4Svk/2/2021

UZNESENIE

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný, v právnej veci žalobkyne (v kasačnom konaní - sťažovateľka): W.. L.. F. Z., B.., nar. XX.XX.XXXX, bytom X. O. XXX, XXX XX X. O., proti žalovanému: Okresný úrad Trnava, odbor opravných prostriedkov, so sídlom Vajanského 2, 917 01 Trnava, za účasti ďalšieho účastníka konania: Trnavská univerzita v Trnave, so sídlom Hornopotočná 23, 917 01 Trnava, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného, konajúc o kasačnej sťažnosti sťažovateľky proti uzneseniu Krajského súdu v Trnave zo dňa 26. novembra 2020, č.k. 47Sa/2/2020-154, takto

rozhodol:

Senát 4S Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky postupuje vec vedenú na tunajšom súde pod sp.zn. 4Svk/2/2021 na prejednanie a rozhodnutie veľkému senátu Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky.

Odôvodnenie

I. Odôvodnenie postúpenia

II. Zdroje práva dotknuté konaním

4. Podľa § 98 ods. 1 SSP, správny súd uznesením odmietne žalobu, ak (písm. e/) bola podaná zjavne neoprávnenou osobou. 5. Podľa § 178 ods. 1 SSP, žalobcom je fyzická osoba alebo právnická osoba, ktorá o sebe tvrdí, že ako účastník administratívneho konania bola rozhodnutím orgánu verejnej správy alebo opatrením orgánu verejnej správy ukrátená na svojich právach alebo právom chránených

7. Podľa § 68 ods. 1 Priestupkového zákona, priestupky podľa § 42a a § 49 ods. 1 písm. a/ sa prejednávajú len na návrh postihnutej osoby alebo jej zákonného zástupcu alebo opatrovníka (ďalej len „navrhovateľ“). Priestupok podľa § 22 ods. 1 písm. g/ sa prejednáva len na návrh poškodenej osoby, jej zákonného zástupcu alebo opatrovníka, ak je poškodená osoba vo vzťahu k páchateľovi priestupku blízkou osobou a k ublíženiu na zdraví alebo spôsobeniu škody na majetku došlo iba tejto blízkej osobe, prípadne aj páchateľovi priestupku.

10. Podľa § 81 ods. 2 Priestupkového zákona, poškodený sa môže odvolať len vo veci náhrady škody. 11. Podľa § 81 ods. 4 Priestupkového zákona, pri priestupkoch, ktoré možno prejednať len na návrh, sa môže navrhovateľ odvolať len proti tej časti rozhodnutia, ktorá sa týka vyslovenia viny obvineného z priestupku alebo povinnosti navrhovateľa uhradiť trovy konania; môže sa tiež odvolať proti rozhodnutiu o zastavení konania (§ 76 ods. 2 ).

Ústava Slovenskej republiky 14. Podľa článku 46 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky každý sa môže domáhať zákonom ustanoveným postupom svojho práva na nezávislom a nestrannom súde a v prípadoch ustanovených zákonom na inom orgáne Slovenskej republiky. Dohovor o ochrane ľudských práv a základných slobôd

III. Opis preskúmavanej veci

Samotná povinnosť uhradiť trovy konania štátu vznikla na strane sťažovateľky z dôvodu, že došlo k zastaveniu konania vo veci návrhového priestupku, pričom sťažovateľka bola v priestupkovom konaní v procesnom postavení navrhovateľky (§ 79 ods. 1 Priestupkového zákona).

konania. Dňa 22.12.2017 bolo žalovanému doručené upozornenie prokurátora, v ktorom tento identifikoval nezákonnosť postupu žalovaného, ktorý považoval odvolanie sťažovateľky za oneskorene podané. Žalovaný dospel k záveru, že upozornenie prokurátora bolo dôvodné. 18. Žalovaný následne v rámci konania o podanom odvolaní dospel k záveru, že prvostupňové rozhodnutie je zákonné a správne, a preto odvolanie sťažovateľky zamietol a prvostupňové rozhodnutie potvrdil. Žalovaný poukázal na to, že v predmetnej veci ide o tzv. návrhový priestupok pri ktorom sa uplatňuje dispozičná zásada.

Poukázal na to, že priestupkové konanie podľa Priestupkového zákona nastupuje až následne, t.j. až po tom, čo bola predmetná nezákonnosť povinnej osoby takýmto spôsob definovaná iným príslušným orgánom verejnej moci. Konanie na krajskom súde sp.zn. 20S/108/2018 a nadväzujúce kasačné konanie (Najvyšší súd SR) sp.zn. 8Asan/13/2019 19.

Krajský súd konajúci v súdenej veci uznesením č.k. 20S/108/2018-33 zo dňa 06.12.2018 podľa § 98 ods. 1 písm. e/ SSP odmietol žalobu žalobkyne a žiadnemu z účastníkov konania nepriznal náhradu trov konania.

Najvyšší súd SR zároveň vyslovil právny názor, že vo vzťahu k výroku o zastavení konania nepovažuje sťažovateľku ako žalobkyňu za aktívne legitimovanú (8Asan/13/2019 zo dňa 28. novembra 2019 - odsek 19. odôvodnenia kasačného súdu: „19. Kasačný súd konštatuje, že aktívne legitimovaným subjektom na správny súdny prieskum správneho trestného rozhodnutia - čo do výroku o zastavení priestupkového konania, je výlučne prokurátor reprezentujúci verejný záujem [.

22. V rámci nového konania a rozhodovania vo veci (už vedenej pod sp. zn. 47Sa/2/2020), krajský súd opäť rozhodol odmietnutím žaloby žalobykne (sťažovateľky v kasačnom konaní). 23. Odmietnutie žaloby opäť odôvodnil ustanovením § 98 ods. 1 písm. e/ SSP (žaloba podaná zjavne neoprávnenou osobou), pričom vo vzťahu k výroku o zastavení konania krajský súd vychádzal z názoru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky v danej veci (sp. zn. 8Asan/13/2019), t.j. že vo vzťahu k výroku o zastavení konania sťažovateľka nie je aktívne legitimovaná, avšak zároveň neprijal právny názor vyslovený v tejto konkrétnej veci senátom 8S (v zrušujúcom uznesení - sp. zn. 8Asan/13/2019), ale opierajúc sa o vyššie uvededné odlišné rozhodnutia, dospel krajský súd k opačnému záveru, t.j. že sťažovateľka (ako žalobkyňa v rámci konania pred krajským súdom) nie je aktívne legitimovaná ani vo vzťahu k výrokovej časti rozhodnutia správneho orgánu potvrdeného rozhodnutím žalovaného - o povinnosti sťažovateľky nahradiť trovy štátu (16 Eur).

Trnave) kasačnú sťažnosť, o ktorej má rozhodnúť predkladajúci senát.

IV. Kasačná sťažnosť žalobcu a vyjadrenia

26. V konkrétnostiach sťažovateľka odôvodňuje podanú kasačnú sťažnosť najmä nasledovne: a) podľa názoru sťažovateľky, má vo veci aktívnu legitimáciu a krajský súd pochybil, ak je tento status nepriznal a následne na tomto právnom názore jej žalobu odmietol. V tejto súvislosti sťažovateľka namieta, že sa krajský súd odklonil od právneho názoru, ktorý v súdenej veci už raz kasačný súd vyslovil (pozn. predkladajúceho senátu: právny názor v prospech sťažovateľky) a namiesto toho, aby postupoval vo veci podľa právneho názoru, ktorý bol pre krajský súd záväzný, tento vo veci rozhodol na základe právnych názorov iných kasačných senátov v obdobných veciach (pozn. predkladajúceho senátu: právny názor v neprospech sťažovateľky - obsiahnutý v odlišných stanoviskách v texte tohto uznesenia) b) nesprávne právne posúdenie veci krajským súdom vidí sťažovateľka aj v tom, že tento v rámci rozhodovania o podanej správnej žalobe neprihliadal na viacnásobné porušenie všeobecne záväznej právnej úpravy zo strany orgánov verejnej správy (najmä § 57, § 58, § 59

Poukazuje pritom na to, že týmto konaním orgány verejnej správy porušili nielen vlastné ustanovenie § 57 Priestupkového zákona, ale aj základné pravidlá konania viažuce sa najmä k hospodárnosti a rýchlosti konania. Na podporu svojho tvrdenia poukazuje sťažovateľka aj na doktrinálnu literatúru (Potásch, P. a kol. Vybrané správne procesy (teoretické a praktické aspekty). 2. vydanie, Bratislava : EUROKÓDEX, 2011, str. 205-206). c) sťažovateľka ďalej poukazuje na to, že ani z odôvodnení žalobou napadnutých rozhodnutí nevyplýva, prečo k spoločnému konaniu podľa § 57 Priestupkového zákona nedošlo, čím napáda kvalitu a presvedčivosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, na ktorú skutočnosť krajský súd podľa názoru sťažovateľky tiež neprihliadal. V tejto súvislosti odkazuje

Poukazuje na to, že argumentácia krajského súdu je arbitrárna, tendenčná a nesprávna. Predmetom konania totiž nie je vlastné porušenie § 57 Priestupkového zákona (orgánom verejnej správy), ale materiálna škoda, ktorá sťažovateľke v dôsledku porušenia uvedeného zákonného ustanovenia

28.04.2020, podľa ktorého „rozhodnutie o náhrade trov konania je integrálnou súčasťou konania o priestupku, pričom z ustanovenia § 79 ods. 1 zákona o priestupkoch možno vyvodiť, že principiálne sa toto rozhodnutie riadi zásadou úspechu v konaní, resp. závisí od výsledku konania vo veci samej. Výrok rozhodnutia o trovách priestupkového konania je výrokom odvodeným, priamo závislým od výroku rozhodnutia vo veci samej. Je teda zrejmé, že preskúmavať zákonnosť rozhodnutia o náhrade trov priestupkového konania znamená zároveň preskúmať aj postup a rozhodnutie správneho orgánu vo veci samej. Pokiaľ sťažovateľke ako navrhovateľke v priestupkovom konaní, neprináleží aktívna procesná legitimácia na preskúmanie rozhodnutia o priestupku, zákonite nemôže mať ani aktívnu procesnú legitimáciu na preskúmanie rozhodnutia o náhrade trov tohto priestupkového konania.“. Podľa názoru sťažovateľky, tento záver kasačného súdu je nesprávny z dôvodu rozporu s princípmi formálnej logiky, keď zároveň odkazuje na § 81 ods. 4 Priestupkového zákona. V súhrne sťažovateľka poukazuje na to, že jej práva a právom chránené záujmy boli postupom a rozhodnutiami orgánov verejnej správy dotknuté tak, že sa vstúpilo do jej majetkovej sféry vznikom viacnásobnej povinnosti náhrady trov štátu priestupkového konania, pričom ak by platilo, že tieto výroky rozhodnutí orgánov verejnej správy nie sú preskúmateľné, potom by fakticky nemala možnosť účinnej súdnej ochrany pred nezákonným postupom orgánov verejnej správy. e) sťažovateľka poukazuje na nezákonnosť rozhodnutia krajského súdu aj v tom, že tento sa nevysporiadal s trovami kasačného konania, keď sťažovateľka bola v konaní pred Najvyšším súdom SR (v rámci prieskumu uznesenia krajského súdu - č. k. 20S/108/2018-33 zo dňa 06.12.2018 úspešná. 27. Kasačná sťažnosť bola zaslaná žalovanému (doručená dňa 03.06.2021), ako aj ďalšiemu účastníkovi konania (doručená dňa 21.06.2021), pričom títo sa k nej nevyjadrili.

Všeobecné vymedzenie predkladacej právomoci 28. Ustanovenie § 22 ods. 1 písm. a) SSP zakotvuje nasledujúci text: „(1) Najvyšší súd koná a rozhoduje o kasačných sťažnostiach vo veľkom senáte zloženom z predsedu senátu a šiestich sudcov, ak a) senát najvyššieho súdu dospel pri svojom rozhodovaní k právnemu názoru, ktorý je odlišný od právneho názoru, ktorý už bol vyjadrený v rozhodnutí najvyššieho súdu, a vec uznesením postúpil na rozhodnutie veľkému senátu, [.].

30. Predkladajúci senát konajúci ako kasačný súd (§ 438 ods. 2 SSP) predovšetkým postupom podľa § 452 ods. 1 v spojení s § 439 SSP preskúmal prípustnosť kasačnej sťažnosti a z toho vyplývajúce možné dôvody jej odmietnutia. Po preverení splnenia procesných podmienok na konanie o predloženej kasačnej sťažnosti, kasačný súd preskúmal napadnuté uznesenie spolu s konaním, ktoré predchádzalo jeho vydaniu a po neverejnej porade si jednomyseľne (§ 464 v spojení s § 139 ods. 4 SSP) osvojil záver, že sťažovateľka je aktívne legitimovaná na podanie správnej žaloby v súdenej veci vo vzťahu k výroku rozhodnutia správneho orgánu, ktorým bola zaviazaná zaplatiť štátu trovy konania v sume 16 Eur, resp. vo vzťahu k rozhodnutiu žalovaného, ktorým žalovaný prvostupňové rozhodnutie správneho orgánu potvrdil.

Z ustálenej rozhodovacej praxe vyplýva, že keďže rozhodnutím o zastavení konania sa nevstupuje do právnej sféry navrhovateľa, navrhovateľ v takýchto prípadoch nemá ani aktívnu legitimáciu na podanie správnej žaloby (v časti o zastavení konania).

33. Predkladajúci senát sa stotožňuje s doterajšou rozhodovacou praxou kasačného súdu v tom, že vo vzťahu k výroku o zastavení konania sťažovateľka aktívne legitimovaná nie je, avšak nestotožňuje sa s právnymi názormi, že by tento nedostatok aktívnej legitimácie mal dopad aj na nedostatok jej legitimácie vo vzťahu k výroku rozhodnutia správneho orgánu o jej povinnosti zaplatiť trovy štátu. Opis odlišného rozhodnutia 4Asan/24/2019

V prejednávanej veci dospeli k záveru, že skutok, o ktorom sa koná, nie je priestupkom, preto správny orgán prvého stupňa rozhodol tak, že konanie zastavil a žalovaný následne jeho rozhodnutie potvrdil a odvolanie žalobkyne zamietol.

neho závisí. V danom prípade bola žalobkyni uložená predmetná povinnosť v zmysle cit. zákonného ustanovenia, pretože bola navrhovateľkou v priestupkovej veci, v ktorej obvinený z priestupku nebol uznaný vinným. V zmysle § 79 ods. 1 druhej vety zákona o priestupkoch trovy konania sa uhrádzajú paušálnou sumou, ktorú ustanoví Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky po dohode s Ministerstvom financií Slovenskej republiky všeobecne záväzným právnym predpisom.

35. V súvisiacej veci tej istej sťažovateľky senát rozhodujúci vo veci sp.zn. 6Asan/13/2019 vyslovil právny názor: „37. Predmet správneho konania, ktorým sa správne orgány zaoberali, a od ktorého sa následne odvíjajú otázky, ktoré správne orgány skúmajú, v danom prípade predstavuje skutočnosť, či v konaní došlo k spáchaniu priestupku na úseku práva na prístup k informáciám.

Oba uvedené výroky vytvárajú celok, ktorý je najdôležitejšou časťou rozhodnutia, nakoľko sú v ňom určené konkrétne práva a povinnosti účastníkov konania, samotná podstata veci je však zachytená vo výroku o merite. Výrok o trovách správneho konania naň síce obsahovo nadväzuje, ale nie je spôsobilý existovať samostatne bez meritórneho výroku o samotnom výsledku konania, nemôže byť preto vnímaný ako samostatný predmet súdneho prieskumu, ktorý by v tomto prípade zakladal aktívnu legitimáciu žalobkyne na podanie žaloby v uvedenej časti.“ Opis odlišného rozhodnutia 10Asan/23/2019

42. Na okraj si v tejto súvislosti najvyšší súd dovolí citovať z právnych záverov Ústavného súdu SR vyslovených vo vzťahu k náhrade trov súdneho konania, aj keď tieto závery nemožno na prejednávaný prípad aplikovať doslovne, nakoľko na rozdiel od trov priestupkového konania (uhrádzaných paušálnou sumou) sa trovy súdneho konania nahrádzajú v rozsiahlejšej miere (odvíjajúc sa od účelne vynaložených zákonom stanovených výdavkov), a preto ich nemožno stotožňovať. Vychádzajúc z uvedeného rozdielu má podľa názoru najvyššieho súdu rozhodnutie o náhrade trov súdneho konania väčší potenciál dotknúť sa účastníka konania ako rozhodnutie o náhrade trov konania o priestupku. V rozhodnutí sp. zn. III. ÚS 199/2016 z 12. apríla 2016 Ústavný súd SR vyslovil, že „námietky sťažovateľa síce smerujú proti porušeniu princípov spravodlivého súdneho konania, týkajú sa však len jeho časti, a to rozhodovania krajského súdu o trovách konania, čo má v konkrétnych okolnostiach posudzovanej veci na sťažovateľa nepochybne negatívne dôsledky, avšak tieto nemožno z

IV. ÚS 225/ 2012, IV. ÚS 311/2012). Ústavný súd nespochybňuje, že za určitých okolností možno k záveru o porušení základného práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy a práva na spravodlivé súdne konanie podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru dôjsť aj v súvislosti s námietkami sťažovateľa smerujúcimi proti právoplatnému rozhodnutiu všeobecného súdu o náhrade trov súdneho konania. Vo všeobecnosti však platí, že rozhodnutie o náhrade trov konania nedosahuje spravidla samo osebe intenzitu predstavujúcu možnosť vyslovenia porušenia základných práv a slobôd bez ohľadu na to, akokoľvek sa môže účastníka konania citeľne dotknúť. Ústavný súd pri posudzovaní problematiky trov konania, t.j. problematiky vo vzťahu k predmetu konania pred všeobecnými súdmi akcesorickej, postupuje nanajvýš zdržanlivo a k zrušeniu napadaného výroku o trovách konania sa uchyľuje iba výnimočne, napr. keď zistí, že došlo k porušeniu práva na súdnu ochranu (spravodlivý proces) extrémnym spôsobom, alebo že bolo zasiahnuté aj iné základné právo (m.m. II. ÚS 78/03, II. ÚS 31/04, IV. ÚS 45/06, I. ÚS

Ako vyplýva z už uvedeného, krajský súd dospel k správnym právnym záverom, že sťažovateľke nemožno priznať postavenie žalobcu v konaní o preskúmanie rozhodnutia o zastavení priestupkového konania vedeného proti inej fyzickej osobe. Z uvedeného dôvodu preto nemožno považovať za dôvodnú ani námietku sťažovateľky, že správny súd sa nevysporiadal so skutočnosťami uvádzanými v žalobe, v ktorej namietala rozpor rozhodnutia žalovaného so zákonom o

37. Primárne je potrebné ustáliť, že v súdenej veci sa jedná o tzv. návrhový priestupok, o ktorom konanie môže začať výlučne na návrh. Sťažovateľka takýto návrh podala, pričom správny orgán následne priestupkové konanie zastavil, keď dospel k záveru, že skutok, pre ktorý sa konanie viedlo, nie je priestupkom. Vzhľadom na to, že došlo k zastaveniu (návrhového) priestupkového konania, t.j. navrhovateľka bola fakticky neúspešná, vznikla jej povinnosť - z ďalšej výrokovej časti rozhodnutia prvostupňového správneho orgánu - zaplatiť trovy štátu v sume 16 Eur.

39. Aj keď symbolickou sumou (16 Eur), je nepochybné, že verejnomocenským aktom (rozhodnutím správneho orgánu) sa vstúpilo do majetkovej sféry navrhovateľky (sťažovateľky), pričom nesplnenie uloženej povinnosti (t.j. nezaplatenie trov konania) môže mať sekundárne ďalšie vstupy do právneho substrátu navrhovateľky.

V predkladanej veci však o vzniku povinnosti zaplatiť štátu trovy konania rozhodol orgán verejnej správy, nie súd. b) otázka trov konania je v rozhodnutí ústavného súdu skúmaná v kontexte možnosti a relevancie ústavnoprávneho prieskumu, t.j. právne názory ústavného súdu sa viažu k relevancii právoplatného rozhodnutia súdu o trovách konania, pričom - paradoxne - ani vo vzťahu k takémuto rozhodnutiu všeobecného súdu ústavný súd paušálne poskytnutie ochrany neodmietol, len ju viazal na ďalšie atribúty a podmienky c) Ústavný súd SR v predmetnom rozhodnutí nevylúčil, že aj rozhodnutím (súdu) o trovách konania môže dôjsť do zásahu základných práv a slobôd sťažovateľa („Ústavný súd nespochybňuje, že za určitých okolností možno k záveru o porušení základného práva na súdnu ochranu podľa čl. 46 ods. 1 ústavy a práva na spravodlivé súdne konanie podľa čl. 6 ods. 1 dohovoru dôjsť aj v súvislosti s námietkami sťažovateľa smerujúcimi proti právoplatnému rozhodnutiu všeobecného súdu o náhrade trov súdneho konania.“). Uvedené by potom musí

41. Predkladajúci senát v rámci neverejnej porady vo veci neidentifikoval žiadne zákonné ustanovenie, ktoré by predstavovalo hmotnoprávnu alebo procesnoprávnu prekážku prieskumu rozhodnutia správneho orgánu v časti, ktorá sa týka povinnosti navrhovateľky (sťažovateľky) zaplatiť trovy štátu.

43. Podľa právneho názoru predkladajúceho senátu, vyňatie zákonnosti rozhodnutí správnych orgánov o povinnosti uloženej účastníkovi konania zaplatiť štátu trovy priestupkového konania - zo súdneho prieskumu - predstavuje zásah nielen do subjektívnych práv konkrétneho navrhovateľa, ale vážnym spôsobom ohrozuje aj princípy právneho štátu.

45. Podľa názoru predkladajúceho senátu preto prípadná absencia aktívnej legitimácie na strane žalobkyne na prieskum rozhodnutia správneho orgánu v časti o zastavení priestupkového konania, ktoré sťažovateľka iniciovala, nemôže bez ďalšieho diskvalifikovať sťažovateľku na podanie žaloby v časti o vzniku povinnosti zaplatiť trovy konania, ktorá povinnosť sa odvíja od vlastného zastavenia priestupkového konania, ktoré bolo začaté na jej

47. Naopak, podľa predkladajúceho senátu je vo veci potrebné uplatniť taký výklad právnej úpravy, ktorý súdny prieskum rozhodnutí správnych orgánov v otázke vzniku, resp. rozsahu povinnosti zaplatiť trovy priestupkového konania na návrh osoby, ktorej takáto povinnosť z výroku rozhodnutia správneho orgánu vyplýva, pripustí.

49. Krajský súd následne rozhodujúc o podanej žalobe - po vrátení veci kasačným súdom (sp. zn. zastavil) - sa odchýlil od právneho názoru vysloveného kasačným súdom konkrétne v tejto veci a opierajúc sa o kvantitatívne väčšiu množinu rozhodnutí (odlišné rozhodnutia) - žalobu odmietol a aktívnu legitimáciu sťažovateľke nepriznal ani vo vzťahu k časti rozhodnutia správnych orgánov, ktorými sa sťažovateľke uložila povinnosť zaplatiť trovy štátu.

51. Toto rozhodnutie prijal Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte pomerom hlasov 3:0.