5Svk/29/2022

1. Žalovaný napadnutým rozhodnutím podľa § 10 ods. 5 v spojení s § 6 ods. 1 písm. c/ zákona č. 327/2005 Z. z. o poskytovaní právnej pomoci osobám v materiálnej núdzi a o zmene a doplnení zákona č. 586/2003 Z. z. o advokácii a o zmene a doplnení zákona č. 455/1991 Zb. o živnostenskom podnikaní (živnostenský zákon) v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o poskytovaní právnej pomoci“) nepriznal žalobcovi nárok na poskytnutie právnej pomoci, keďže hodnota sporu, s ktorým sa žalobca na žalovaného obrátil (vo výške 18,10 €), neprevyšuje hodnotu minimálnej mzdy (v danom čase 435,- €). 2. Krajský súd v Košiciach (ďalej len „správny súd“) napadnutým rozsudkom zamietol správnu žalobu žalobcu proti žalovanému rozhodnutiu. Správny súd vyslovil právny názor, s odkazom na rozhodovaciu činnosť správneho kolégia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky, že v predmetnej veci išlo o rozhodovanie o nároku na právnu pomoc, ktorého predmetom je taký predmet administratívneho konania, ktorý je možné vyčísliť a posúdiť v peniazoch. Preto bol postup žalovaného správny, pokiaľ s ohľadom na hodnotu sporu (18,10 €) nepriznal žalobcovi nárok na poskytnutie právnej pomoci.

II. Kasačná sťažnosť a vyjadrenia k nej

3. Proti napadnutému rozsudku podal žalobca - sťažovateľ kasačnú sťažnosť, v ktorej namietal porušenie jeho práva na spravodlivý proces v dôsledku nepripravenosti pojednávania a zmätočnosti rozhodnutia. Sťažovateľ na pojednávaní poukázal na predchádzajúce rozhodnutia správneho súdu, s týmto sa správny súd nevysporiadal. Sťažovateľ ďalej namietal nesprávne právne posúdenie správneho súdu (§ 440 ods. 1 písm. g/ SSP). 4. Ku kasačnej sťažnosti sa vyjadril aj žalovaný, ktorý zastával názor, že napadnutý rozsudok správneho súdu je v súlade s ustálenou rozhodovacou činnosťou kasačného súdu. Navrhol kasačnú sťažnosť zamietnuť.

8. Kasačný súd zistil, že v obdobnej právnej veci rovnakého sťažovateľa rozhodol veľký senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky (ďalej len „veľký senát“) sp. zn. 19SVs/3/2022 zo dňa 30. januára 2024 tak, že zmenil rozsudok správneho súdu a rozhodnutie žalovaného zrušil a vrátil mu vec na ďalšie konanie. Stalo sa tak z dôvodu, že senát 3S kasačného súdu (ďalej len „predkladajúci senát“), sa obrátil na veľký senát podľa §22 ods. 1 písm. a/ SSP na prejednanie a rozhodnutie o právnej otázke či je rozhodnutie správneho orgánu ukladajúce povinnosť zaplatiť určitú sumu taký predmet konania v správnom súdnictve, ktorého hodnotu možno vyčísliť v peniazoch na účely § 6 ods. 1 písm. c) zákona o poskytovaní právnej pomoci. 9. V rámci rozhodovacej činnosti kasačného súdu predkladajúci senát identifikoval staršiu judikatúru tohto súdu, ktorá vychádzala z právneho názoru, že predmetom súdneho prieskumu v správnom súdnictve je v zásade zákonnosť správneho rozhodnutia, opatrenia či postupu správneho orgánu, čo je vo svojej podstate peniazmi neoceniteľný predmet konania. Správne súdnictvo nie je založené na nachádzaní subjektívnych práv jednotlivca vrátane určovania ich spornej výšky (napr. rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 8Sžo/70/2016 zo dňa 28. septembra 2017). 10. Od tejto sa však novšia prax odchýlila a ustálila sa na právnom názore, že hoci predmetom konania v správnom súdnictve je posúdenie zákonnosti rozhodnutia správneho orgánu, ktoré nemožno vyčísliť v peniazoch, „v prípade ak výrok rozhodnutia správneho orgánu obsahuje jasne určenú, fixnú výšku peňažného plnenia, túto možno pre účely aplikácie § 6 ods. 1 písm. c/ zákona o poskytovaní právnej pomoci vnímať ako hodnotu sporu“ (rozhodnutia Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 1Sžk/58/2020 zo dňa 29. septembra 2021, sp. zn. 4Sžk/3/2021 zo dňa 16. decembra 2021, ako aj rozhodnutia správneho kolégia Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Sžo/371/2015 zo dňa 29. novembra 2016, sp. zn. 2Sžk/ 11/2019 zo dňa 26. júna 2019, sp. zn. 4Sžk/20/2019 zo dňa 5. novembra 2019, sp. zn. 3Sžk/4/ 2020 zo dňa 26. februára 2020). 11. Kasačný súd viazaný právnym názorom veľkého senátu, v plnom rozsahu poukazuje na jeho rozhodnutie a vyberá z neho podstatnú časť odôvodnenia, citujem: 5. „veľký senát však zastáva názor, že na účely § 6 ods. 1 písm. c) zákona o poskytovaní právnej pomoci nie je možné v správnom súdnictve vyčísliť hodnotu sporu ani v prípade povinnosti stanovenej rozhodnutím správneho orgánu na zaplatenie určitej sumy, a to z nasledujúcich dôvodov:

6. Veľký senát v prvom rade v súvislosti s otázkou predmetu sporu v správnom súdnictve ustálil, že primárnou úlohou správneho súdnictva je poskytovať ochranu právam a právom chráneným záujmom fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy (§ 2 ods. 1 SSP). Túto ochranu však správne súdnictvo nezabezpečuje tým, že priamo rozhoduje o subjektívnych právach účastníkov súdneho konania, ale tým, že preskúmava výsledky činnosti orgánov verejnej správy, ktorými dochádza k zásahom do základných práv a slobôd fyzických a právnických osôb (§ 2 ods. 2 SSP). Predmetom konania/sporu v rámci správneho súdnictva je teda „zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy, opatrení orgánov verejnej správy a iných zásahov orgánov verejnej správy,“ poskytovanie ochrany pred nečinnosťou a rozhodovanie v ďalších veciach určených zákonom (§ 6 ods. 1 SSP). Takto formulovaný predmet sporu/ konania v správnom súdnictve nie je možné vyčísliť v peniazoch, hoci sa môže týkať aj konkrétnej finančnej povinnosti alebo finančného nároku. 7. Predmetom sporu v správnom súdnictve je preskúmanie zákonnosti rozhodnutia správneho orgánu (hoc aj peňažne neoceniteľné), pričom len sekundárne je správnym súdnym konaním dotknutá aj konkrétna a vymedzená finančná povinnosť uložená administratívnym rozhodnutím. 8. Podporujúc vyššie prezentované závery veľký senát poukazuje aj na to, že predmet konania v správnom súdnictve sa považuje bezvýnimočne za neoceniteľný aj na účely výpočtu náhrady trov konania či súdnych poplatkov. Na účely určenia základnej sadzby tarifnej odmeny za jeden úkon právnej služby sa aplikuje § 11 ods. 4 vyhlášky č. 655/2004 Z. z. Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky o odmenách a náhradách advokátov, a nie § 10 predmetnej vyhlášky, vychádzajúci z hodnoty sporu. Rovnako sa súdny poplatok určuje v správnom súdnictve pevnou sumou (príloha 1, položka č. 10 zákona o súdnych poplatkoch) a nie sumou vypočítanou z hodnoty predmetu konania (príloha 1, položka č. 1 písm. a/ zákona č. 71/1992 Zb. o súdnych poplatkoch a o poplatku za výpis z registra trestov v znení neskorších predpisov, ďalej len „zákon o súdnych poplatkoch“). Obdobne v civilnom sporovom konaní je pri žalobe na určenie, či tu právo je alebo nie je, stanovený súdny poplatok pevnou sumou, keďže predmet konania nie je možné oceniť peniazmi, hoci by posudzované právo mohlo znieť na zaplatenie konkrétnej sumy (príloha 1, položka č. 1 písm. b) zákona o súdnych poplatkoch).

9. Veľký senát tiež ustálil, že nebolo cieľom a ani úmyslom zákonodarcu, ktoré boli pretavené do § 6 ods. 1 písm. c/ zákona o poskytovaní právnej pomoci, aby bol predmet sporu v správnom súdnictve vyčísľovaný v peniazoch.

Práve naopak, preberá na seba pozitívny záväzok vo vzťahu k občanom v núdzi, a to v rozsahu, ktorý je prijateľný z hľadiska dlhodobej udržateľnosti.“ Právo na poskytnutie právnej pomoci zákonodarca previazal s troma podmienkami (i) stavom materiálnej núdze žiadateľa, (ii) absenciou zrejmej bezúspešnosti sporu a (iii) hodnotou sporu prevyšujúcou minimálnu mzdu v prípade sporov s oceniteľnou hodnotou sporu.

11. Uvedenú úvahu zákonodarcu je podľa veľkého senátu potrebné vnímať z kontexte princípu bezrozpornosti právneho poriadku. V občianskoprávnych sporoch totiž zákon v zásade zakotvuje len fakultatívne právne zastúpenie (§ 24 až § 28 zákona č. 99/1963 Zb. Občiansky súdny poriadok, ďalej len „OSP“; čl. 13 ods. 1 a 2 a § 89 zákona č. 160/2015 Z. z. Civilný sporový poriadok, ďalej len „CSP“). Inými slovami, neposkytnutie právnej pomoci osobe v núdzi v bežných civilných sporoch s ohľadom na hodnotu sporu nespôsobuje nemožnosť nárok uplatniť na súde, a teda neobmedzuje prístup k súdu.

12. V správnom súdnictve je však situácia odlišná, keďže požiadavka právneho zastúpenia je a bola aj v minulosti vo väčšinovej agende obligatórna (§ 250a OSP; § 49 ods. 1 SSP). Nesplnenie povinnosti právneho zastúpenia v konaní pred správnym súdom je pritom sankcionované odmietnutím žaloby (§ 98 ods. 1 písm. f/ SSP). Osoba v núdzi preto nemá pred sebou voľbu, či svoj nárok uplatní s využitím alebo bez využitia právnej pomoci.

13. Výklad, v zmysle ktorého by bolo možné v správnom súdnictve podmieňovať poskytnutie právnej pomoci hodnotou sporu a v konečnom dôsledku znemožniť účastníkovi konania aspoň jeden stupeň súdneho prieskumu, by tak bol v rozpore so zákonodarcom deklarovaným cieľom (i) zlepšenia minimálnej právnej ochrany osôb v núdzi, (ii) negatívne by zasahoval do práva na súdnu a inú právnu ochranu osôb v núdzi a (iii) odkazoval by na predpoklad a ekonomickú úvahu/rozhodnutie, ktoré účastníci konania v správnom súdnictve bez rizika straty sporu (a tým akceptovania zásahu do svojich základných práv a slobôd) nemajú.

§ 14a ods. 1 vyhlášky č. 655/2004 Z. z. Ministerstva spravodlivosti Slovenskej republiky o odmenách a náhradách advokátov je odmena advokáta za zastupovanie v správnom súdnictve stanovená paušálnou sumou 130,- €. Uvedenú sumu dal veľký senát do pomeru jednak k sumám, ktoré by mohol byť účastník konania povinný zaplatiť rozhodnutím správneho orgánu (minimálna mzda v roku 2022 predstavovala sumu 646,- €, pričom toto je aj hranica hodnoty sporu, pod ktorú nemožno priznať bezplatnú právnu pomoc podľa § 6 ods. 1 písm. c/ zákona o poskytovaní právnej pomoci) a tiež k prípadnému následku - zamedzeniu prístupu žalobcu k súdu, a preto ani z hľadiska proporcionality nevyhodnotil záver o potrebe poskytnúť právnu pomoc aj v správnom súdnictve za iracionálny.

15. Veľký senát poukazuje aj na ústavný rozmer predmetnej právnej otázky a požiadavku ústavne konformného výkladu § 6 ods. 1 písm. c/ zákona o poskytovaní právnej pomoci. (rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. I. ÚS 306/2010 zo dňa 8. decembra 2010, sp. zn. I. ÚS 212/06 zo dňa 28. júna 2006, sp. zn. II. ÚS 142/2015 zo dňa 10. marca 2015, publikované v ZNaUÚS pod č. 58/2015).

k súdu vymedzené v čl. 46 ods. 1 a 2 Ústavy bližšie vymedzujú osobitné právne predpisy (čl. 46 ods. 4 a čl. 51 ods. 1 Ústavy). Toto právo môže podliehať rôznym obmedzeniam, ktoré však musia spĺňať prísne ústavné požiadavky - musia sledovať legitímny cieľ, musia byť primerané a nesmú odopierať podstatu a zmysel ústavne garantovaných práv (čl. 13 ods. 4 Ústavy). Podstatou práva na prístup k súdu v rámci správneho súdnictva vymedzeného v čl. 46 ods. 2 Ústavy je pritom umožniť tomu, kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, obrátiť sa na súd, ak sa takéto rozhodnutie týka základných práv a slobôd. Teda umožniť dotknutej osobe brániť sa voči zásahu do svojich základných práv a slobôd výkonom verejnej moci zo strany orgánov verejnej správy.

18. Kasačný súd už opakovane judikoval, že požiadavka obligatórneho právneho zastúpenia nie je samoúčelná, ale „. . . vyplýva z povahy správneho súdnictva, v ktorom sa preskúmava zákonnosť rozhodnutí správnych orgánov. V prejednávanej veci je povinnosť kvalifikovaného právneho zastúpenia daná tak v konaní pred krajským súdom, ako aj v kasačnom konaní, pričom táto legitímna požiadavka má prispieť k profesionalite konania a sleduje sa ňou v prvom rade ochrana práv žalobcu, resp. sťažovateľa, ako účastníkov súdneho preskúmavacieho konania, v ktorom sa v rozhodujúcej miere riešia právne otázky a medzi účastníkmi je často sporným len výklad právnych predpisov“ (rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 10Asan/29/2019 zo dňa 11. decembra 2019, bod 18, obdobne tiež rozhodnutie Najvyššieho súdu Slovenskej republiky sp. zn. 8 Sžfk/28/2019 zo dňa 11. júla 2019, sp. zn. 5Sžfk/27/2018 zo dňa 12. septembra 2019 a iné). Uvedený záver veľký senát nespochybňuje, ale pripomína, že hoci samotná požiadavka právneho zastúpenia v správnom súdnom konaní,

Pokiaľ zákonodarca zavádza požiadavku obligatórneho právneho zastúpenia v súdnom konaní, s ohľadom na podstatu práva podľa čl. 46 ods. 1 a 2 Ústavy (teda zachovanie efektívnej a reálnej možnosti prístupu účastníka konania k súdu), vzniká mu pozitívna povinnosť zabezpečiť potrebnú právnu pomoc osobám, ktoré si ju nemôžu dovoliť. Teda musí zabezpečiť, aby požiadavka právneho zastúpenia (či právneho vzdelania) nezabraňovala osobám nedisponujúcim dostatkom finančných prostriedkov domáhať sa svojich práv na súde (HUSSEINI, F.; BARTOŇ, M.; KOKEŠ, M.; KOPA, M. a kol.:

Výklad vylučujúci možnosť priznať právnu pomoc osobám v núdzi s ohľadom na tvrdenú nízku hodnotu predmetu sporu v správnom súdnictve má za následok odmietnutie spravodlivosti vo vzťahu k týmto osobám a znemožnenie ich prístupu k súdu. A to nie len

Veľký senát pripúšťa, že veľmi nízka (bagateľná) hodnota finančnej povinnosti tvoriaca predmet administratívneho rozhodnutia, ktorého zákonnosť sa má preskúmať, môže byť dôvodom pre čiastočné obmedzenie prístupu dotknutých osôb k súdu, avšak z hľadiska princípu primeranosti o tom možno uvažovať až pri právnej pomoci spojenej s podaním kasačnej sťažnosti, čo nie je prípad posudzovanej veci.

A to ani v prípade, ak je predmetom správneho súdneho prieskumu rozhodnutie správneho orgánu ukladajúce povinnosť zaplatiť určitú sumu. Veľký senát sa stotožnil s predkladajúcim senátom v tom, že je potrebné sa odchýliť pri riešení nastolenej právnej otázky od doterajšej rozhodovacej činnosti kasačného súdu (bod 11 tohto rozsudku).“

V Bratislave dňa 27. marca 2024