidiel využiť eurokonformný, systematický a logický výklad uvedeného ustanovenia. 24. O nároku na náhradu trov konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 2 v spojení s § 167 ods. 1 SSP tak, že plne úspešnému žalobcovi priznal nárok na náhradu trov kasačného konania, ako aj náhradu trov konania pred správnym súdom (§ 175 ods. 1 SSP). O výške náhrady trov konania rozhodne správny súd po právoplatnosti rozhodnutia, ktorým sa konanie končí, samostatným uznesením, ktoré vydá súdny úradník (§ 175 ods. 2 SSP). 25. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky pomerom hlasov 3:0 (§ 139 ods. 4 prvá veta SSP).
Poučenie:
Proti tomuto rozhodnutiu opravný prostriedok nie je prípustný.
V Bratislave dňa 22. augusta 2024