4Svk/2/2024

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedu senátu prof. JUDr. PhDr. Petra Potáscha, PhD. a členov senátu JUDr. Moniky Valašikovej, PhD., LL.M. a JUDr. Rastislava Dlugoša, PhD., v právnej veci žalobcu: Malé Tatry Partners, s. r. o., so sídlom Na Grunte 21, Bratislava - mestská časť Nové Mesto, IČO: 53694 33, právne zast.: Mgr. Martin Danišovič, advokát, so sídlom Dričňová 1/D, 821 01 Bratislava, IČO: 42137322, proti žalovanému: Úrad pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky, so sídlom: Tomášikova 14366/64A, Bratislava, IČO: 54669464, za účasti ďalších účastníkov konania: 1/ L.. A. C., nar.: XX.XX.XXXX, trvale pobytom: G. XXX/XX, Z., 2/ O.. O. Z., nar.: XX.XX.XXXX, trvale pobytom: O. H. XXXX/XB., F. - F., 3/ O.. O. Z., nar.: XX.XX.XXXX, trvale pobytom: O. H. XXXX/XB., F. - F., 4/ O. T., nar. XX.XX.XXXX, trvale pobytom: O. H. XXXX/XB., F. - F., 5/ O. V., nar.: XX.XX.XXXX, trvale pobytom: O. H. XXXX/ XC., F. - F., 6/ O.. S. A., nar.: XX.XX.XXXX., trvale pobytom: O. H. XXXX/XB., F. - F., 7/ O.. B. B., nar.: XX.XX.XXXX, trvale pobytom: O. H. XXXX/XX, F. - F., 8/ O.. V.. O. B., nar. XX.XX.XXXX, trvale pobytom: O. H. XXXX/XX, . F. - F., 9/ L.. V.. F. B., nar.: XX.XX.XXXX, trvale pobytom: O. H. XXXX/XX, F. - F., 10/ BAVLNÁRSKE ZÁVODY-TEXICOM, s. r. o., so sídlom: Textilná 23, Ružomberok, IČO: 36388777, 11/ L.. A. T., nar.: XX.XX.XXXX, trvale pobytom: O. H. XXXX/X, F. - F., 12/ V. T., nar.: XX.XX.XXXX, trvale pobytom: O. H. XXXX/X, F. - F., 13/ Mesto Ružomberok, Nám. A. Hlinku 1098/1, Ružomberok, 14/ A3UM 21, s. r. o., so sídlom: Malé Tatry 21, Ružomberok, IČO: 36411914, za účasti Okresnej prokuratúry Ružomberok, Dončova 8, Ružomberok, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia Ministerstva dopravy a výstavby Slovenskej republiky č. 06014/2022/SSSVP/39677 zo dňa 06. apríla 2022, v konaní o kasačnej sťažnosti žalovaného a Okresnej prokuratúry Ružomberok proti právoplatnému rozsudku Správneho súdu v Banskej Bystrici č. k. ZA- 30S/175/2022-566 zo dňa 26. júla 2023, takto

1. Správny súd v Banskej Bystrici (ďalej aj ako „správny súd“) rozsudkom č. k. ZA- 30S/ 175/2022-566 zo dňa 26.07.2023 (ďalej aj ako „napadnutý rozsudok“) zrušil rozhodnutie Ministerstva dopravy a výstavby Slovenskej republiky č. 06014/2022/SSSVP/39677 zo dňa 06. 04. 2022 (ďalej aj ako „rozhodnutie žalovaného“) a rozhodnutie Okresného úradu Žilina, odbor výstavby a bytovej politiky č. OU-ZA-OVBP2-2021/027988-007 zo dňa 27. 07. 2021 v znení opravy vykonanej listom Okresného úradu Žilina, odbor výstavby a bytovej politiky č. OU- ZA-OVBP2-2021/027988-033 zo dňa 09. 11. 2021 (ďalej aj ako „prvostupňové rozhodnutie“) a vec vrátil orgánu verejnej správy nižšieho stupňa - Okresnému úradu Žilina, odbor výstavby a bytovej politiky (ďalej aj ako „okresný úrad“) na ďalšie konanie.

2. Etapa, rodinné domy, byty a detské centrum, SO 02 byty a detské centrum“ na pozemkoch registra „C“ KN parc. č. XXXXX/X a XXXXX/XX v k. ú. F. (ďalej len „stavba“) stavebníkovi, t. j. spoločnosti A3UM 21, s. r. o. so sídlom Malé Tatry 21, 034 01 Ružomberok.

parcely. Podľa prokurátorky bolo nedostatočné aj samotné odôvodnenie stavebného povolenia, keď osobitne poukázala aj na rozpory povoľovanej stavby vo vzťahu k územného rozhodnutiu, ktoré bolo vo veci vydané. Okresná prokurátorka taktiež vytkla stavebnému úradu, že písomnosti určené vlastníkovi susediacich parciel v právoplatne skončenom konaní zasielal na adresu správcu konkurznej podstaty, pričom v stavebnom konaní písomnosti zasielal priamo na adresu obchodnej spoločnosti, ktoré sa mu vrátili z dôvodu, že adresát je neznámy.

V odôvodnení svojho rozhodnutia uviedol, že porovnaním obsahu dokumentácie pre vydanie územného rozhodnutia odsúhlasenou stavebným úradom v územnom konaní a obsahu projektovej dokumentácie odsúhlasenou ním v stavebnom konaní (odhliadnuc od určitých nesprávnosti v údajoch týkajúcich sa výškového a pôdorysného usporiadania vrátane funkčného určenia stavieb) dospel k rovnakému záveru, že zmeny medzi týmito dokumentáciami týkajúcimi sa hmotového, stavebnotechnického riešenia vrátane vnútorného dispozičného a funkčného usporiadania v nich navrhnutých stavieb a s tým súvisiace zmeny aj v ich umiestnení vo vzťahu k susedným pozemkom a stavbám a k miestnej komunikácii, boli takými zásadnými zmenami oproti podmienkam určeným v územnom rozhodnutí, ktorých povoleniu jednoznačne malo predchádzať nové územné konanie a rozhodnutie o zmene právoplatného územného rozhodnutia podľa § 41 ods. 1 Stavebného zákona. Ďalej bolo v rozhodnutí okresného úradu uvedené, že len všeobecné konštatovanie stavebného úradu, že žiadosť preskúmal z hľadísk uvedených v ustanovení § 62 ods. 1

zákona, nemohlo byť v súlade so zákonom. 5. Okresný úrad sa stotožnil aj s odôvodnením okresnej prokurátorky, že stavebný úrad pri vymedzovaní okruhu účastníkov stavebného konania nepostupoval v súlade s ustanovením § 59 ods. 1 písm. b) Stavebného zákona, v stavebnom konaní postupoval jednostranne a výlučne len v prospech stavebníka bez ohľadu na možný, resp. potencionálny dopad povoľovanej stavby na užívacie práva osôb podávajúcich podnet ako vlastníkov susednej bytovej stavby rodinného domu, ktorým bez opory v podkladoch rozhodnutia nepriznal postavenie účastníkov a tým im uprel ich zákonné právo zúčastniť sa stavebného konania, pričom okresný úrad sa stotožnil aj s odôvodnením okresnej prokurátorky, že stavebný úrad postavenie účastníka konania nepriznal ani Mestu Ružomberok ako vlastníkovi susedného pozemku. Čo sa týka námietky okresnej prokurátorky o tom, že stavebný úrad nedoručoval písomnosti správne, tak túto námietku okresný úrad nepovažoval za dôvodnú.

7. Z rozhodnutia žalovaného pritom vyplýva, že medzi umiestňovanou stavbou (podľa územného rozhodnutia) a stavebným povolením existujú podstatné rozdiely, čo zakladá nezákonnosť napadnutého stavebného povolenia. Stavebné povolenie teda nie je v súlade s právoplatným územným rozhodnutím, ktoré stavebnému povoleniu predchádzalo.

pričom však preskúmaním odvolaniami napadnutého rozhodnutia okresného úradu a kompletného spisového materiálu v predmetnej veci bolo preukázané, že nezákonnosť postupu stavebného úradu v stavebnom konaní a nezákonnosť vydaného stavebného povolenia v danom prípade prevyšuje nad dobromyseľne nadobudnutými právami nového stavebníka ako adresáta právoplatného stavebného povolenia, a preto stavebné povolenie nie je možné ponechať v

9. V tomto kontexte správny súd doplnil, že ako dôvodnú považoval námietku, že orgány verejnej správy sa v dostatočnom rozsahu nevysporiadali s dobromyseľnosťou nadobudnutých práv žalobcu ako stavebníka, ktorý stavbu zrealizoval na základe právoplatného stavebného povolenia, čo malo spôsobiť nepreskúmateľnosť týchto rozhodnutí pre nedostatok dôvodov.

verejnej správy. Preto, ak žalobca v žalobe namietal, že rozhodnutia sú priamym popretím základných princípov právneho štátu, ak ministerstvo nerešpektovalo zásadu dobromyseľne nadobudnutých práv, ani zásadu stability práv nadobudnutých právoplatným rozhodnutím, tak žalobná námietka je dôvodná. Len v prípade, ak by sa preukázalo zavinenie samotného konania o nej nejako zavádzal, poskytoval nepravdivé „falšované“ listiny, poskytoval nepravdivé informácie, či inak konal spôsobom, ktorému by nemala byť - 12 - ZA - 30S/175/ 2022poskytnutá právna ochrana), v takom prípade by bolo možné vec posúdiť inak, čo ale pri rozhodovaní o proteste prokurátora v predmetnej veci vôbec nebolo posudzované.

12. Podľa správneho súdu to, že v súčasnosti SSP nepozná už povinnosť prokurátora prihliadať pri prokurátorských žalobách, ak sa nevyhovie protestu, na dobromyseľne nadobudnuté práva účastníkov konania, neznamená, že by sa nemohol účastník správneho konania domáhať súdnej ochrany v rámci súdneho prieskumu, ak protestu bolo vyhovené, za predpokladu, že by preukazoval, že sa neprimerane zasiahlo do jeho práv, ktoré nadobudol dobromyseľne v čase, keď sa na rozhodnutie hľadelo ako na zákonné. Súdny prieskum v prípade, ak sa posudzuje zákonnosť rozhodnutia orgánu verejnej správy vydaného v konaní o proteste prokurátora, ktorému bolo vyhovené a došlo k zrušeniu protestom napadnutého rozhodnutia, nie je ex lege vylúčený.

Ministerstvo k dobromyseľnosti nadobudnutých práv v napadnutom rozhodnutí na jednej strane uviedlo, že v konaní o proteste prokurátora zákon neukladá správnemu orgánu povinnosť vyhodnotiť dobromyseľne nadobudnuté práva ani na ne prihliadať pri rozhodovaní o proteste, ale na druhej strany ministerstvo konštatovalo bez akéhokoľvek odôvodnenia, že v danom prípade prevyšuje zákonnosť nad dobromyseľne nadobudnutými právami stavebníka, čo správny súd vyhodnotil ako nepreskúmateľné pre nedostatok dôvodov. Z napadnutých rozhodnutí teda nevyplýva, prečo prevýšil princíp zákonnosti nad princípom stavu právnej istoty a ochrany dobromyseľne nadobudnutých práv. K tomuto správny súd uviedol, že z nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL.ÚS 21/08 vyplýva, že princíp zákonnosti (sám o sebe) nemá v porovnaní s ostatnými princípmi materiálneho právneho štátu, medzi ktoré princíp právnej istoty nepochybne patrí, zaručený primát, a preto treba každý prerokovaný prípad posudzovať s prihliadnutím na všetky konkrétnosti (osobitosti) daného prípadu.

prokurátora. V obidvoch prípadoch sa jedná o mimoriadny opravný prostriedok, pričom v oboch prípadoch musí orgán verejnej správy posúdiť intenzitu porušenia zákonnosti vo vzťahu k dobromyseľne nadobudnutým právam stavebníka. Účelom oboch konaní, t. j. konaní na základe oboch mimoriadnych opravných prostriedkov je odstraňovanie rozporov v rozhodnutí so zákonmi a inými všeobecne záväznými predpismi.

16. Z rozsudku správneho súdu ďalej vyplýva záver, že aj protest prokurátora ako opravný prostriedok spôsobilý vyvolať zmenu alebo zrušenie právoplatného rozhodnutia správneho orgánu predstavuje zákonom stanovenú odchýlku od zásadnej požiadavky, ktorou je záväznosť a nezmeniteľnosť právoplatných rozhodnutí, preto je označovaný za mimoriadny opravný prostriedok.

mimoriadne a výnimočne. 17. Správny súd nepovažoval za dostatočné odôvodnenie postupu a zdôvodnenia právnej úvahy orgánov verejnej správy oboch inštancií, na základe ktorej dospeli k záveru pri posudzovaní otázky vo vzťahu k právam stavebníka nadobudnutým stavebným povolením.

poriadku. 18. Správny súd doplnil, že tak ministerstvo, ako ani okresný úrad v odôvodnení svojich rozhodnutí dostatočným spôsobom neobjasnili úvahu, prečo považovali vytknuté vady za tak závažné pochybenia, že na ich odstránenie je potrebné zasiahnuť do dobromyseľne nadobudnutých práv stavebníka.

Súd musí nielen rešpektovať právo, ale jeho výklad a aplikácia musia smerovať k spravodlivému výsledku. 20. Napokon správny súd formuloval vo vzťahu k orgánom verejnej správy justičný pokyn v tom zmysle, že sa v novom konaní budú musieť zaoberať princípom právnej istoty a princípom legality a otázkou, či uprednostnenie princípu právnej istoty pred princípom legality (alebo naopak) je daný a tento záver musí byť náležite odôvodnený, lebo je evidentné, že v tomto smere sa pri rozhodovaní o proteste prokurátora orgány, ktoré vydali rozhodnutia, vôbec nezaoberali, čo ale vzhľadom na judikatúru Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (ďalej aj ako „najvyšší súd“) bolo potrebné (porovnaj aj závery rozsudku NS SR sp. zn. 10Sžk/58/ 2018 zo dňa 30.06.2020 a rozsudku sp. zn. 3Sžk/8/2017 zo dňa30.05.2018).

21. O trovách konania rozhodol správny súd tak, že právo na ich náhradu priznal žalobcovi (a nepriznal ďalším účastníkom konania).

22. Kasačnú sťažnosť proti rozsudku krajského súdu uvedeného v bode 1, podal žalovaný, ako aj prokurátorka Okresnej prokuratúry Ružomberok. [kasačná sťažnosť žalovaného] 23. Žalovaný podanú kasačnú sťažnosť odôvodnil ustanovením § 440 ods. 1 písm. g) SSP, t. j. tým, že správny súd vec nesprávne právne posúdil, ako aj ustanovením § 440 ods. 1 písm. f) SSP, t. j. tým, že správny súd nesprávnym procesným postupom znemožnil účastníkovi konania, aby uskutočnil jemu patriace procesné práva v takej miere, že došlo k porušeniu práva na spravodlivý proces. 24.

25. V podanej kasačnej sťažnosti žalovaný osobitne poukazuje na to, že sa nestotožňuje so správnym súdom, ktorý mu vytkol diferenciáciu konania v mimo odvolacom konaní a konania o proteste prokurátora. Uviedol, že v rámci konania o proteste je viazaný rozsahom namietanej nezákonnosti. Na strane druhej, poukazom na ustanovenie § 65 Správneho poriadku sumarizuje vybranú zákonnú úpravu týkajúcu sa mimo odvolacieho konania. Doplnil, že z ustanovenia § 65 ods. 2 Správneho poriadku síce vyplýva jeho povinnosť prihliadať na dobromyseľne nadobudnuté práva účastníka konania, neznamená to však, že by to samo osebe bránilo zrušeniu alebo zmene rozhodnutia, ak bola v konaní zistená nezákonnosť.

28. Ako pochybenie správneho súdu podľa § 440 ods. 1 písm. f) SSP vníma žalovaný to, že v odôvodnení napadnutého rozsudku mu síce správny súd vytýka, že sa nevenoval pomerovaniu intenzity zásahu do dobromyseľne nadobudnutých práv a intenzity porušenia zákona, avšak tento záver dostatočne neodôvodnil. Z rozsudku nevyplýva, v čom malo uvedené opomenutie spočívať a správny súd zároveň nevysvetlil, aká intenzita porušenia zákonnosti by mala vplyv na ustúpenie dobromyseľne nadobudnutých práv alebo naopak.

30. Osobitne v tejto súvislosti poukázal na rozpor medzi územným rozhodnutím a stavebným povolením (skladba vnútorných priestorov, počet nebytových priestorov, počet bytov, zmena spôsobu parkovania, zmena počtu a skladby parkovacích miest a pod.), keď výslovne namietal, že vo svojom rozhodnutí uviedol, že stavebný úrad vôbec nevyhodnotil vplyv nárastu počtu bytových jednotiek a zmenu funkčného usporiadania z garáží na byty a pod., a to napriek tomu, že počet bytových jednotiek v predmetnej stavbe stúpol z 9 na 21. Skonštatoval, že podstatným pochybením stavebného úradu bolo, že i napriek podstatným zmenám v stavbe (územné rozhodnutie vs. stavebné konanie), nebolo uskutočnené nové územné konanie a nebolo vydané rozhodnutie o zmene právoplatného územného rozhodnutia podľa § 41 ods. 1 Stavebného zákona. Obdobne, žalovaný uvádza, že vo svojom rozhodnutí poukázal aj na ďalšiu podstatnú vadu nezákonnosti, a to skutočnosť, že sa nekonalo s Mestom Ružomberok ako s účastníkom stavebného konania.

V tomto kontexte potom nebolo možné vo veci rozhodnúť priorizáciou dobromyseľnosti stavebníka pred ochranou zákonnosti. 33. Podľa názoru žalovaného potom jeho rozhodnutie netrpí vadou, ktorú identifikoval správny súd, keďže v texte odôvodnenia sa žalovaný podrobne venuje všetkým relevantným skutočnostiam.

35. Kasačnú sťažnosť vo veci podala aj prokurátorka Okresnej prokuratúry Ružomberok, ktorá ju odôvodnila ustanovením § 440 ods. 1 písm. g) SSP, t. j. nesprávnym právnym posúdením veci zo strany správneho súdu. 36. Prokurátorka poukázala na vybrané ustanovenia zákona o prokuratúre (§ 3 ods. 2, § 4 ods. 1 písm. e), § 5 písm. c), § 20 ods. 1, § 21 ods. 1, § 23 ods. 4, § 24 ods. 1) a uviedla, že z uvedených ustanovení vyplýva, že prokurátor pri uplatňovaní prostriedkov dozoru nemôže uprednostniť ochranu nadobudnutých práv pred zákonnou povinnosťou odstrániť porušenie zákona. Prokurátor pri vykonávaní dozoru nad dodržiavaním zákonnosti orgánmi verejnej správy priorizuje ochranu objektívneho práva a verejného záujmu. Poukazujúc na

37. Následne prokurátorka zreprodukovala dôvody podaného protestu vo veci s osobitným dôrazom na skutočnosť, že v predmetnej veci v rámci stavebného konania nebolo s niektorými osobami konané ako s účastníkmi konania. Poukázala na rozhodovaciu prax Najvyššieho súdu Slovenskej republiky v tom zmysle, že podľa nej je právo byť účastníkom správneho konania súčasťou základného práva na inú právnu ochranu podľa § 46 ods. 1 Ústavy SR. Nekonanie s niekým, s kým sa ako s účastníkom konania malo konať, považuje prokurátorka

39. Podľa prokurátorky závery správneho súdu obsiahnuté v napadnutom rozsudku nie sú správne, keďže ak by uvedené závery mali byť aplikované, netrestný dozor prokuratúry sledujúci ochranu objektívneho práva by bol potom celkom bez významu.

40. Obdobne, odkazom na dielo Baricová, J. et al. Správny súdny poriadok. Komentár. Praha. C. H. BECK, 2018, prokurátorka argumentovala, že predmetom konania o proteste prokurátora je primárne riešenie právnych otázok, zatiaľ čo plnohodnotné dokazovanie je signifikantne spojené len s administratívnym konaním vo veci samej.

41. Odkazom na rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky (sp. zn. 4Sžo/191/2015) uviedla, že prokurátor pri výkone dozoru v zmysle príslušných zákonných ustanovení chráni ex lege verejný záujem. Z uvedeného rozhodnutia tiež odcitovala záver, podľa ktorého „Najvyšší súd v súvislosti s namietanými právami, získanými v dobrej viere, poukazuje na rozsudok NS SR sp. zn. 1Sžo/283/2008 z 11.08.2009, v zmysle ktorého námietka účastníka na práva nadobudnuté v dobrej viere, nemôže byť v právnom štáte dôvodom odstúpenia od zásady dodržiavania zákonnosti a jej ochrany, ktoré sú základným predpokladom právneho štátu v zmysle čl. 1 Ústavy SR.“.

43. Samotné rozhodnutie žalovaného považuje prokurátorka za dostatočne podrobné, má za to, že sa v ňom žalovaný dostatočne vysporiadal aj s otázkami dobromyseľnosti stavebníka v kontexte princípu právnej istoty, resp. princípu legality, pričom sa stotožňuje s tým, že žalovaný v rámci konania o podanom proteste prokurátora nemalo povinnosť prihliadať na dobromyseľne nadobudnuté práva stavebníka. Doplnila, že ako to uviedol žalovaný, ani pri preskúmaní rozhodnutia mimo odvolacieho konania, ochrana dobromyseľne nadobudnutých práv účastníka konania neznamená, že tieto nemôžu byť dotknuté vôbec.

III. Vyjadrenie žalobcu k podaným kasačným sťažnostiam

v kontexte princípu právnej istoty a princípu materiálneho právneho štátu, je povinnosťou všetkých štátnych orgánov zabezpečiť reálnu možnosť ich uplatnenia tými subjektmi, ktorým boli priznané. 47. Rovnako žalobca rozporuje závery žalovaného týkajúce sa § 65 ods. 2 Správneho poriadku v súvislosti s potrebou prihliadania na dobromyseľne nadobudnuté práva v rámci aplikácie prieskumu právoplatného rozhodnutia (v správnom konaní) mimo odvolacieho konania, keď poukazuje na to, že v zmysle testu proporcionality, ak preváži dobromyseľnosť práv účastníka konania (pozn.: nad zistenou nezákonnosťou), nemôže preskúmavané rozhodnutie zrušiť. Toto pritom - podľa žalobcu - platí tak v prípade prieskumu rozhodnutí mimo odvolacieho konania, ako aj v rámci konania o proteste prokurátora.

V identickej rovine odkázal na ďalšie rozhodnutia najvyššieho súdu - sp. zn. 4Sž/31/2002, 10Sžk/27/2017, 6Sžp/ 19/2012, 6Sžp/25/2013, 10Sžk/58/2018. 49. Žalobca pritom konštatuje, že protest prokurátora je mimoriadnym opravným prostriedkom, a preto neplatí záver žalovaného v tom zmysle, že sa v konaní o ňom má prihliadať len na zákonnosť. Takýto výklad považuje žalobca za rozporný s materiálnym poňatím právneho štátu. 50. Žalobca sa nestotožnil ani s názorom žalovaného, podľa ktorého sa mal v napadnutom rozhodnutí dostatočne vysporiadať s otázkou dobromyseľnosti stavebníka (žalobcu), keď práve nedostatočné odôvodnenie žalovanému vytkol aj správny súd. Podľa žalobcu sa žalovaný

Osobitne doplnil, že ak napr. žalovaný v kasačnej sťažnosti namietol, že absenciu dobromyseľnosti na strane žalobcu preukazuje to, že dokumenty z územného konania, ktoré predložil v stavebnom konaní, nie sú v súlade, toto uviedol len v kasačnej sťažnosti, nie v samotnom rozhodnutí. Odôvodnenie rozsudku potom podľa žalobcu nie je arbitrárne ako to uvádza žalovaný vo svojej kasačnej sťažnosti. Správny súd - podľa žalobcu - vo vyslovenom právnom názore, ktorý je pre orgány verejnej správy záväzný, presne uvádza, ako treba postupovať pri vyhodnocovaní dobromyseľne nadobudnutých práv v ďalšom konaní. Napadnutý rozsudok správneho súdu potom žalobca považuje za zákonný a vyčerpávajúco odôvodnený.

52. Argumentačný prístup prokurátorky obsiahnutý v jej kasačnej sťažnosti popiera žalobca aj vzhľadom na to, že ak by tieto argumenty mali platiť, vo svojej podstate by predstavovali popretie právomoci správneho súdnictva vo veciach týkajúcich sa súdneho prieskumu rozhodnutí správnych orgánov v súvislosti s rozhodovaním o proteste prokurátora.

§ 3 ods. 1 zákona o prokuratúre prokuratúre ukladá chrániť práva a zákonom chránené záujmy fyzických osôb, právnických osôb a štátu.“ a „. . .že princíp právnej istoty môže pri uplatňovaní oprávnení prokurátora, ako je protest či žaloba ustúpiť iba výnimočne a to za účelom zaistenia nápravy nezákonných rozhodnutí, a teda opravy podstatnejších či základných vád alebo omylov, ale nie z dôvodu akejkoľvek snahy o právnu čistotu ako to bolo v predmetnej veci.“

Napokon žalobca odkázal na rozhodnutie Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky (sp. zn. 6Sžk/1/2021), v ktorom síce došlo k zrušeniu rozsudku správneho súdu, ale v otázkach relevantných pre súdenú vec, je názor kasačného súdu v zhode s argumentáciou

IV. Vyjadrenie Okresnej prokuratúry Ružomberok ku kasačnej sťažnosti žalovaného

57. Ku kasačnej sťažnosti žalovaného sa vyjadrila Okresná prokuratúra Ružomberok, ktorá sa plne stotožnila s tvrdením žalovaného, podľa ktorého správny súd nesprávne právne posúdil význam inštitútu protestu prokurátora v zmysle ustanovení zákona o prokuratúre. 58. Rovnako sa stotožnil so žalovaným v tom, že v napadnutom rozhodnutí žalovaný mimoriadne podrobne riešil dôvody, ktoré viedli k záveru o nezákonnosti stavebného povolenia a následne k jeho zrušeniu. Podľa prokurátorky, rozsiahla argumentácia žalovaného v podanej kasačnej sťažnosti ohľadom vád stavebného povolenia, ktoré založili jeho nezákonnosť a nesúlad stavebníkom predkladanej dokumentácie pre účely územného konania a následného stavebného konania, mal za následok pochybnosť, či bol stavebník dobromyseľný, pričom tieto okolnosti žalovaný vo svojom rozhodnutí zrozumiteľne zdôvodnil. 59. Podľa prokurátorky, v súdenej veci nie je možné ochranu dobromyseľne nadobudnutých práv priorizovať pred ochranou zákonnosti, a preto v súlade so znením vlastnej kasačnej sťažnosti opätovne navrhla, aby Najvyšší správny súd Slovenskej republiky napadnutý

rozsudok

zrušil a vec vrátil na ďalšie konanie správnemu súdu.

V. Vyjadrenie Mesta Ružomberok

60. K podaným kasačným sťažnostiam sa vyjadrilo Mesto Ružomberok (ako ďalší účastník konania), ktoré vo svojom vyjadrení uviedlo, že stavebné povolenie považuje za súladné s právnou úpravou. 61. Zároveň uviedlo, že ak by aj v stavebnom konaní k nejakým pochybeniam došlo (čo však odmieta), tieto neboli takej intenzity, že by to odôvodňovalo zrušenie predmetného právoplatného stavebného povolenia. 62. Mesto Ružomberok potom navrhlo, aby Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť oboch účastníkov konania zamietlo a priznalo mu náhradu trov kasačného konania.

67. Podľa § 3 ods. 1 Správneho poriadku, správne orgány postupujú v konaní v súlade so zákonmi a inými právnymi predpismi. Sú povinné chrániť záujmy štátu a spoločnosti, práva a záujmy fyzických osôb a právnických osôb a dôsledne vyžadovať plnenie ich povinností. 68. Podľa § 46 Správneho poriadku; rozhodnutie musí byť v súlade so zákonmi a ostatnými právnymi predpismi, musí ho vydať orgán na to príslušný, musí vychádzať zo spoľahlivo zisteného stavu veci a musí obsahovať predpísané náležitosti. 69. Podľa § 47 ods. 3 Správneho poriadku; v odôvodnení rozhodnutia správny orgán uvedie, ktoré skutočnosti boli podkladom na rozhodnutie, akými úvahami bol vedený pri hodnotení dôkazov, ako použil správnu úvahu pri použití právnych predpisov, na základe ktorých rozhodoval, a ako sa vyrovnal s návrhmi a námietkami účastníkov konania a s ich vyjadreniami k podkladom rozhodnutia. 70. Podľa § 3 ods. 1 zákona o prokuratúre, prokuratúra chráni práva a zákonom chránené záujmy fyzických osôb, právnických osôb a štátu. 71. Podľa § 3 ods. 2 zákona o prokuratúre, prokuratúra je v rozsahu svojej pôsobnosti povinná vo verejnom záujme vykonať opatrenia na predchádzanie porušeniu zákonnosti, na zistenie a odstránenie porušenia zákonnosti, na obnovu porušených práv a vyvodenie zodpovednosti za ich porušenie. Pri výkone svojej pôsobnosti je prokuratúra povinná využívať zákonné prostriedky tak, aby sa bez akýchkoľvek vplyvov zabezpečila dôsledná, účinná a rýchla ochrana práv a zákonom chránených záujmov fyzických osôb, právnických osôb a štátu. 72. Podľa § 5 zákona o prokuratúre, prokurátor vykonáva svoje úlohy na základe zákona a prostriedkami ustanovenými zákonom. Pri plnení úloh je prokurátor povinný a) podľa najlepšieho vedomia a svedomia uplatňovať Ústavu Slovenskej republiky, ústavné zákony, zákony, medzinárodné zmluvy vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom a ostatné všeobecne záväzné právne predpisy, b) rešpektovať a chrániť ľudskú dôstojnosť, základné ľudské práva a slobody a vyvarovať sa akejkoľvek diskriminácie, c) chrániť verejný záujem, d) postupovať iniciatívne, spravodlivo, nestranne a bez prieťahov. 73. Podľa § 22 ods. 1 zákona o prokuratúre, právnymi prostriedkami, ktorými prokurátor vykonáva dozor nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov orgánmi verejnej správy, sú a) protest prokurátora, b) upozornenie prokurátora, c) správna žaloba a žaloba na správny súd podľa osobitného predpisu, d) vstup do konania pred správnym súdom podľa osobitného predpisu. 74. Podľa § 23 ods. 1 zákona o prokuratúre, prokurátor je oprávnený podať protest proti správnym aktom orgánov verejnej správy uvedeným v § 21 ods. 1 písm. a), ktorými bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis. 75. Podľa § 23 ods. 4 zákona o prokuratúre, konanie o proteste prokurátora je osobitné konanie, v ktorom sa rozhoduje, či správnym aktom orgánu verejnej správy uvedeným v § 21 ods. 1 písm. a) bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis. 76. Podľa § 24 ods. 1 zákona o prokuratúre; protest proti rozhodnutiu orgánu verejnej správy alebo opatreniu orgánu verejnej správy môže prokurátor podať do troch rokov od právoplatnosti rozhodnutia alebo od vydania opatrenia.

77. Z napadnutého rozsudku je zrejmé, že správny súd rozhodnutie žalovaného, ako aj prvostupňové rozhodnutie zrušil na tom základe, že v rámci konania o podanom proteste prokurátora, správnymi orgánmi nebolo prihliadané na dobromyseľne nadobudnuté práva žalobcu, resp. tento aspekt konania a rozhodovania nebol v rozhodnutiach správnych orgánov - podľa názoru správneho súdu - dostatočne odôvodnený.

79. Podľa správneho súdu je konanie o proteste prokurátora mimoriadnym opravným prostriedkom - rovnako ako preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania (podľa Správneho poriadku) - a preto mal za to, že v oboch prípadoch (t. j. aj v prípade protestu prokurátora) musí orgán verejnej správy posúdiť intenzitu porušenia zákonnosti vo vzťahu k dobromyseľne nadobudnutým právam stavebníka. Poukázal na to, že z povahy protestu prokurátora vyplýva, že je možné ho s úspechom uplatniť len vo výnimočných prípadoch, čo korešponduje s tým, že právna istota a stabilita nastolená právoplatným rozhodnutím sú v právnom štáte (článok 1 ods. 1 Ústavy SR) narušiteľné len mimoriadne a výnimočne.

81. Závery žalovaného obsiahnuté v jeho rozhodnutí o rozdieloch v konaní pri posudzovaní zákonnosti v rozhodnutí mimo odvolacieho konania a na základe protestu prokurátora nepovažoval správny súd za dôvodné. Rovnako za nedôvodné považoval aj konštatovanie, že ministerstvo, ako aj prvostupňový orgán nemuseli prihliadať na dobromyseľne nadobudnuté práva účastníka administratívneho konania z nezákonného rozhodnutia.

83. Správny súd na podporu svojich záverov odkázal na rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky - sp. zn. PL.ÚS 21/08, sp. zn. II. ÚS 72/2010) a rozhodnutia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sžk/58/2018, sp. zn. 3Sžk/8/2017.

85. Podstatná časť napadnutého rozsudku sa však venuje právnej argumentácii prezentovanej súdom v tom smere, prečo boli orgány verejnej správy povinné v rámci konania o podanom proteste prokurátora skúmať, resp. vážiť zistené nezákonnosti vo vzťahu k dobromyseľne nadobudnutým právam účastníka konania (stavebníka). Odôvodnenie správneho súdu pritom vychádza v zásade z toho, že preskúmanie rozhodnutia mimo odvolacieho konania (podľa Správneho poriadku) a konanie o proteste prokurátora považuje za identické/obdobné mimoriadne opravné prostriedky.

Na strane druhej, existujú medzi nimi podstatné rozdiely napr. nielen v ich systematickom vnímaní v rámci kontroly výkonu verejnej správy, ale osobitne v ich pozitívnoprávnom zakotvení. 87. Ak totiž ustanovenie § 65 ods. 2 (veta druhá) Správneho poriadku [mimoodvolacie konanie] správnym orgánom určuje, že tieto pri zrušení alebo zmene rozhodnutia dbajú na to, aby práva nadobudnuté dobromyseľne boli čo najmenej dotknuté, obdobnú požiadavku vo vzťahu k rozhodovaniu správnych orgánov v rámci konania o proteste prokurátora Správny poriadok, ako ani zákon o prokuratúre správnym orgánom neukladá. Podľa § 23 ods. 4 zákona o prokuratúre, konanie o proteste prokurátora je osobitné konanie, v ktorom sa rozhoduje, či správnym aktom orgánu verejnej správy „bol porušený zákon alebo iný všeobecne záväzný právny predpis“. Citované zákonné ustanovenie (ale ani iné ustanovenie zákona o prokuratúre,

89. Podľa § 47 ods. 3 Správneho poriadku, v odôvodnení rozhodnutia správny orgán uvedie, ktoré skutočnosti boli podkladom na rozhodnutie, akými úvahami bol vedený pri hodnotení dôkazov, ako použil správnu úvahu pri použití právnych predpisov, na základe ktorých rozhodoval, a ako sa vyrovnal s návrhmi a námietkami účastníkov konania a s ich vyjadreniami k podkladom rozhodnutia.

stavebníka. Tu však - aj odkazom na vyššie uvedené - kasačný súd pripomína, že takúto povinnosť správny orgán ex lege nemá. Fakticky až napadnutý rozsudok správneho súdu vo veci by mal byť „právnym základom“ toho, aby sa orgány verejnej správy zaoberali dobromyseľnosťou stavebníka a aby túto odôvodnili v rozsahu, ako to od nich požaduje správny súd.

92. V okolnostiach tejto veci sa pritom jedná o podstatný aspekt, keďže je nesporné, že štandard odôvodnenia určitej právnej alebo skutkovej okolnosti v rozhodnutí sa v zásade primárne odvíja práve od zákonných požiadaviek/kritérií, na ktoré je správny orgán v rámci konania a rozhodovania povinný prihliadať. Kým v rámci rozhodovania v mimoodvolacom konaní povinnosť prihliadať na dobromyseľne nadobudnuté práva správnemu orgánu zákon predpisuje, takúto povinnosť mu v rámci konania o proteste prokurátora zákon neurčuje.

Kasačný súd preto neprisvedčil všeobecnému záveru správneho súdu, keď tento v napadnutom rozsudku uviedol, že „nepovažuje za správny taký postup orgánov verejnej správy, ak postupujú rozdielne pri posudzovaní otázky dobromyseľne nadobudnutých práv pri posudzovaní zákonnosti právoplatných rozhodnutí v rámci mimo odvolacieho konania a na základe protestu prokurátora“.

Z uvedeného dôvodu potom podľa kasačného súdu na súdenú vec nebola plne priliehavá ani rozhodovacia prax, na ktorú správny súd a žalobca poukazovali (k tomu pozri toto odôvodnenie vyššie), a ktorá sa týkala skúmania dobromyseľnosti vo veciach prieskumu rozhodnutia mimo odvolacieho konania podľa Správneho poriadku.

95. Vzhľadom na uvedené je potom potrebné v rámci ďalšieho konania - po vrátení veci správnemu súdu - preskúmať (v rozsahu žalobných námietok), či je odôvodnenie orgánov verejnej správe v predmetnej otázke postačujúce, a to ako reakcie na námietky účastníka konania vznesené v rámci konania, resp. osobitne v rámci odvolacieho konania.

rozsudok

Najvyššieho súdu Slovenskej republiky - 4Sž/98-102/02 zo dňa 17. decembra 2002 „Rozhodnutie sa nezrušuje preto, aby sa zopakoval proces a odstránili formálne vady, ktoré nemôžu privodiť vecne iné, či výhodnejšie rozhodnutie pre účastníka.“, podobne napr. 10Sžp/ 16/2013 zo dňa 28. mája 2014 a iné).

97. Kasačný súd sa však - na strane druhej - stotožnil s právnym názorom správneho súdu vyjadreným v bode 44 napadnutého rozsudku („44. V konaní sa vyskytla sporná otázka, či by správny súd mal alebo musel akceptovať v zmysle princípu zákonnosti každé prokurátorom namietané a orgánom verejnej správy akceptované vytknuté porušenie zákonnosti s tým dôsledkom, že orgán verejnej správy pri akomkoľvek zistení nezákonnosti namietnutej v proteste prokurátora, protestu vyhovie, čím vlastne súdny prieskum by bol obmedzený, správny súd takto limitovaný vo svojej činnosti pri poskytovaní ochrany namietaných porušených dobromyseľne nadobudnutých právach účastníka konania. Konanie o proteste prokurátora ani nenahrádza súdny prieskum. [.

98. Tu pritom kasačný súd poukazuje na skutočnosť, ktorú už uviedol vyššie (k tomu porovnaj bod 95 tohto odôvodnenia), a to, že rozhodnutia správnych orgánov nemajú byť súdmi zrušované len z formálnych dôvodov. Iný senát kasačného súdu sa otázke dobromyseľnosti práv stavebníka vyplývajúcich z právoplatného stavebného povolenia venoval napr. vo veci sp. zn. 3Svk/57/2022. I keď okolnosti veci sp. zn. 3Svk/57/2022 nie sú identické so súdenou vecou, v bodoch 46 až 51 uvedeného rozsudku sa nachádzajú právne závery, ktoré sú primerane použiteľné aj v súdenej veci, a preto na ne kasačný senát odkazuje: „46. Ostatnou námietkou sťažovateľky proti napadnutému rozsudku bolo nesprávne právne posúdenie týkajúce sa posúdenia primeranosti a udržateľnosti zásahu do právnej istoty sťažovateľky a jej dobromyseľne nadobudnutých práv, v súvislosti s realizovanou a už zhotovenou stavbou, v dôsledku rozhodnutia žalovaného (zrušenia právoplatného stavebného povolenia). 47.

Kasačný súd nespochybňuje tvrdenia sťažovateľky, že v čase zrušenia stavebného povolenia na základe protestu prokurátora sporná stavba - „Rekreačný dom Tradícia“ už bola postavená (zrealizovaná) a začalo k nej kolaudačné konanie. Na druhej strane však kasačný súd dáva do pozornosti konštatovaný dôvod nezákonnosti stavebného povolenia - nepreukázanie vzťahu/práva stavby k spornému pozemku, na ktorom bola stavba umiestnená.

Táto skutočnosť, vyplývajúca z verejne dostupného registra - katastra nehnuteľností, musela byť zrejmá aj sťažovateľke, keď zmluvne prevzala od menšinových spoluvlastníkov sporného pozemku, na ktorom mala byť realizovaná stavba, práva a povinnosti stavebníka. Na už uvedenom nič nemení ani predložená nájomná zmluva. Aj z tejto je zrejmé, že celkom zjavne neobsahuje žiadne právo stavby, čo muselo byť tiež ďalším účastníkom 1) a 2) zrejmé (bod 3 tohto rozsudku). Pokiaľ sťažovateľka poukazovala na čl. VI ods. 1 nájomnej zmluvy a dožadovala sa zohľadnenia povinnosti užívať sporný pozemok primerane jeho druhu, kasačný súd dodáva, že predmetnú vetu treba čítať v celku. Celá relevantná časť čl. VI ods. 1 nájomnej zmluvy pritom znie „využívať riadnym spôsobom na poľnohospodárske účely, a to primerane druhu pozemku so starostlivosťou riadneho hospodára.“ Realizáciu rekreačnej stavby na spornom pozemku nepochybne nemožno považovať za využívanie sporného pozemku riadnym spôsobom na poľnohospodárske účely.

V tejto súvislosti kasačný súd dáva do pozornosti, že logickým následkom/výsledkom zrušenia stavebného povolenia malo byť konanie o dodatočnom povolení stavby - „Rekreačný dom Tradícia“ podľa a nasl. Stavebného zákona (keďže stavba už stojí). § 88a Takéto konanie by nebolo samoúčelné, keďže v rámci neho bolo potrebné posúdiť existenciu práva ďalších účastníkov 1) a 2) (resp. sťažovateľky) stavať na spornom pozemku - teda existenciu vôle väčšiny spoluvlastníkov sporného pozemku nechať sporný pozemok zastavať. Pre úplnosť je potrebné dodať, že relevantní (nezistení) spoluvlastníci zastúpení ďalším účastníkom 7) už počas pôvodného stavebného konania komunikovali svoj nesúhlas s predmetnou stavbou (oneskorene podaným odvolaním proti stavebnému povoleniu - bod 5 tohto rozsudku), pričom tento postoj zastávali počas celého konania o proteste, v správnom súdnom konaní ako aj v kasačnom konaní. Práve oneskorene podané odvolanie ďalšieho účastníka 7) proti stavebnému povoleniu bolo dôvodom pre podanie podnetu prokurátorovi stavebným úradom.

Kasačný súd s ohľadom na vyššie uvedené preto konštatuje, že v predmetnom prípade princíp zákonnosti sledovaný protestom prokurátora a zrušením stavebného povolenia nepochybne prevážil záujmy a práva sťažovateľky nadobudnuté stavebným povolením k stavbe, ktorá mala byť umiestnená na pozemku, vo vzťahu ku ktorému sťažovateľka a ani jej právni predchodcovia nemali relevantný vzťah, resp. právo stavby. Kasačný súd sa preto stotožnil so záverom správneho súdu, že prípadné prebiehajúce kolaudačné konanie k stavbe - „Rekreačný dom Tradícia“ nespochybňovalo zákonnosť rozhodnutia žalovaného a ani kompetenciu správneho súdu posúdiť túto zákonnosť.“

Toto následne dopadá na štandard, ktorý môže byť kladený na správne orgány v súvislosti s kvalitou odôvodnenia ich rozhodnutí vydaných v takomto konaní (k tomu pozri toto odôvodnenie vyššie). 100. Vo vyššie uvedenom rozsahu potom vyhodnotil správny súd podané kasačné sťažnosti ako dôvodné (podľa § 462 ods. 1 SSP v spojení s § 440 ods. 1 písm. g) SSP), a preto pristúpil k zrušeniu napadnutého rozsudku a k vráteniu veci na ďalšie konanie správnemu súdu.

rozhodne. 102. Pre úplnosť je potrebné uviesť, že sám kasačný súd v tomto konaní vstup do práv stavebníka (príp. iných osôb) zrušením stavebného povolenia neskúmal, nepomeroval zásah do jeho práv vo vzťahu k nezákonnostiam, ktoré viedli k jeho zrušeniu a pod., keď tieto úkony v rámci pôvodného konania vo veci nerealizoval ani správny súd. Ak by tak potom „v prvom stupni“ robil najvyšší správny súd, priečilo by sa to základným princípom kasačného konania.

Pomerovanie požiadavky stability právnych vzťahov - vrátane práv nadobudnutých z právoplatného stavebného povolenia, resp. výkonu týchto práv - vo vzťahu k zisteným nezákonnostiam, resp. rozporom s verejným záujmom, musí byť individuálne a podrobne vyhodnocované v každej konkrétnej veci, keď len vlastná skutočnosť, že určitú činnosť vykonal stavebník na základe právoplatného stavebného povolenia nemôže bez ďalšieho brániť tomu, aby bolo predmetné (nezákonné) rozhodnuté zrušené.

Poučenie:

Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.