4Stk/9/2021

1. Napadnutým rozsudkom č.k. 26S/5/2019-157 zo dňa 28.11.2019 Krajský súd v Nitre (ďalej aj „krajský súd“ alebo „správny súd“) rozhodol tak, že zrušil rozhodnutie žalovaného č. PO/ BEZ/2018/5521, O-506/2018 zo dňa 12.11.2018 (ďalej aj ako „druhostupňové rozhodnutie“ alebo „rozhodnutie žalovaného“) v spojení s rozhodnutím Inšpektorátu práce Nitra (ďalej aj ako „prvostupňový správny orgán“) č. 173/18/práv., IPNR_KHIP/ROZ/2018/2636 zo dňa 06.08.2018 (ďalej ako „prvostupňové rozhodnutie“) a vec mu vrátil na ďalšie konanie. Žalovaného zaviazal zaplatiť náhradu trov konania v rozsahu 100 %.

Na základe vydaných protokolov a ich dodatkov prvostupňový správny orgán podľa § 7 ods. 3 písm. i/ zákona č. 125/2006 Z.z. o inšpekcii práce v znení neskorších predpisov (ďalej aj ako „zákon o inšpekcii práce“) a podľa § 46 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“) rozhodol vo veci prvostupňovým rozhodnutím, ktorým žalobcovi podľa § 7b ods. 8 zákona o nelegálnom zamestnávaní uložil pokutu vo výške 25.000,- eur (dvadsaťpäťtisíc eur) za porušenie zákazu vyplývajúceho z ustanovenia § 7b ods. 5 písm. b) zákona o nelegálnom zamestnávaní (zákaz prijať prácu) tým, že zamestnávateľ prijal vnútroštátnu dodávku prác od právnickej osoby Picasso, s.r.o, - Personálna agentúra MAX, Štefánikova 21/111, 917 01 Trnava (ďalej ako „Picasso, s.r.o. - Personálna agentúra MAX“), konkrétnych fyzických osôb, ktoré nelegálne zamestnávala právnická osoba Ridenti s.r.o., Elgartova 497/12, Husovice, 614 00 Brno, Česká republika

2 písm. b/ zákona o nelegálnom zamestnávaní nesplnením prihlasovacích povinností voči Sociálnej poisťovni podľa § 231 ods. 1 písm. b/ bod 1. zákona č. 461/2003 Z.z. o sociálnom poistení najneskôr pred začatím výkonu práce týchto fyzických osôb a SAMMAROL s.r.o., ktorú žalobcovi poskytol na základe zmluvy uzatvorenej dňa 01.03.2015 medzi žalobcom a spoločnosťou Picasso, s.r.o. - Personálna agentúra MAX a medzi spoločnosťou Picasso, s.r.o. - Personálna agentúra MAX a poskytovateľom prác SAMMAROL s.r.o. prostredníctvom v rozhodnutí uvedených konkrétnych fyzických osôb, ktoré poskytovateľ prác SAMMAROL s.r.o. nelegálne zamestnával v rozpore s § 3 ods. 2 v nadväznosti na § 2 ods. 2 písm. b/ zákona o nelegálnom zamestnávaní nesplnením prihlasovacích povinností voči Sociálnej poisťovni

že žalobcovým poskytovateľom predmetnej služby v zmysle uvedeného ustanovenia zákona o nelegálnom zamestnávaní bola spoločnosť Picasso, s.r.o. - Personálna agentúra MAX (keď práve s touto mal žalobca uzatvorenú zmluvu, na základe ktorej mu poskytovala dojednané služby, na čom nič nemení skutočnosť, že ich žalobcovi poskytla subdodávateľsky), pričom spoločnosť Picasso, s.r.o. - Personálna agentúra MAX ich žalobcovi neposkytla prostredníctvom žiadnej fyzickej osoby, ktorú by práve táto spoločnosť nelegálne

II. Kasačná sťažnosť žalovaného a vyjadrenie žalobcu

trov konania. 6. Kasačný sťažovateľ nesúhlasil so záverom správneho súdu o neexistencii zmluvných vzťahov uvádzajúc, že práca 337 identifikovaných zamestnancov bola poskytovaná priamo žalobcovi na základe existujúcich zmluvných vzťahov medzi žalobcom a spoločnosťami Ridenti s.r.o. a SAMMAROL s.r.o. Zmluvné vzťahy boli založené na základe Rámcovej zmluvy o poskytovaní služieb zo dňa 01.03.2015 medzi žalobcom a Picasso, s.r.o, - Personálna agentúra MAX (ďalej aj ako „Rámcová zmluva“) a medzi Picasso, s.r.o. a Ridenti s.r.o. zo dňa 15.07.2016 a SAMMAROL s.r.o. zo dňa 12.01.2015. Z Rámcovej zmluvy o poskytovaní služieb zo dňa 01.03.2015 vyplýva, že zmluvné strany sa dohodli a žalobca výslovne a bez akýchkoľvek výhrad a pripomienok súhlasil s tým, že Picasso, s.r.o, - Personálna agentúra MAX, s.r.o. je oprávnený zabezpečiť poskytovanie časti, resp. celého rozsahu služieb podľa uvedenej zmluvy prostredníctvom tretích osôb (subdodávateľov fyzických a/alebo právnických osôb), pričom výber subdodávateľa je výlučne k dispozícii Picasso, s.r.o, - Personálna agentúra

7. Sťažovateľ ďalej uviedol, že žalobca prijal priamo na svojom pracovisku prácu dotknutých osôb, preukázateľne plnili pracovné úlohy žalobcu, činnosť sa vykonávala v priestoroch žalobcu, pracovnými prostriedkami žalobcu a na jeho zariadeniach. Sťažovateľ zotrval na svojom stanovisku, že žalobca preukázateľne neprijal službu od Picasso, s.r.o, - Personálna agentúra MAX, ale prijal prácu od Ridenti s.r.o. a SAMMAROL s.r.o. a navyše táto práca bola vykonávaná nelegálne, a teda išlo o porušenie zákazu prijať cezhraničnú dodávku práce podľa § 7b ods. 5 písm. b/ zákona o nelegálnom zamestnávaní.

Z uvedeného je jednoznačný úmysel zákonodarcu, aby odberateľ práce alebo služby bol spoluzodpovedný za dodržiavanie zákazu nelegálneho zamestnávania, pričom ide o absolútnu objektívnu zodpovednosť, z ktorej sa odberateľ nemôže vyviniť. Úmysel a vôľa zákonodarcu je týmto jednoznačne daná a preto pri akceptovaní vôle zákonodarcu nemožno prijať konštatovanie krajského súdu, že v danom prípade došlo k neprípustnému extenzívnemu výkladu.

9. V prerokúvanej veci bol sťažovateľ presvedčený, že aj keď žalobca nemal uzatvorenú zmluvu so spoločnosťami Ridenti s.r.o. a SAMMAROL s.r.o. ako poskytovateľmi práce alebo služieb, zamestnanci týchto spoločnosti vykonávali prácu priamo pre žalobcu, na jeho pracovisku, na základe jeho pokynov, s jeho pracovnými prostriedkami a na jeho zariadeniach. Takéto konanie sťažovateľ považoval za zneužitie práva, keď je preukázané prijatie práce získanej nelegálnym zamestnávaním a uvedené konanie nemôže používať právnu ochranu. Žalobca naopak uviedol, že mal uzavretú zmluvu výlučne so spoločnosťou Picasso, s.r.o, - Personálna agentúra MAX ako svojím subdodávateľom, preto nemôže ísť o naplnenie

žalobcovi. Obchodná spoločnosť Picasso, s.r.o, - Personálna agentúra MAX voči žalobcovi nevykonávala činnosť ako agentúra dočasného zamestnávania, ale poskytovala mu služby v rámci obchodno-záväzkového vzťahu, na ktorého základe bola plne oprávnená.

Keďže správny delikt, o ktorý ide v prerokúvanej veci, obsahuje v skutkovej podstate podmienku zmluvného vzťahu medzi právnickou osobou a dodávateľom, ktorý poskytuje prácu alebo službu prostredníctvom fyzickej osoby, ktorú nelegálne zamestnáva; tieto znaky nie sú naplnené a išlo by o neprípustné rozširovanie skutkovej podstaty tohto deliktu, čo nie je v právnom štáte akceptovateľné.

zákona. 11. Na základe uvedeného mal žalobca za to, že rozhodnutie správneho súdu bolo vecne i právne správne, preto žalobca navrhol kasačnému súdu, aby sťažnosť sťažovateľa zamietol ako nedôvodnú.

12. Predmetom kasačnej sťažnosti bol napadnutý rozsudok Krajského súdu v Nitre, ktorým zrušil rozhodnutie žalovaného č. PO/BEZ/2018/5521, O-506/2018 zo dňa 12.11.2018 v spojení s rozhodnutím Inšpektorátu práce Nitra č. 173/18/práv., IPNR_KHIP/ROZ/2018/2636 zo dňa 06.08.2018 a vec mu vrátil na ďalšie konanie. Sťažovateľ sa domáha zrušenia napadnutého rozsudku, ktorým bolo zrušené jeho rozhodnutie ako správneho orgánu druhého stupňa, ako aj rozhodnutie správneho orgánu prvého stupňa o uložení sankcie za správny delikt spočívajúci v nelegálnom zamestnávaní žalobcom, konkrétne v prijatí práce fyzickými osobami, ktoré boli nelegálne zamestnávané. Najvyšší správny súd preto primárne v medziach kasačnej sťažnosti ako kasačný súd preskúmal rozsudok krajského súdu ako aj konanie, ktoré mu predchádzalo, pričom v rámci kasačného konania skúmal aj napadnuté rozhodnutie žalovaného, ako aj rozhodnutie prvostupňového správneho orgánu a konania týmto rozhodnutiam predchádzajúce, najmä z toho pohľadu, či kasačné námietky sťažovateľa sú spôsobilé spochybniť vecnú správnosť napadnutého rozsudku krajského súdu. 13. Z obsahu administratívneho spisu kasačný súd zistil nasledovný skutkový a právny stav; 14. Prvostupňové rozhodnutie č. 173/18/práv., IPNR_KHIP/ROZ/2018/2636 zo dňa 06.08.2018 Inšpektorátu práce Nitra bolo vydané na základe výsledku inšpekcie práce, a to protokolu č.: INA-5-58-1.2/P-A24,28-17 zo dňa 24.02.2017 a protokolu č.: INA-6-58-1.2/P-A24,28-17 zo dňa 24.02.2017, ktorých obsah bol prerokovaný so žalobcom a po vyjadrení žalobcu k nim prvostupňový správny orgán vypracoval k protokolom dodatky, a to dodatok č. 1 s č: INA-5-58-1.2/D-A24,28-17 zo 17.05.2017 a dodatok č. 1 s č: INA-6-58-1.2/D-A24,28-17 zo 17.05.2017. Týmto rozhodnutím žalovaný podľa § 7b ods. 8 zákona o nelegálnom zamestnávaní uložil žalobcovi pokutu vo výške 25.000,- eur (dvadsaťpäťtisíc eur) za porušenie zákazu vyplývajúceho z § 7b ods. 5 písm. b/ zákona o nelegálnom zamestnávaní (zákaz prijať prácu) tým, že zamestnávateľ v mesiaci august 2016 prijal vnútroštátnu dodávku prác od právnickej osoby Picasso, s.r.o, - Personálna agentúra MAX, prostredníctvom v rozhodnutí uvedených konkrétnych fyzických osôb (označených identifikačnými údajmi v rozsahu meno, priezvisko, dátum narodenia, trvalý pobyt, údaje o zmluvnom základe pracovnoprávneho vzťahu), ktoré nelegálne zamestnávala právnická osoba Ridenti s.r.o. a v mesiaci júl 2016 prijal vnútroštátnu dodávku prác od právnickej osoby Picasso, s.r.o, - Personálna agentúra MAX, prostredníctvom v rozhodnutí uvedených konkrétnych fyzických osôb (označených identifikačnými údajmi v rozsahu meno, priezvisko, dátum narodenia, trvalý pobyt, údaje o zmluvnom základe pracovnoprávneho vzťahu), ktoré nelegálne zamestnávala právnická osoba SAMMAROL s.r.o. 15. Kasačný sťažovateľ (žalovaný) o odvolaní rozhodol tak, že zmenil odvolaním napadnuté prvostupňové rozhodnutie vo výrokovej časti pričom žalobcovi uložil pokutu vo výške

IV. Právne predpisy a právne názory kasačného súdu

17. Pri meritórnom posudzovaní veci vychádzal Najvyšší správny súd Slovenskej republiky najmä z nasledovných zákonných ustanovení: 18. Podľa § 7b ods. 5 zákona o nelegálnom zamestnávaní v znení účinnom v čase vydania prvostupňového a druhostupňového rozhodnutia a rozsudku krajského súdu (ďalej aj „zákon o nelegálnom zamestnávaní“), právnická osoba alebo fyzická osoba, ktorá je podnikateľom, nesmie prijať prácu alebo službu, ktorú jej na základe zmluvy dodáva alebo poskytuje právnická osoba alebo fyzická osoba (ďalej len „poskytovateľ služby“) prostredníctvom fyzickej osoby, ktorú nelegálne zamestnáva, ak ide a) cezhraničné poskytovanie služby po dobu presahujúcu päť dní v období 12 mesiacov od prvého poskytnutia služby alebo b) vnútroštátnu dodávku práce alebo cezhraničnú dodávku práce.

20. Podľa § 5 ods. 1 písm. a/ zákona o nelegálnom zamestnávaní, kontrolu nelegálnej práce a nelegálneho zamestnávania vykonávajú tieto kontrolné orgány: inšpektorát práce. 21. Podľa § 194 ods. 1 SSP, správnym trestaním sa na účely tohto zákona rozumie rozhodovanie orgánov verejnej správy o priestupku, správnom delikte alebo o sankcii za iné podobné protiprávne konanie.

23. Podľa § 2 Základné zásady trestného konania ods. 1 zákona č. 301/2005 Z.z. Trestný poriadok (ďalej len „Trestný poriadok“), nikto nemôže byť stíhaný ako obvinený inak než zo zákonných dôvodov a spôsobom, ktorý ustanovuje tento zákon.

Podľa § 7 ods. 11 zákona o inšpekcii práce, inšpektorát práce je v správnom konaní správnym orgánom prvého stupňa. 27. Podľa § 6 ods. 1 písm. b/ zákona o inšpekcii práce, Národný inšpektorát práce je odvolacím orgánom vo veciach, v ktorých v prvom stupni rozhodol inšpektorát práce.

29. Podľa § 3 ods. 1 Správneho poriadku, správne orgány postupujú v konaní v súlade so zákonmi a inými právnymi predpismi. 30. Podľa § 46 Správneho poriadku, rozhodnutie musí byť v súlade so zákonmi a ostatnými právnymi predpismi, musí ho vydať orgán na to príslušný, musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci a musí obsahovať predpísané náležitosti.

Administratívne trestanie má trestno-právny charakter i podľa judikatúry Európskeho súdu pre ľudské práva, ako aj v zmysle judikatúry Ústavného súdu Slovenskej republiky, podľa ktorého trestanie za správne delikty podlieha rovnakému právnemu režimu ako trestný postih za trestné činy. V rámci správneho trestania je tak aplikovateľný čl. 7 ods. 1 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, ako aj čl. 49 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky. Analógia v správnom trestaní v neprospech páchateľa správneho deliktu je vylúčená.

Z toho vyplýva, že trestný čin musí byť jasne definovaný zákonom (nullum crimen, nulla poena sine lege certa). Táto podmienka je splnená, ak ten, komu je právna norma určená, môže z jej znenia zistiť, aké konanie alebo opomenutie spôsobuje jeho trestnú zodpovednosť (viď Kokkinakis v. Grécko, č. 14307/88, rozsudok ESĽP z 25.05.1993, ako aj Nález Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. II. ÚS 476/2016 zo 17. januára 2018, zverejnený v Zbierke nálezov a rozhodnutí Ústavného súdu pod č. 9/2018).

34. Podstatnou námietkou sťažovateľa v kasačnej sťažnosti bolo vyvodenie právneho záveru na základe skutkových zistení v administratívnom konaní o existencii zmluvných vzťahov medzi žalobcom a spoločnosťami Ridenti s.r.o. a SAMMAROL s.r.o., a zároveň explicitne uviedol, že zmluva bola uzavretá len medzi žalobcom a spoločnosťou Picasso, s.r.o, - Personálna agentúra MAX.

36. Správny súd dospel k názoru, že nebola naplnená skutková podstata správneho deliktu podľa § 7b ods. 5 zákona o nelegálnom zamestnávaní, konkrétne nebola naplnená objektívna stránka skutkovej podstaty spočívajúca v prijatí práce právnickou osobou alebo fyzickou osobou, ktorú jej na základe zmluvy dodáva alebo poskytuje právnická osoba alebo fyzická osoba (ďalej len „poskytovateľ služby“) prostredníctvom fyzickej osoby, ktorú nelegálne zamestnáva, ak ide a) o cezhraničné poskytovanie služby po dobu presahujúcu päť dní v období 12 mesiacov od prvého poskytnutia služby alebo b) o vnútroštátnu dodávku práce alebo cezhraničnú dodávku práce.

Pre zdôraznenie, z obsahu Rámcovej zmluvy z 01.03.2015 bolo zistené, že spoločnosť Picasso, s.r.o. - Personálna agentúra MAX je oprávnená zabezpečiť poskytovanie časti, resp. celého rozsahu služieb podľa uvedenej zmluvy prostredníctvom tretích osôb (subdodávateľov fyzických a/alebo právnických osôb), pričom výber subdodávateľa, resp. subdodávateľov je výlučne v dispozícii poskytovateľa - teda spoločnosti Picasso, s.r.o. - Personálna agentúra MAX. 38.

predmetných služieb na zmluvnom základe. 39. Kasačný súd je v zhode aj s názorom správneho súdu podľa ktorého skutkový záver o tom, že by zmluvný vzťah medzi žalobcom a spoločnosťou Ridenti s.r.o. a medzi žalobcom a spoločnosťou SAMMAROL s.r.o. s predmetným obsahom existoval, nekonštatoval sťažovateľ ani v skutkovej vete obsiahnutej vo výrokovej časti správnou žalobou napadnutého rozhodnutia a korešpondujúc s tým ani v odôvodnení rozhodnutia. Rovnako sťažovateľ vo výrokovej časti správnou žalobou napadnutého rozhodnutia a ani v jeho odôvodnení nekonštatoval ani skutkový záver o tom, že by žalobcovi poskytovala predmetné služby spoločnosť Picasso, s.r.o. - Personálna agentúra MAX prostredníctvom ňou nelegálne zamestnávaných fyzických osôb (tieto fyzické osoby nelegálne zamestnávala práve spoločnosť Ridenti, s.r.o. a spoločnosť SAMMAROL s.r.o. za čo im bola uložená aj sankcia v podobe peňažnej pokuty).

Tento princíp je zostrený v oblasti trestania za správne delikty fyzických a právnických osôb, kedy štátny orgán nemôže vyvodiť trestnoprávnu/administratívnoprávnu zodpovednosť nad rámec zákona, t.j. len zákon ustanoví, ktoré konanie je trestným činom (čl. 49 Ústavy Slovenskej republiky), a prípadné doplnenie objektívnej stránky skutkovej podstaty správneho deliktu extenzívnym výkladom správnym orgánom ukladajúcim sankciu je zakázané.

Za týchto okolností je preto bez právneho významu zaoberať sa ďalšími sťažnostnými námietkami. Pokiaľ sťažovateľ v rámci výkonu svojej právomoci ako odvolacieho inšpekčného orgánu dospeje k potrebe novelizácie predmetných ustanovení, môže sa obrátiť na príslušné ministerstvo, ktoré môže iniciovať legislatívnu zmenu v tomto smere. V právnom štáte je neprípustné, aby sa zákonné znaky skutkovej podstaty správneho deliktu v administratívnom trestaní vykladali extenzívne, a to len z dôvodu, napr. opomenutia zákonodarcu upraviť určitý spôsob konania ako administratívne postihnuteľný. Z uvedeného vyplýva, že za poskytovateľa služby alebo práce v zmysle § 7b ods. 5 zákona o nelegálnom zamestnávaní nie je možné považovať subdodávateľa práce alebo služby administratívnoprávne zodpovedného subjektu, ktorý s ním za týmto účelom nie je v zmluvnom vzťahu.

V zmysle tejto zásady trestné stíhanie možno začať len vtedy, keď existuje dôvodné podozrenie zo spáchania trestného činu, pričom musí byť dodržaný postup ustanovený Trestným poriadkom. V rovine administratívneho práva je táto zásada v podstate obsiahnutá v zásade zákonnosti. Z hľadiska hmotného práva zasa ide o realizáciu zásady nullum crimen sine lege (žiadny trestný čin bez zákona), ktorá je upravená v čl. 49 Ústavy SR a čl. 39 Listiny základných práv a slobôd. Vo vzťahu k správnemu trestaniu možno danú zásadu analogicky vymedziť ako konanie orgánov verejnej správy pri vyvodzovaní administratívnej zodpovednosti, ktoré je opodstatnené, len ak existuje dôvodné podozrenie zo spáchania správneho deliktu, pričom musí byť dodržaný príslušný normatívne daný procesný postup.

V ďalšom kasačný súd poukazuje na bod 31 odôvodnenia napadnutého rozsudku, v ktorom zaviazal prvostupňový správny orgán k opätovnému prejednaniu a rozhodnutiu vo veci samej, príp. ak správny orgán nezistí nové skutočnosti (zmena skutkového a právneho stavu), je potrebné v zmysle § 30 Správneho poriadku konanie zastaviť.

46. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky jednomyseľne pomerom hlasov 3:0 (§ 3 ods. 9 veta tretia zákona č. 757/2004 Z.z. o súdoch a o zmene a doplnení niektorých zákonov).