5Svk/1/2025

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky, v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Petry Príbelskej, PhD. (sudkyňa spravodajkyňa) a členov senátu JUDr. Juraja Vališa, LL.M. a Mgr. Petra Macha, PhD., v právnej veci žalobcu (sťažovateľa): Združenie domových samospráv, o. z., so sídlom Rovniankova č. 1667/14, 851 02 Bratislava, P. O. BOX 218, 850 00 Bratislava, IČO: 31820174, právne zastúpený: Tkáč & Partners, s. r. o., so sídlom Hrnčiarska 29, 040 01 Košice - mestská časť Staré Mesto, IČO: 53929691, proti žalovanému: Úrad pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky, so sídlom Tomášikova 14366/64A, 831 04 Bratislava, IČO: 54669464, za účasti ďalšieho účastníka: MONET 1840, s. r. o., so sídlom Sládkovičova 6, 010 01 Žilina, IČO: 50535463, právne zastúpený: TOMANÍČEK & PARTNERS s. r. o., advokátska kancelária, so sídlom Sládkovičova 6, 010 01 Žilina, IČO: 47239000, o preskúmanie zákonnosti rozhodnutia Okresného úradu Žilina, odboru výstavby a bytovej politiky č. OU-ZA-OVBP2-2022/011721-002 zo dňa 21. februára 2022, v konaní o kasačnej sťažnosti proti rozsudku Správneho súdu v Banskej Bystrici sp. zn. ZA-30S/108/2022 zo dňa 15. augusta 2024, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky zrušuje rozsudok Správneho súdu v Banskej Bystrici sp. zn. ZA-30S/108/2022 zo dňa 15. augusta 2024 a vec vracia Správnemu súdu v Banskej Bystrici na ďalšie konanie. II. Návrh sťažovateľa na prerušenie kasačného konania sa zamieta.

Odôvodnenie

I. Konanie pred orgánmi verejnej správy

2021-193143/2021-SÚ-AD zo dňa 30. novembra 2021 (ďalej len „prvostupňové rozhodnutie") nepriznalo žalobcovi postavenie účastníka konania podľa § 34 ods. 1 a 2 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (ďalej len „stavebný zákon") v územnom konaní vedenom na stavebnom úrade pod č. s. 5966/2021-SÚ-AD, v ktorom sa na návrh navrhovateľa spoločnosti iProperty Žilina s. r. o. (v súčasnosti MONET 1840, s. r. o.), (ďalej aj „ďalší účastník") rozhodovalo o umiestnení stavby „Polyfunkčný objekt Kuzmányho ulica, Žilina". 2. Prvostupňový orgán vzhľadom na znenie § 34 ods. 1 stavebného zákona a v ňom uvedeného odkazu 1g) na osobitný predpis - § 24 až § 27 zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie (ďalej aj „zákon o posudzovaní vplyvov na životné prostredie") konštatoval, že zainteresovaná verejnosť môže v územnom konaní podľa stavebného zákona predkladať námietky a pripomienky k navrhovanej činnosti, teda má postavenie účastníka konania len v prípade, ak navrhovaná činnosť podlieha posudzovaniu podľa zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie. Z predloženého stanoviska Okresného úradu Žilina, odboru starostlivosti o životné prostredie - na úseku EIA č. OU-ZA-OSZP3-2019/ 027816-002Hnl zo dňa 15. júla 2019 (ďalej len „stanovisko Okresného úradu Žilina") vyplynulo, že navrhovaná činnosť na základe údajov uvedených v projektovej dokumentácii nedosahovala hodnoty stanovené v prílohe č. 8 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, a preto nebola predmetom posudzovania vplyvov na životné prostredie. Z uvedených dôvodov nebolo možné žalobcovi priznať postavenie účastníka konania ako zainteresovanej verejnosti podľa § 34 ods. 1 stavebného zákona. 3. Stavebný úrad zároveň uviedol, že dňa 4. novembra 2021 bol Odboru posudzovania vplyvov na životné prostredie doručený list Ministerstva životného prostredia Slovenskej republiky (ďalej len „Ministerstvo životného prostredia SR") č. 11295/2021-11.1.2/fr 60057/ 2021 zo dňa 3. novembra 2021, ktorým Ministerstvo životného prostredia SR informovalo stavebný úrad o začatí konania o podnete žalobcu podľa § 19 ods. 4 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie. Stavebný úrad napriek doručenému listu Ministerstva životného prostredia SR s poukazom na znenie § 140c ods. 5 stavebného zákona pokračoval v konaní. 4. Proti prvostupňovému rozhodnutiu podal žalobca odvolanie, o ktorom rozhodol Okresný úrad Žilina, odbor výstavby a bytovej politiky (ďalej aj „odvolací orgán"), rozhodnutím č. OU- ZA-OVBP2-2022/011721-002 zo dňa 21. februára 2022 (ďalej len „rozhodnutie odvolacieho orgánu"), ktorým odvolanie zamietol a prvostupňové rozhodnutie potvrdil.

2022 zo dňa 15. augusta 2024, rozhodol tak, že žalobu v zmysle § 190 zákona č. 162/2015 Z. z. Správny súdny poriadok (ďalej len „SSP") zamietol ako nedôvodnú. 8. K žalobcom vznesenej námietke nesprávneho právneho posúdenia, správny súd uviedol, že v prípade rozhodovania o umiestnení stavieb v územnom konaní stavebný zákon pre účely tohto konania výslovne ako lex specialis k všeobecnej úprave účastníctva v správnom konaní podľa § 14 ods. 1 a 2 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov (ďalej aj „správny poriadok"), priznáva postavenie účastníka územného konania aj tomu, komu toto postavenie vyplýva z osobitného predpisu, s odkazom pod čiarou na ustanovenia § 24 až § 27 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie, teda aj zainteresovanej verejnosti, ktorej vzniklo postavenie účastníka konania, ak predkladala svoje námietky a pripomienky v rámci posudzovania vplyvov alebo zisťovacieho konania podľa zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie.

9. Nakoľko mal správny súd z obsahu administratívneho spisu za preukázané, že podľa stanoviska Okresného úradu Žilina navrhovaná činnosť „Polyfunkčný objekt Kuzmányho ulica, Žilina" nepodliehala posudzovaniu vplyvov na životné prostredie podľa zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie (keď nespĺňala kritériá uvedené v prílohe č. 8 tohto zákona), stotožnil sa so záverom, že žalobcovi nevzniklo právo na predkladanie námietok a pripomienok v rámci posudzovania vplyvov. Stanovisko Okresného úradu Žilina bolo z hľadiska ďalšieho konania pre prvostupňový orgán i odvolací orgán záväzné. Žalobca vzhľadom na uvedené v územnom konaní v postavení zainteresovanej verejnosti nesplnil podmienku účastníctva podľa § 34 ods. 1 a 2 stavebného zákona.

11. Správny súd v kontexte uvedeného zároveň poukázal na to, že odvolací orgán správne uviedol, že ak by Ministerstvo životného prostredia SR v priebehu odvolacieho (územného) konania do jeho právoplatného skončenia, v konaní o podnete žalobcu podľa § 19 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie vydalo rozhodnutie, v ktorom by určilo, že stavba, ktorá je predmetom neskončeného územného konania, nepodlieha posudzovaniu podľa tohto zákona, dôvody, pre ktoré bol žalobca vylúčený z územného konania, boli dôvodné a rozhodnutie o vylúčení žalobcu opodstatnené. Odvolací orgán podľa správneho súdu správne

III. Kasačná sťažnosť, stanovisko účastníkov

12. Proti napadnutému rozsudku podal sťažovateľ kasačnú sťažnosť podľa § 440 ods. 1 písm.

V tomto smere dodal, že správny súd len prevzal závery odvolacieho orgánu, hoci tieto tvrdenia nie sú podložené obsahom administratívneho spisu. 14. Ďalej namietal, že správny súd nesprávne právne posúdil postavenie sťažovateľa ako zainteresovanej verejnosti, a rovnako nesprávne právne posúdil záujem, ktorý svojou žalobou ochraňuje. Podľa sťažovateľa je z napadnutého rozsudku zrejmé, že je diskriminačne založený na účelovom posudzovaní žaloby ako individuálnej subjektívnej žaloby podľa § 178 ods. 1 SSP a nie ako žaloby zainteresovanej verejnosti podľa § 178 ods. 3 SSP. V tejto súvislosti namietal, že správny súd neuviedol a neaplikoval § 42, § 177 ods. 2 a § 178 ods. 3 SSP.

16. Sťažovateľ ďalej poukázal na rozhodnutie Súdneho dvora EÚ vo veci C-240/09, ktorým malo dôjsť k extenzívnemu výkladu postavenia účastníka konania, a rovnako tak na rozhodnutia Najvyššieho Súdu SR sp. zn. 5Sžp/41/2009, sp. zn. 3Sžp/30/2009 a sp. zn. 5Sžp/ 21/2012, pričom uviedol, že správny súd sa s judikatúrou, od ktorej odvodzoval nárok na účastníctvo v administratívnom konaní, nevysporiadal.

poriadku. Postup odvolacieho orgánu nemožno konvalidovať ani argumentáciou, že v konaní je možné podať návrh na obnovu konania, keďže tento môže podať len účastník konania, a to v lehote do troch rokov od právoplatnosti rozhodnutia. Podľa sťažovateľa preto správny súd uvedeným postupom konvalidoval znemožnenie prístupu zainteresovanej verejnosti k účasti na konaní vo veciach životného prostredia. 18. Ďalej sťažovateľ namietal, že správne orgány nepostupovali v zmysle princípov dobrej verejnej správy. Poukázal pritom na rozhodnutia Najvyššieho súdu SR sp. zn. 10Sžo/38/2015 a sp. zn. 10Asan/3/2017. Taktiež odkázal na uznesenie Ústavného súdu SR, sp. zn. IV. ÚS 1/ 2014 zaoberajúce sa jazykovým výkladom v zmysle ustálenej judikatúry. Sťažovateľ tvrdil, že správne orgány uplatnili iba gramatický výklad bez použitia iných druhov právneho výkladu. Rovnako poukázal na smernicu Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) 2024/825 zo dňa 28. februára 2024, v zmysle ktorej nie je možné považovať odkopírovanie zámeru za posúdenie vplyvov na životné prostredie správnym orgánom. 19.

Smernice EIA, ktoré môže mať priamo vplyv na vznik účastníctva konania zainteresovanej verejnosti je v súlade s právom EÚ." 20. Žalovaný a ďalší účastník sa vo vyjadreniach ku kasačnej sťažnosti stotožnili s napadnutým rozsudkom správneho súdu, a preto navrhli, aby kasačný súd zamietol kasačnú sťažnosť ako nedôvodnú.

IV. Právne posúdenie veci kasačným súdom

Po preskúmaní napadnutého rozsudku, ako aj konania, ktoré mu predchádzalo, dospel kasačný súd k záveru, že kasačná sťažnosť je dôvodná. 22. Kľúčovou námietkou sťažovateľa, ktorú kasačný súd vzhliadol ako dôvodnú bolo, že správne orgány, a rovnako ani správny súd, neprerušili administratívne konanie do rozhodnutia o predbežnej otázke, hoci nepochybne túto povinnosť mali.

24. Sťažovateľ v rámci začatého administratívneho konania podal dňa 2. augusta 2021 na Ministerstvo životného prostredia SR podnet, ktorého doručením sa začalo konanie podľa § 19 ods. 3 zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie.

Je pritom nepochybné, že rozhodnutie Ministerstva životného prostredia SR, vydané v rámci konania o podnete môže prelomiť závery vyslovené stanoviskom Okresného úradu Žilina. 25. V súvislosti s nastolenou predbežnou otázkou je podstatné zohľadniť obligatórny procesný postup, ktorý určuje imperatív v prvej vete § 29 ods. 1 správneho poriadku, v zmysle ktorého: „Správny orgán konanie preruší, ak sa začalo konanie o predbežnej otázke alebo ak bol účastník konania vyzvaný, aby v určenej lehote odstránil nedostatky podania, alebo ak účastník konania nemá zákonného zástupcu alebo ustanoveného opatrovníka, hoci ho má mať, alebo ak tak ustanovuje osobitný zákon." Zákonodarca tak vyjadril explicitne povinnosť správneho orgánu prerušiť konanie, ak sa začalo konanie o predbežnej otázke, a teda nepripúšťa žiadne výnimky, ktoré by boli založené napríklad na správnej úvahe konajúceho správneho orgánu.

poriadku. Uvedená argumentácia správnych orgánov, ktorú si napokon nekriticky osvojil aj správny súd preto nebola správna. Naopak, bolo povinnosťou už prvostupňového orgánu prerušiť správne konanie v zmysle § 29 ods. 1 správneho poriadku až do vydania právoplatného rozhodnutia Ministerstva životného prostredia SR, v ktorom by bol prijatý záver, či navrhovaná činnosť podlieha posudzovaniu podľa zákona o posudzovaní vplyvov na životné prostredie. Nemožno sa pritom stotožniť s názorom odvolacieho orgánu, že by prerušením konania došlo k neodôvodnenej nečinnosti, keďže zo správneho poriadku jasne vyplýva, že počas prerušenia konania lehota na vydanie rozhodnutia neplynie (§ 29 ods. 5 správneho poriadku). Kasačný súd sa vzhľadom na konštatované pochybenia správnych orgánov preto stotožňuje so sťažovateľom aj v tom, že uvedený procesný postup nezodpovedá princípom dobrej verejnej správy.

Správny súd žiadosťou o poskytnutie súčinnosti, adresovanou Ministerstvu životného prostredia SR, uložil tomuto orgánu štátnej správy povinnosť (§ 102 ods. 1 SSP), pričom plnenie tejto povinnosti mohol správny súd vynucovať uložením poriadkovej pokuty (§ 78 ods. 1 písm. b) SSP). Správny súd preto mal k dispozícií procesné prostriedky, ktorými mohol zistiť stav konania o podnete pred Ministerstvom životného prostredia SR, pričom ani túto skutočnosť nemožno vyhodnotiť ako dôvod pre neprerušenie konania.

29. Ďalej sťažovateľ v časti C kasačnej sťažnosti namietal nesprávne právne posúdenie k aplikácií rozhodnutia Súdneho dvora EÚ vo veci C-240/09, vo vzťahu k extenzívnemu výkladu účastníka konania. Rovnako namietal, že sa správny súd nevysporiadal s rozsudkami Najvyššieho súdu SR vo veciach sp. zn. 5Sžp/41/2009, sp. zn. 3Sžp/30/2009 a sp. zn. 5Sžp/21/ 2012, od ktorých sťažovateľ odvodzoval svoj nárok na účastníctvo v predmetnom územnom

30. Kasačný súd podrobil prieskumu aj ostatnú časť kasačnej sťažnosti, ktorej námietky však vyhodnotil ďalej ako nedôvodné. Sťažovateľ v časti A kasačnej sťažnosti namietal, že jeho správna žaloba nebola vyhodnotená ako žaloba zainteresovanej verejnosti. Tvrdil, že správny súd posúdil jeho žalobu ako žalobu právnickej osoby podľa § 177 ods. 1 a § 178 ods. 1 SSP. Kasačný súd sa však s uvedenou kasačnou námietkou nestotožnil.

. ."). V tomto smere kasačný súd konštatuje, že z § 139 ods. 2 SSP, ako ani z inej normy nevyplýva povinnosť správneho súdu v rozsudku odcitovať znenie všetkých ustanovení, ktorých všeobecné východiská v rozsudku použije (teda aj prípadne § 177 ods. 2, § 178 ods. 3 a § 42 SSP).

ohľadom všeobecnosti žalobných dôvodov neobstojí, keďže správny súd mohol vyzvať na odstránenie vád podania. Vzhľadom k tomu, že správna žaloba predstavuje podanie vo veci samej, kasačný súd upriamuje pozornosť predovšetkým na znenie § 59 SSP.

Samotná kvalita predostretých žalobných bodov je teda priamo závislá od sťažovateľa. Správny súd je v zmysle § 134 ods. 1 SSP viazaný včas uplatnenými žalobnými námietkami a je v dispozícii sťažovateľa tieto konkretizovať. Ak žalobné body formuluje len všeobecne a v nekonkrétnej rovine, toto nie je nedostatok žaloby z pohľadu jej náležitostí a nie je dôvodom na odstraňovanie jej vád. V tom prípade súd meritórne prejedná vec v zmysle takto uplatnených žalobných bodov (k tomu pozri napr. rozhodnutie NSS ČR sp. zn. 1Azs 28/2004-41).

34. V ostatnej časti kasačnej sťažnosti neidentifikoval kasačný súd také námietky, ktoré by odôvodňovali konštatovanie ďalších procesných pochybení, či nesprávneho právneho posúdenia. Išlo v prevažnej miere o všeobecne formulované námietky, obsahujúce množstvo teoretických východísk, ktoré však priamo napadnutý rozsudok nenapádali.

35. V súvislosti s návrhom sťažovateľa na podanie prejudiciálnej otázky, kasačný súd uvádza, že podľa čl. 267 ods. 3 Zmluvy o fungovaní EÚ platí, že ak sa otázka výkladu zmlúv podľa ods. 1 položí v konaní pred vnútroštátnym súdnym orgánom, proti ktorého rozhodnutiu nie je prípustný opravný prostriedok podľa vnútroštátneho práva, je tento súdny orgán povinný obrátiť sa na Súdny dvor EÚ. Proti rozhodnutiu kasačného súdu nie je prípustný opravný prostriedok okrem ústavnej sťažnosti, a preto sa naň vzťahuje táto povinnosť (SD EÚ Križan a i. z 15. januára 2013, C-416/10, bod 72.). Judikatúra Súdneho dvora EÚ však z nej pripúšťa tri výnimky, keď: a) nastolená otázka nie je relevantná, b) predmetné ustanovenie práva Únie už bolo predmetom výkladu zo strany Súdneho dvora (acte éclairé), alebo c) správne uplatnenie práva Únie je tak jasné, že tu nie je priestor na žiadne rozumné pochybnosti (acte clair).

Záverom kasačný súd považuje za potrebné upozorniť správny súd, že jeho úlohou v ďalšom konaní bude rovnako opätovne posúdiť, na ktorý orgán štátnej správy prešla rozhodovacia pôsobnosť z pôvodného odvolacieho orgánu (§ 180 ods. 3 SSP). Kasačný súd má v tomto smere pochybnosť, či správny súd konal so správnym účastníkom konania na strane žalovaného, keď už v rámci svojej predchádzajúcej rozhodovacej praxe opakovane uviedol, že v obdobných konaniach prešla rozhodovacia pôsobnosť na regionálne úrady Úradu pre územné plánovanie a výstavbu Slovenskej republiky. Kasačný sud v tomto smere odkazuje na závery rozsudku Najvyššieho správneho súdu SR sp. zn. 7Svk/23/2024 zo dňa 15. augusta 2025: „Počas konania pred správnym súdom nadobudol 1. apríla 2024 účinnosť zákon č. 46/2024 Z. z., ktorým sa menil a doplnil okrem iného aj zákon č. 608/2003 Z. z. o štátnej správe pre územné plánovanie, stavebný poriadok a bývanie. Podľa § 4a písm. a) cit. zák. účinného až do 31. marca 2025 vykonával „regionálny úrad Úradu pre územné plánovanie

Tým rozhodovacia pôsobnosť pôvodného žalovaného Okresného úradu Trenčín, odboru výstavby a bytovej politiky, prešla na regionálny úrad. Hoci jeho postavenie nie je upravené úplne jasne (porov. terminologickú mätež v § 7 zákona č. 200/2022 Z. z. o územnom plánovaní), je vypočítaný v samostatnom písmene § 1 ods. 1 a jeho pôsobnosť je osobitne upravená v § 4a zákona č. 608/2003 Z. z. Preto je samostatným (miestnym) orgánom štátnej správy, odlišným od samotného úradu pre územné plánovanie a výstavbu (§ 34a zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy). Regionálny úrad ako orgán štátnej správy je tak v zmysle § 4 písm. a) SSP aj orgánom verejnej správy, ktorý podľa § 35 ods. 1 SSP má vždy procesnú subjektivitu, teda spôsobilosť byť účastníkom konania, aj keď nemá právnu subjektivitu na účely iných právnych odvetví (napr. nie je právnickou osobou v zmysle súkromného práva). Podľa § 180 ods. 1 a 3 SSP sa tak od 1. apríla 2024 regionálny úrad považuje za žalovaného (porov. zhodne napr. rozsudok sp. zn. 7 Svk 25/2024)."

V. Záverečné zhodnotenie a odôvodnenie rozsudku v časti trov

39. Vzhľadom na vyššie uvedené skutočnosti kasačný súd napadnutý rozsudok správneho súdu podľa ustanovenia § 462 ods. 1 SSP zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie. Úlohou správneho súdu bude v ďalšom konaní vysporiadať sa s otázkou účastníctva v konaní pred súdom, tak ako naznačil kasačný súd v bodoch 37. a 38. a rovnako vysporiadať sa so sťažovateľovou argumentáciou, namietajúcou neprerušenie konania, v kontexte záverov prijatých kasačným súdom. 40. O nároku na náhradu trov kasačného konania rozhodne v ďalšom konaní správny súd (§ 467 ods. 3 SSP). 41. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu SR pomerom hlasov 3 : 0 (§ 147 ods. 2 SSP v spojení s § 139 ods. 4 SSP).

Poučenie:

Proti tomuto rozsudku opravný prostriedok nie je prípustný.

V Bratislave dňa 18. novembra 2025