4Svk/5/2022

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Moniky Valašikovej, PhD. a členov senátu JUDr. Zuzany Mališovej a prof. JUDr. PhDr. Petra Potáscha, PhD., v právnej veci žalobcu: Lesoochranárske zoskupenie VLK, občianske združenie, IČO: 31303862, Tulčík č. 310, právne zastúpený: JUDr. Iveta Rajtáková, advokátka, Štúrova č. 20, Košice, proti žalovanému: Ministerstvo životného prostredia Slovenskej republiky, Nám. Ľ. Štúra 1, Bratislava, za účasti: Slovenský poľovnícky zväz, Poľovnícke združenie Chochuľa - Hrochoť, IČO: 31897754, Družstevná 497/11, Hrochoť, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 9563/2018-9.2 (33/2018-rozkl.) zo dňa 11. októbra 2018, konajúc o kasačnej sťažnosti žalobcu proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 2S/225/2018-93 zo dňa 24. júna 2020 v spojení s opravným uznesením č. k. 2S/225/ 2018-121 zo dňa 27. októbra 2021, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky rozsudok Krajského súdu v Bratislave č. k. 2S/ 225/2018-93 zo dňa 24. júna 2020 v spojení s opravným uznesením č. k. 2S/225/2018-121 zo dňa 27. októbra 2021 mení tak, že rozhodnutie žalovaného 9563/2018-9.2 zo dňa 11. októbra 2018, ako aj prvostupňové rozhodnutie č. 5638/2018-6.3 zo dňa 19. júla 2018 zrušuje . II. Žalobcovi pri z náva proti žalovanému právo na úplnú náhradu účelne vynaložených trov konania pred správnymi súdmi. III. Účastníkovi konania sa právo na náhradu trov konania nepriznáva .

Odôvodnenie

I. Konanie pred krajským súdom

2018-93 zo dňa 24. júna 2020 v spojení s opravným uznesením č. k. 2S/225/2018-121 zo dňa 27. októbra 2021 postupom podľa § 190 zákona č. 162/2015 Z. z. správneho súdneho poriadku v znení neskorších predpisov (ďalej len „SSP“) zamietol žalobu, ktorou sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 9563/2018-9.2 (33/2018-rozkl.) zo dňa 11. októbra 2018.

Prvostupňovým rozhodnutím žalovaný ako príslušný orgán štátnej správy podľa § 40 ods. 2 a ods. 3 písm. b) a c) zákona č. 543/2002 Z. z. o ochrane prírody a krajiny v znení neskorších predpisov (ďalej aj ako „zákon č. 543/2002 Z. z.“ alebo ako „ZOPK“) a § 46 Správneho poriadku povolil žiadateľovi výnimku zo zákazov ustanovených v § 35 ods. 1 písm. b) a e) zákona č. 543/2002 Z. z., t.j. povolil mu usmrtiť - odstreliť - troch jedincov medveďa hnedého v poľovnom revíri Chochuľa Hrochoť.

Ochrana prírody a krajiny sa realizuje najmä obmedzovaním a usmerňovaním zásahov do prírody a krajiny, podporou a spoluprácou s vlastníkmi a užívateľmi pozemkov, ako aj spoluprácou s orgánmi verejnej správy. 4. Medveď hnedý je v Slovenskej republike druhovo chránený (podlieha osobitnej ochrane v zmysle zákona č. 543/2002 Z. z.) vzácny a vyhynutím ohrozený živočích európskeho významu. Prirodzene sa vyskytuje na európskom území členských štátov Európskej únie, presnejšie povedané, jeho výskyt je obmedzený na geograficky ohraničených územiach, jeho populáciu možno vnímať ako málo početnú a z toho dôvodu ho považujeme za vzácny druh voľne žijúceho živočícha. Medveď hnedý patrí medzi prísne chránené druhy živočíchov, pričom jeho druhová ochrana je ustanovená nielen v zákone č. 543/2002 Z. z., ale i medzinárodnými prameňmi práva ako, napr. smernica Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (Natura 2000) alebo Dohovor o ochrane európskych voľne žijúcich organizmov a prírodných (Bernský dohovor).

V súlade s vyššie uvádzanými medzinárodnými právne záväznými aktmi, je podľa Právneho poriadku Slovenskej republiky tento zámer aproximovaný v zákone č. 543/ 2002 Z. z. a umožňuje povolenie výnimky usmrtiť chráneného živočícha po kumulatívnom splnení conditio sine qua non v § 40 ods. 2, ods. 3 zákona č. 543/2002 Z.z.

7. Program starostlivosti o medveďa hnedého na Slovensku je dokumentácia ochrany prírody, ktorá vznikla ako projekt pod gesciou ŠOP SR. Uvedený dokument slúži ako podklad, resp. manuál pre dotknuté orgány a konania, pričom však jeho záväznosť z právnych predpisov nevyplýva a nemožno ho zaradiť ani medzi všeobecne záväzné právne predpisy (podzákonné normy).

8. Pokiaľ teda žalobca namietal, že rozhodnutia žalovaného boli vydané v rozpore s Programom starostlivosti o medveďa hnedého na Slovensku, pričom uvedený dokument starostlivosti v zmysle § 54 ods. 4 písm. b) zákona č. 543/2002 Z.z. je ako súčasť dokumentácie len relevantným odborným podkladom bez normotvorného charakteru a záväznosti, odvolávanie sa na tento dokument a v tomto kontexte žalobcova argumentácia nemôže byť súdom považovaná za determinant správnosti (zákonnosti) postupu a rozhodnutí žalovaného.

rozhodnutí. 10. Zákon č. 543/2002 Z. z. umožňuje povolenie výnimky usmrtiť chráneného živočícha po kumulatívnom splnení v § 40 ods. 2, ods. 3 zákona č. 543/2002 Z. z. uvedených podmienok. Prvou zákonnou podmienkou udelenia výnimky je, že musí ísť o odôvodnený prípad povolenia

areáli. Vždy však správny orgán musí mať na zreteli, že primárnym cieľom je zachovanie existencie populácie medveďa hnedého, a preto je v prípade konaní o žiadostiach na udelenie výnimiek z podmienok ochrany chránených druhov podľa zákona č. 543/2002 Z. z. žiaduce, aby správny orgán mal bez pochybností ustálenú nevyhnutnosť udelenia výnimky v zmysle v § 40 ods. 3 zákona č. 543/2002 Z. z., ako aj ostatné nevyhnutné podmienky vyplývajúce z § 40 ods. 2 tohto zákona.

12. Pokiaľ ide o druhú podmienku udelenia výnimky - inú alternatívu riešenia (§ 40 ods. 2 zákona č. 543/2002 Z.z.), žalobca namietal porušenie zákona argumentujúc, že efektívnym spôsobom predchádzania vzniku škôd na poľnohospodárskych plodinách je zabezpečenie agrocenóz elektrickými oplôtkami a ich údržbou. Súd z obsahu administratívneho spisu zistil, že žalovaný sa zaoberal opatreniami, ktoré boli vykonané v predmetnom poľovnom revíri na zabránenie škôd spôsobených medveďmi (opísané v predchádzajúcom odseku), pričom možno konštatovať snahu žiadateľa o vykonanie aj iných ekonomicky a technicky zrealizovateľných opatrení na odvrátenie nežiaduceho vplyvu pôsobenia medveďov, teda posudzovali aj inú alternatívu ako usmrtenie jedinca medveďa hnedého. Usmrtenie chráneného živočícha môže byť vždy až poslednou možnosťou prichádzajúcou do úvahy, ak všetky predchádzajúce a miernejšie alternatívy sú nereálne alebo nezrealizovateľné.

14. Nad rámec potrebný pre odôvodnenie rozhodnutia krajský súd považoval za potrebné zdôrazniť, že pokiaľ je v určitom poľovnom revíri alebo v určitej oblasti zaznamenaný zvýšený výskyt aj väčšieho počtu jedincov medveďa hnedého, nie je to dôvodom na konštatovanie o dostatočnom, či dokonca zvyšujúcom sa počte a prosperite jeho populácie.

15. K polemike názoru medzi účastníkmi súdneho konania ohľadom obsahu Programu starostlivosti o medveďa hnedého na Slovensku súd uviedol, že aj samotný dokument uvádza, že SˇOP SR prostredníctvom Technickej univerzity vo Zvolene, lesníckej fakulty, katedry fytolo´gie realizovala vypracovanie komplexnej štúdie odhadu početnosti populácie medveďa hnedého neinvazívnou metódou rozboru DNA zo vzoriek trusu.

16. Správny súd vychádzajúc z vyššie uvedených hľadísk a v intenciách žalobných dôvodov dospel k záveru, že žalovaný ako príslušný správny orgán postupoval pri vydaní napadnutého rozhodnutia v súlade s príslušnými procesnoprávnymi normami, pričom pri svojom rozhodovaní nevybočil z rámcov správnej úvahy tak, ako je vymedzená vyššie. Súd na základe vyššie uvedeného dospel k záveru, že neexistuje žiaden zo zákonných dôvodov na zrušenie napadnutého rozhodnutia žalovaného, a preto žalobu podľa § 190 SSP ako nedôvodnú

II. Kasačná sťažnosť, vyjadrenie

18. Nesprávnym právnym posúdením veci je podľa názoru sťažovateľa posúdenie veci správnym súdom tak, že pri udeľovaní výnimiek z druhovej ochrany podľa ust. § 40 ods. 2 a ods. 3 zákona č. 543/2002 Z. z. nie je povinnosťou orgánu verejnej správy zistiť spoľahlivo, či udelenie a následná realizácia výnimky je spôsobilá naplniť účel, na ktorý sa výnimka udeľuje, uvedený v ust. § 40 ods. 3 citovaného zákona. 19.

Podľa názoru sťažovateľa sa správny súd s touto námietkou nevysporiadal žiadnym spôsobom. 20. Sťažovateľ poukázal aj na Smernicu Rady 92/43/EHS z 21. mája 1992 o ochrane prirodzených biotopov a voľne žijúcich živočíchov a rastlín (ďalej len ako „smernica o biotopoch“), ktorá v čl. 16 ods. 1 písm. b/ ustanovuje ako dôvod na udelenie výnimky zabránenie vážneho poškodenia, najmä úrody, hospodárskych zvierat, lesov, rybného a vodného hospodárstva a iných typov majetku a vyjadril presvedčenie, že ak orgán verejnej správy udelí výnimku z dôvodu uvedeného v ust. § 40 ods. 3 písm. b/ ZOPK, musí byť v konaní preukázané, že udelenie tejto výnimky má schopnosť skutočne zabrániť, či predísť závažným škodám na úrode. Samotná skutočnosť, že k škodám dochádza, aj za predpokladu, že sú spôsobené medveďom hnedým, nie je dostatočným dôvodom pre aplikáciu ustanovenia § 40 ods. 3 písm. b/ ZOPK. Uvedený argument podľa názoru sťažovateľa platí rovnako aj pre výnimku udelenú z dôvodu podľa § 40 ods. 3 písm. c/, teda v záujme verejného zdravia a

21. Záverom sťažovateľ poukázal na rozsudok Súdneho dvora Európskej únie vo veci Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola Pohjois-Savo-Kainuu ry, C - 674/17 zo dňa 10. októbra 2019, z ktorého vyplýva, že tzv. regulácia početnosti druhu európskeho významu spadá pod ust. čl. 16 ods. 1 písm. e/ Smernice o biotopoch a nie pod písm. b/ alebo c/ predmetného článku. Z administratívneho spisu vyplýva, že skutočným právnym základom na udelenie výnimky v predmetnej veci, tak ako nakoniec vo všetkých prípadoch tzv. regulačného odstrelu, je ust. § 40 ods. 3 písm. e/ ZOPK (č. 16 ods. 1 písm. e/ smernice o biotopoch).

III. Konanie na kasačnom súde

23. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako príslušný súd podľa § 11 písm. g/ SSP prejednal vec bez nariadenia pojednávania podľa § 455 SSP s tým, že deň vyhlásenia rozhodnutia bol zverejnený minimálne 5 dní vopred na úradnej tabuli súdu a internetovej stránke Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky www.nssud.sk podľa § 137 ods. 4 SSP v spojení s § 452 ods. 1 SSP. 24. Najvyšší správny súd ako súd kasačný v súvislosti s otázkou zohľadnenia konštantnej judikatúry NS SR pri svojom rozhodovaní konštatuje, že rozhodovaciu prax NS SR možno na účely zabezpečenia kontinuity rozhodovacej činnosti a zabezpečenia právnej istoty považovať za rozhodovaciu činnosť kasačného súdu. V tejto súvislosti považuje aj vo vzťahu k aplikácii § 464 ods. 2 zákona č. 162/2015 Z.z. Správny súdny poriadok v znení neskorších predpisov (ďalej len „SSP“) za rozhodujúce, že odo dňa 1. augusta 2021 došlo k prechodu kompetencií zo správneho kolégia NS SR na Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (kompetenčná kontinuita, bod 6). V súlade s princípom právnej istoty a legitímnych očakávaní založených aj na ustálenej rozhodovacej činnosti najvyšších súdnych autorít (§ 5 ods. 1 SSP v spojení s čl. 2 ods. 1 až 3 zákona č. 160/2015 Z. z. Civilný sporový poriadok v znení neskorších predpisov), je kasačný súd viazaný doterajšou rozhodovacou činnosťou správneho kolégia NS SR. 25. Predmetom kasačného konania bolo rozhodnutie správneho súdu, ktorým zamietol žalobu, ktorou sa žalobca domáhal preskúmania zákonnosti rozhodnutia žalovaného č. 9563/2018-9.2 (33/2018-rozkl.) z 11. októbra 2018, ktorým bol zamietnutý rozklad žalobcu a bolo potvrdené rozhodnutie žalovaného, odboru štátnej správy ochrany prírody o povolení výnimky zo zákazov ustanovených v § 35 ods. 1 písm. b) a e) zákona č. 543/2002 Z. z., t.j. usmrtiť - odstreliť - troch jedincov medveďa hnedého v poľovnom revíri Chochuľa - Hrochoť.

29. Podľa § 462 ods. 2 SSP ak kasačný súd dospeje k záveru, že napadnuté rozhodnutie orgánu verejnej správy nie je v súlade so zákonom, a krajský súd žalobu zamietol, môže rozhodnutie krajského súdu zmeniť tak, že zruší rozhodnutie orgánu verejnej správy a vec mu vráti na ďalšie konanie.

o výnimke, a to v ktoromkoľvek štádiu konania. 31. Na druhej strane však nemožno prehliadnuť, že v ďalšom vývoji rozhodovacej činnosti najvyššieho súdu došlo k odklonu od tohto názoru, prejavom čoho je záväzné rozhodnutie NS SR 4Sžk/21/2018 zo dňa 13. mája 2019, ktorým najvyšší súd zrušil uznesenie Krajského súdu v Bratislave č. k. 1S/188/2017-90 zo dňa 29. marca 2018 o zastavení konania vo veci súdneho prieskumu totožného napadnutého rozhodnutia, ktoré vychádzalo z vyššie uvedeného

32. Z rozhodovacej praxe súdov je zrejmé, že obsah a záväznosť vyššie uvedeného Stanoviska naďalej významne ovplyvňuje rozhodovanie najmä krajských súdov. O jednoznačnosti zmeny smerovania judikatúry však svedčí aj ďalší nález Ústavného súdu SR zo dňa 13. júla 2021 sp. zn. I. ÚS 380/2019 - 83, v ktorom Ústavný súd konštatoval porušenie práva totožného žalobcu na súdnu ochranu v zmysle č. 46 ods. 1,2 Ústavy SR a čl. 6 ods. 1 DOĽPZS a čl. 9 ods. 3 Aarhuského dohovoru a v bode 34 a 35. predmetného nálezu uviedol: 34. Ústavný súd v zásade akceptuje argumentáciu sťažovateľa v ústavnej sťažnosti z toho hľadiska, že záujem na ochrane životného prostredia nezaniká nevyhnutne uplynutím lehoty, na ktorú bolo príslušné rozhodnutie vydané. Záujem na ochrane životného prostredia okrem iných spočíva v tom, aby rozhodnutia, ktoré môžu porušovať tento záujem, neboli vydané a ak boli vydané, aby boli predmetom preskúmania súdom. Ústavný súd ale dodáva, že takáto ochrana na druhej strane nemôže byť paušalizovaná a zovšeobecňovaná, ale musí spĺňať

35. Verejný záujem na preskúmaní špecifikovanej výnimky, teda preskúmaní potenciálne negatívneho zásahu do životného prostredia, bezpochyby existuje a pretrváva v okolnostiach danej veci aj po časovom uplynutí výnimky (bez ohľadu na to, či bola zrealizovaná výnimka zo zakázaných činností). Záujmom každého, teda verejným záujmom, je, aby dôvodnosť a zákonnosť takejto výnimky - výnimka zo zakázaných činností podľa § 35 ods. 1 písm. b)

majetku. . .). 33. Z rozhodnutia žalovaného v spojení s prvostupňovým správnym rozhodnutím vyplýva, že hlavným dôvodom povolenia výnimky usmrtenia troch jedincov medveďa hnedého v záujme ochrany zdravia a bezpečnosti obyvateľov, boli najmä škody spôsobené medveďom na poľnohospodárskych kultúrach a ovocných stromoch.

Nemožno však vylúčiť, že v odôvodnených prípadoch, kedy iný chránený záujem prevyšuje záujmy na ochrane životného prostredia (konkrétne chránených druhov zvierat), je dôvodná požiadavka na úpravu výnimky zo všeobecných pravidiel ochrany životného prostredia, ktorá však musí byť vydaná vo forme rozhodnutia o výnimke vydaného na základe štandardizovaného konania správneho orgánu upraveného zákonom v § 40 ZOPK.

36. Povoľovanie výnimiek v zmysle § 40 ods. 2 a 3 ZOPK nepochybne vyžaduje vyhodnotenie dôvodnosti udelenej výnimky v nadväznosti na vyhodnotenie, či vykonaním povolenej výnimky dôjde k naplneniu zákonom predvídaného a navrhovateľom predpokladaného účelu. V tejto súvislosti nedá kasačnému súdu nepoukázať na to, že aj keď sa nejedná o legislatívne termíny, v praxi tak správnych orgánov, ako aj napr. subjektov venujúcich sa ochrane životného prostredia sa v súvislosti s výnimkou - vrátane povoleného odstrelu chráneného zvieraťa, používajú v nadväznosti na dôvod a účel povolenia výnimky pojmy ochranný lov, preventívny lov a regulačný lov. Vymedzenie obsahu týchto pojmov minimálne v rozhodnutí správneho orgánu by určite prispelo k zrozumiteľnosti a preskúmateľnosti zákonnosti rozhodnutia o povolení výnimky.

38. V súvislosti s rozhodovaním o povoľovaní výnimky na odstrel chráneného živočícha treba zdôrazniť požiadavku, že po odôvodnení záveru o preukázaní konkrétneho dôvodu povolenia výnimky podľa § 40 ods. 3 písm. a) až e) ZOPK, z podmienok ochrany chránených druhov neexistuje iná ekonomicky a technicky realizovateľná alternatíva v zmysle § 40 ods. 2 ZOPK a že výnimka nespôsobuje zhoršenie stavu ochrany populácie príslušného druhu na území jeho prirodzeného výskytu.

40. Pokiaľ sa týka sťažovateľom namietaného neodôvodnenia výnimky vo vzťahu k požiadavkám v zmysle § 40 ods. 2 ZOPK, aj keď z vyjadrenia ŠOP vyplýva, že požadovaný odstrel nebude mať zásadný vplyv na stav populácie medveďa hnedého v danej lokalite, treba preskúmavaným rozhodnutiam vytknúť nedostatočné vysporiadanie sa s posudzovaním existencie alternatívy k povoleniu výnimky na odstrel. Žalovaný sa len všeobecne vyjadroval k možnosti odchytu medveďa hnedého a jeho prípadného umiestnenia do ZOO, alebo iných lokalít.

41. V nadväznosti na záver o nepreukázaní dostatočného preverenia existencie inej ekonomicky a technicky realizovateľnej alternatívy riešenia stavu jedincov medveďa hnedého v poľovnom revíri ako je ich usmrtenie kasačný súd zdôrazňuje, že usmrtenie chráneného živočícha musí byť vždy až tou poslednou možnosťou prichádzajúcou do úvahy, ak všetky do úvahy prichádzajúce menej invazívne alternatívy sú nereálne alebo nerealizovateľné.

43. Kasačný súd si je vedomý náročnosti požiadavky na zabezpečenie identifikácie jedinca medveďa hnedého. Pri vyhodnocovaní potrebnej miery identifikácie však treba zohľadniť aj dôvod udelenia výnimky (napr. ochrana života a zdravia pred prípadnými útokmi konkrétneho identifikovateľného jedinca alebo ochrana úrody a hospodárskych zvierat) a zvážiť a následne odôvodniť, či účel požadovanej výnimky, ktorý nemožno dosiahnuť alternatívnym riešením bude naplnený povolením odstrelu konkrétneho zvieraťa, alebo postačuje odstrel jedného zo zvierat s konkrétnymi charakteristikami vyskytujúcich sa v danej lokalite.

45. Z uvedených dôvodov kasačný súd dospel k záveru, že napadnuté rozhodnutie orgánu verejnej správy a rovnako prvostupňové rozhodnutie neboli vydané v súlade so zákonnou úpravou povoľovania výnimky z ochrany chránených živočíchov v zmysle § 35 v spojení s § 40 ZOPK, čo správny súd nesprávne vyhodnotil a preto bol preukázaný dôvod na zmenu rozsudku správneho súdu a zrušenie oboch preskúmavaných rozhodnutí podľa § 462 ods. 2

46. O trovách konania rozhodol kasačný súd v zmysle § 467 ods. 1 a 2 SSP tak, že procesne úspešnému žalobcovi priznal právo na úplnú náhradu účelne vynaložených trov kasačného konania, ako aj konania pred Krajským súdom v Bratislave, o výške ktorých rozhodne správny súd. Ďalším účastníkom konania náhradu trov konania nepriznal, nakoľko pre taký postup neboli splnené zákonné podmienky (§ 467 SSP v spojení s § 169 SSP).

Poučenie:

Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok.